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【內(nèi)容提要】抽象行政行為是進行行政管理的重要手段，但是由于監(jiān)督不力，損害行政管理秩序，鋟犯行政相對人合法權(quán)益的現(xiàn)象屢見不鮮?，F(xiàn)行立法在確定抽象行政行為的法律責任時，存在著責任主體和責任內(nèi)容不健全以及責任形式不完整的缺陷。為建立和健全抽象行政行為的法律監(jiān)督機制，本文從實行法治、維護行政相對人合法權(quán)益和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的角度，論證了全面規(guī)范抽象行政行為法律責任的必要性，并且分析了抽象行政行為法律責任的構(gòu)成，探討了抽象行政行為法律責任的內(nèi)容、形式以及執(zhí)行免責。

【關(guān)鍵詞】抽象行政行為/法律責任/監(jiān)督

【正文】

抽象行政行為是指“行政機關(guān)制訂和普遍性行為規(guī)范的行為。”（注：羅豪才：《行政法學》，中國政法大學出版社，第128頁。）上至國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制訂的行政法規(guī)，下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的具有普遍約束力的決定和命令，都屬于抽象行政行為的范疇。由于我國現(xiàn)行立法原則性較強、操作性較差，抽象行政行為往往成為行政管理的直接依據(jù)而損害行政管理秩序，侵犯行政相對人合法權(quán)益。為預防和減少此類現(xiàn)象，我國雖建立了一些監(jiān)督機制，但實施效果并不理想。本文在分析現(xiàn)有監(jiān)督機制的基礎(chǔ)上，圍繞建立和完善抽象行政行為的法律責任提出幾點建議。

一、抽象行政行為法律責任的立法現(xiàn)狀分析

為有效地預防和消除抽象行政行為當中的過錯，我國現(xiàn)行立法確立的監(jiān)督機制主要有三種：一是權(quán)力機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督。根據(jù)憲法、組織法的有關(guān)規(guī)定，權(quán)力機關(guān)可以撤銷違法、不當?shù)某橄笮姓袨?。如根?jù)憲法第67條規(guī)定，全國人大常委會可以撤銷國務(wù)院制訂的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令。二是上級行政機關(guān)對抽象行政行為的監(jiān)督。如根據(jù)地方組織法第59條規(guī)定，縣級以上的地方人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當?shù)拿?、指示和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定、命令。三是抽象行政行為制訂機關(guān)的自我監(jiān)督。為糾正抽象行政行為存在的問題，各行政機關(guān)都定期或不定期清理已經(jīng)制定的抽象行政行為文件，有全面清理，如為進行法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件匯編而開展的清理活動；有就某一方面問題展開的專項清理，如為減輕企業(yè)和農(nóng)民負擔對“涉負”文件進行清理等。

但上述監(jiān)督機制并未從根本上遏制抽象行政行為過錯的產(chǎn)生。從現(xiàn)象來看，監(jiān)督方式過于宏觀、難以操作是導致執(zhí)行不力的重要因素；從更深層次分析，造成抽象行政行為過錯不斷產(chǎn)生的根本原因，是現(xiàn)有監(jiān)督機制對抽象行政行為法律責任的規(guī)定具有片面性，表現(xiàn)在三個方面：一是責任主體的片面性。現(xiàn)有的各項抽象行政行為監(jiān)督機制僅確定了行政機關(guān)的法律責任，而對負有直接責任的行政機關(guān)工作人員，并未確定其過錯責任。二是責任內(nèi)容的片面性。現(xiàn)有監(jiān)督機制僅規(guī)定了糾正抽象行政行為過錯的法律責任，但是對損害行政相對人權(quán)益的法律責任，卻未見其詳，造成抽象行政行為的法律責任嚴重漏項。三是責任形式的不完整性。行政主體應(yīng)以何種形式承擔法律責任，是落實抽象行政行為法律責任的前提和基礎(chǔ)，但是現(xiàn)行監(jiān)督機制并未對此作出統(tǒng)一完整的規(guī)定，有的雖略有涉及，但很不系統(tǒng)。

二、確定抽象行政行為法律責任的必要性

抽象行政行為預設(shè)的行為規(guī)則只有經(jīng)過一定的法律事實，才會對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響。正因為如此，人們對抽象行政行為的法律責任往往認識不足，甚至以抽象行政行為并不直接作用于行政相對人的權(quán)利義務(wù)為由，拒絕將其法律責任納入法律救濟的渠道。但是由于抽象行政行為作用的不可替代性，特別是它對行政相對人權(quán)利義務(wù)廣泛而深刻的影響，全面確定抽象行政行為的法律責任已成為健全行政法規(guī)、保障行政相對人合法權(quán)益、促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)的當務(wù)之急。因為，

1.它是實行法治的根本保障。權(quán)利、義務(wù)是法的基本范疇，貫穿于法的一切方面和全部過程。從靜態(tài)看，權(quán)利、義務(wù)是法律規(guī)范的核心內(nèi)容；從動態(tài)看，權(quán)利和義務(wù)是法律規(guī)范在實踐當中形成的法律關(guān)系的基本要素。法定權(quán)利能得到行使、法定義務(wù)能得到嚴格履行，是實行法治的重要表現(xiàn)。從這一意義上講，“法律責任作為法律運行的保障體制，是法治所不可缺少的環(huán)節(jié)?！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，第182頁。）而真正的法治要求政府在憲法和法律的范圍內(nèi)進行運作，政府權(quán)力必須受到憲法和法律的規(guī)范和限制，抽象行政行為作為政府權(quán)力的重要行使方式，只有納入法律責任軌道，建立完整的法律責任體系，才能保證法治的最終實現(xiàn)。

2.它是維護行政相對人合法權(quán)益的必然要求。很多情況下，行政相對人的權(quán)益受損不是因為具體行政行為違法或者不當，而是它所直接依據(jù)的抽象行政行為規(guī)范存在過錯。在這種情況下，由具體行政行為的行為主體作為責任主體顯然是不合適的，假如抽象行政行為的行為主體也不承擔法律責任，行政相對人的合法權(quán)益將無從保障，這樣既不符合現(xiàn)代法治的精神，也與行政權(quán)力的行使目的相?！，F(xiàn)代法治以權(quán)利維護為突出特征，“法治的核心、基礎(chǔ)和出發(fā)點應(yīng)是保障人權(quán)。符合法治精神的法應(yīng)是維護人的尊嚴、尊重人的價值、保障人的權(quán)利的法?！保ㄗⅲ航购椴仆骸墩撘婪ㄖ螄膽椃ㄐЯΑ?，《中國法學》，1999年第5期。）所以，抽象行政行為必須以保障行政相對人的合法權(quán)益為根本出發(fā)點。從行政權(quán)行使的目的來看，“無論對于國家抑或行政相對方自身，其行政法上的權(quán)利均屬目的而不是手段。但行政權(quán)卻只能以行政相對方的權(quán)利利益，乃至整個社會、國家利益的維護保障為目的，將行政權(quán)行使之本身視為實現(xiàn)這一宗旨之手段?！保ㄗⅲ毫_豪才，崔卓蘭：《論行政權(quán)、行政相對方權(quán)利及相互關(guān)系》，《中國法學》，1998年第3期。）抽象行政行為的運作過程既是行政權(quán)行使的過程，也應(yīng)當是維護和保障行政相對人權(quán)利的過程，法律責任作為實行法治的保障機制，通過糾正違法行為，制裁違法主體來達到維護行政相對人合法權(quán)益的目的。

3.它是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的必由之路。由于抽象行政行為的對象不是特定的行政相對人，而且作為一種依據(jù)性行為，具有可以反復適用的特點，所以一旦產(chǎn)生過錯，造成的損害要遠遠大于具體行政行為。若行政主體不承擔或者不全面承擔法律責任，實際上是對違法的抽象行政行為的一種縱容。而建立健全抽象行政行為的法律責任，對行政主體形成應(yīng)有的壓力，可以規(guī)范和監(jiān)督抽象行政行為制訂過程，最大限度地減少和避免其中的違法現(xiàn)象，促進行政機關(guān)依法行使職權(quán)。

三、抽象行政行為法律責任的構(gòu)成

1.具備責任能力的行政主體。抽象行政行為的法律責任主體包括：一是依據(jù)憲法和組織法制定抽象行政行為的國家行政機關(guān)，即法人主體；二是履行行政職務(wù)，參與抽象行政行為制訂過程的國家公務(wù)員，即自然人主體。作為法人主體的國家行政機關(guān)自成立之日起，便具有權(quán)利能力與行為能力，能夠行使抽象行政行為的制訂權(quán)，即可以認定為具備責任能力，獨立對外承擔法律責任。同時，由于國家行政機關(guān)僅具有法律上的“擬制”人格，不具備事實上的意志和思維，其在法律上的行為均由組成該機關(guān)的國家公務(wù)員的職務(wù)行為構(gòu)成，當國家公務(wù)員由于故意或者過失未嚴格依法執(zhí)行職務(wù)，從而導致抽象行政行為違法，即產(chǎn)生法律責任。自然人主體要具備責任能力，既要符合法定的年齡和智力要求，同時國家公務(wù)員的特定身份也是構(gòu)成其責任能力的要件之一。

需要指出的是，自然人主體法律責任能力的有無，不影響行政機關(guān)對外承擔法律責任。自然人主體的法律責任是監(jiān)督和保障國家公務(wù)員合法行使職權(quán)的強制性義務(wù)，追究自然人主體法律責任是行政機關(guān)對外承擔了法律責任之后，對負有過錯的國家公務(wù)員再行追究的過程。

2.抽象行政行為構(gòu)成違法。“法律責任是由違法行為引起的。任何一次違法行為都是對法律所保護的利益、社會關(guān)系和社會秩序的侵害和破壞?！保ㄗⅲ簭埼娘@：《法學基本范疇研究》，中國政法大學出版社，第197頁。）承擔法律責任必須有違法行為。對于抽象行政行為來說，違法是確定其法律責任的前提。所謂抽象行政行為違法是指抽象行政行為違背法律、法規(guī)以及行政規(guī)章。有下列情況之一即可認定抽象行政行為違法：一是主體違法。表現(xiàn)為行政主體無權(quán)就某一事項作出規(guī)范，而越權(quán)就該事項作出規(guī)范。如根據(jù)行政處罰法第十二條規(guī)定，國務(wù)院所屬部委制定的行政規(guī)章對違反行政管理秩序的行為，僅可以設(shè)定警告和一定數(shù)額的罰款，如果在行政規(guī)章中擅自設(shè)定涉及人身自由的行政處罰就超越了自身的行政職權(quán)。二是形式和程序違法。法律法規(guī)對一些抽象行政行為提出了特殊的程序要求，比如，地方組織法第68條規(guī)定，地方行政規(guī)章須經(jīng)該級政府常務(wù)會議或者全體會議討論通過。凡抽象行政行為沒有依據(jù)法定形式和程序作出的，均視為形式和程序違法的抽象行政行為。三是目的違法。制訂抽象行政行為的目的是為了維護行政相對人的合法權(quán)益，保障行政機關(guān)依法行使職權(quán)。悖離上述目的，濫用抽象行政行為制訂權(quán)，即構(gòu)成對抽象行政行為的目的違法。四是內(nèi)容違法。確定行政職權(quán)和分配權(quán)利義務(wù)是抽象行政行為的內(nèi)容，抽象行政行為在設(shè)定上述內(nèi)容時，不得違反法律規(guī)定。比如，法律已經(jīng)對違法行為確定了行政處罰的范圍，而行政規(guī)章卻又另行規(guī)定了處罰，則可視為該抽象行政行為內(nèi)容違法。

3.形成損害事實。抽象行政行為侵奪法定權(quán)利和違反法定義務(wù)，對法定權(quán)利和法定義務(wù)形成了損害事實，是抽象行政行為法律責任的又一構(gòu)成要件。這種損害事實有兩種表現(xiàn)：一是預設(shè)的行為規(guī)范破壞了法定的行政法律關(guān)系。行政權(quán)力和行政相對人權(quán)利構(gòu)成了行政法律關(guān)系的基本內(nèi)容，任何一方在數(shù)量上的增加或者減少，都會相應(yīng)地引起另外一方在數(shù)量上的減少或者增加，從而破壞行政法律關(guān)系的平衡。二是抽象行政行為預設(shè)違法的行為規(guī)范，通過一定的法律事實付諸實施，給行政相對人的權(quán)利造成了實際損害，使其合法權(quán)益受損。

4.違法行為與損害事實之間的因果關(guān)系。因果關(guān)系是客觀事物之間前因后果的關(guān)聯(lián)性。若一現(xiàn)象的出現(xiàn)，是由另一現(xiàn)象的存在所引起的，則二現(xiàn)象之間就為因果關(guān)系。只要行政主體違背了所承擔的特定義務(wù)并因此招致對權(quán)利人的損害，便可以認定法律責任中的因果關(guān)系存在。如果違法抽象行政行為與損害事實之間沒有因果聯(lián)系，那么該抽象行政行為的主體就不應(yīng)承擔法律責任。

四、抽象行政行為法律責任的內(nèi)容、形式及執(zhí)行免責

僅從行政法領(lǐng)域分析，抽象行政行為法律責任的內(nèi)容有兩個方面：一是糾正違法的抽象行政行為。行政主體行使抽象行政行為制訂權(quán)，不應(yīng)偏離職權(quán)法定的原則，如果抽象行政行為違法，那么行政主體有義務(wù)自行糾正。二是對行政相對人的權(quán)利實施補救，即行政主體有義務(wù)對受到侵害的行政相對人的合法權(quán)益實施法律救濟?！靶姓?quán)力與公民等相對人的合法權(quán)利是平衡的，這種平衡意味著，行政機關(guān)在取得某種權(quán)力的同時，也就必須承擔與此相適應(yīng)的責任，包括對相對人的合法權(quán)益造成損害負責?！保ㄗⅲ和粲狼澹骸缎姓幜P法適用手冊》，第38頁。）所以，抽象行政行為的行為主體必須對行政相對人的權(quán)益受損承擔補救責任。根據(jù)抽象行政行為的法律責任內(nèi)容，從行政主體承擔法律責任的實踐考察，其法律責任的承擔形式可設(shè)定如下：

1.承認錯誤，賠禮道歉。當抽象行政行為由于違法而損害了行政法律關(guān)系并侵犯了行政相對人的合法權(quán)益時，行政主體應(yīng)當承認自己的行為錯誤，并對行政相對人受到的損失表示歉意。這是行政主體承擔法律責任的一種形式，也是對行政相對人的精神補償。

2.恢復名譽，消除影響。這同樣是一種精神上的補救責任，但這一責任的履行應(yīng)當僅限于抽象行政行為的違法造成了行政相對人名譽損害的場合。

3.撤銷違法，即撤銷違法抽象行政行為。抽象行政行為違法，行為主體本身就有撤銷的義務(wù)。行政相對人有權(quán)要求撤銷該行為，有權(quán)機關(guān)（比如其上級行政機關(guān)和同級權(quán)力機關(guān)）也可依法直接撤銷違法的抽象行政行為。

4.返還權(quán)益。如果剝奪行政相對人權(quán)益的抽象行政行為違法，那么在撤銷或變更該行為的同時，必須返還行政相對人的權(quán)益。履行返還權(quán)益的法律責任并不適用于所有的抽象行政行為，如果沒有權(quán)益的實際損害，就不構(gòu)成返還權(quán)益的法律責任。

5.恢復原狀。抽象行政行為由于違法導致行政相對人合法權(quán)益受損且能恢復原狀的，根據(jù)受害人的請求，有責主體可通過恢復原狀的形式給行政相對人的權(quán)益進行補償。

6.行政賠償。廣義的行政賠償還包括返還權(quán)益和恢復原狀。狹義的行政賠償僅指金錢賠償，是一種純粹的財產(chǎn)責任，即以支付貨幣的形式，在計算或者估算損害程度的基礎(chǔ)上，給受害者適當額度的賠償。

行政主體應(yīng)對抽象行政行為承擔法律責任，這一點已經(jīng)不容置疑。那么是否只要符合抽象行政行為法律責任構(gòu)成要件，行政主體就一定要承擔法律責任呢？不是這樣。現(xiàn)代行政法在充分維護行政相對人合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，同時也強調(diào)對行政管理秩序的追求，這反映了公平與效率兼顧的法律價值。一方面，全面確定抽象行政行為的法律責任，對權(quán)利人提供全方位的保障。另一方面，根據(jù)行政管理的規(guī)律和行政效率的要求，設(shè)定免責事項，在免責情形之下，確定行政主體的法律責任，但實際上并不履行這一責任。從保障行政相對人合法權(quán)益和提高行政效率的雙重目的出發(fā)，結(jié)合其他法律責任執(zhí)行免責的現(xiàn)狀，針對抽象行政行為法律責任的特點，可設(shè)定以下兩種免責情形：一是時效免責。對行政主體承擔抽象行政行為法律責任設(shè)定時間限制，超過這一期限，權(quán)利人不主張權(quán)利，視為放棄權(quán)利，則行政主體不再承擔法律責任。二是不訴免責。行政相對人主張權(quán)利應(yīng)當主動向有關(guān)機關(guān)提出，有關(guān)機關(guān)采取不訴不理的原則。當無人提出權(quán)利請求時，并不能認為行政主體沒有法律責任，只是因為行政相對人沒有啟動法律救濟制度，行政主體沒有在事實上承擔這一責任。通過實施免責制度可以起到既充分保障行政相對人合法權(quán)益，又提高行政管理效能的作用。