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一、跨行政區(qū)域管轄制度的發(fā)展歷程

行政訴訟管轄作為一項(xiàng)基本的行政訴訟制度，對行政案件的公正審理具有重要的實(shí)體價(jià)值。從最初的異地交叉管轄，到相對集中管轄，直到現(xiàn)在的跨行政區(qū)域管轄，在我國司法體制改革的背景下，行政訴訟的管轄制度經(jīng)歷了一系列的發(fā)展歷程，最終以法律的形式得以確定下來。（一）異地交叉管轄的形成。為了加強(qiáng)行政案件審理的公信力，給基層法院創(chuàng)造出依法公正審判的司法環(huán)境，2002年，浙江省臺州市中級人民法院開始進(jìn)行制度改革，推行行政案件異地管轄，即把當(dāng)?shù)卣鳛楸桓娴男姓讣D(zhuǎn)交異地的基層法院進(jìn)行審理。推行異地管轄，實(shí)行異地審判，使部分地區(qū)行政訴訟立案難、審判難、執(zhí)行難的問題得到了有效地解決。這種做法被稱為“臺州經(jīng)驗(yàn)”，成為異地交叉管轄制度的起源。通過總結(jié)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，2008年最高人民法院作出司法解釋，在《最高人民法院關(guān)于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》中，把異地管轄這種創(chuàng)新性規(guī)定全面在國內(nèi)進(jìn)行推廣。即依據(jù)指定管轄的規(guī)定，由中級人民法院根據(jù)案件具體情形，把基層一審行政案件交由異地法院進(jìn)行審理。（二）相對集中管轄的發(fā)展。行政案件相對集中管轄是最高人民法院在我國司法體制改革的大背景下，繼異地交叉管轄之后的新一輪嘗試。行政案件集中管轄把行政區(qū)域管理與司法審判分開，脫離地方的干預(yù)，能夠使人民法院更加獨(dú)立公正的審理行政案件。2013年初，最高人民法院《關(guān)于開展行政案件相對集中管轄試點(diǎn)工作的通知》，在一些中級人民法院轄區(qū)內(nèi)開展試點(diǎn)工作。這一新舉措很快引起了全社會的廣泛關(guān)注。行政案件的集中管轄，是把本來由部分基層法院管轄的案件通過指定的方法統(tǒng)一交由其他法院進(jìn)行審判的制度。集中管轄作為進(jìn)一步深化司法體制改革的重要措施，將行政區(qū)劃與行政案件的審判分離開來，從而使行政爭議得以有效解決，更好地化解社會矛盾。（三）跨行政區(qū)域管轄制度的確立。異地交叉管轄和集中管轄的做法在司法實(shí)踐中處理行政案件審理難等問題取得了一定成效，但現(xiàn)實(shí)中暴露出的問題也日益突出。因此，在總結(jié)原來管轄做法的基礎(chǔ)上，我國新修改的《行政訴訟法》確立了跨行政區(qū)域管轄制度，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中關(guān)于“合理調(diào)整行政訴訟案件管轄制度”的要求，做出的適應(yīng)我國現(xiàn)實(shí)需要的制度嘗試。這一規(guī)定與司法實(shí)踐中的行政訴訟集中管轄相統(tǒng)一，是對集中管轄的進(jìn)一步改造。同時(shí)，也改革了我國行政訴訟管轄制度，對去除司法權(quán)行政化產(chǎn)生積極影響，也體現(xiàn)了司法獨(dú)立和司法公正的精神，是值得肯定的。

二、《行政訴訟法》第十八條第二款的法條分析

《行政訴訟法》第十八條增加第二款：“經(jīng)最高人民法院批準(zhǔn)，高級人民法院可以根據(jù)審判工作的實(shí)際情況，確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件?！奔匆苑蓷l文的方式明確了我國行政訴訟可跨行政區(qū)域管轄制度。（一）授權(quán)高院確定管轄規(guī)則。關(guān)于跨行政區(qū)域管轄制度，法條規(guī)定是由高院確立，最高人民法院批準(zhǔn)?！缎姓V訟法》第十八條第二款作為授權(quán)性條款，關(guān)于“審判工作的實(shí)際情況”并未做出明確規(guī)定，對審判工作中的具體要求也未給出明確標(biāo)準(zhǔn)，通過法條可以看出，作為一項(xiàng)授權(quán)條款，在法律沒有明確做出具體規(guī)定的情況下，各地方高院可以根據(jù)各自省、自治區(qū)、直轄市的具體情況來確定相應(yīng)的管轄規(guī)則，以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要。授權(quán)高院來確定相應(yīng)的管轄規(guī)則，一方面，賦予了高院更多的自主權(quán)，使其能夠結(jié)合自身實(shí)際情況來具體規(guī)范跨行政區(qū)域管轄制度，從而更加適應(yīng)本地的現(xiàn)實(shí)需要，完善中央與地方管轄的關(guān)系。另一方面，適應(yīng)了我國司法體制改革的背景，更好地平衡行政案件管轄與行政區(qū)劃的關(guān)系，同時(shí)，“跨區(qū)域管轄”條款的設(shè)置同樣為最高人民法院積極探索行政審判體制改革預(yù)留了足夠的空間。（二）跨行政區(qū)域管轄仍要遵循級別管轄。高院在法條中規(guī)定，“確定若干人民法院跨行政區(qū)域管轄行政案件”，其中，“若干”人民法院是不特定的多數(shù)主體，存在擴(kuò)張解釋的空間，即這些“若干人民法院”既可能是異地的基層人民法院或中級人民法院，也可能是目前正處于閑置狀態(tài)的鐵路中級法院或基層法院。之前的規(guī)定只能是審第一審案件，如今刪除“第一審”的局限，將第二審案件也納入跨行政區(qū)域管轄的范圍中。雖然不同級別的法院都能處理跨行政區(qū)域管轄的問題，但跨行政區(qū)域管轄制度的范圍仍然是局限于一個(gè)省級的框架內(nèi)部，而且一個(gè)省級內(nèi)部的不同級別的人民法院也不能跨級別管轄。即基層人民法院與中院不能交叉式的跨行政區(qū)域管轄行政案件?？梢钥闯觯蓷l文只規(guī)定了跨行政區(qū)域管轄的地域管轄，而不涉及級別管轄，也就是說，跨行政區(qū)域管轄仍要遵循級別管轄的相關(guān)規(guī)定。

三、跨行政區(qū)域管轄的模式分析

集中管轄最初的模式是地域集中，即在一個(gè)中級法院范圍內(nèi)，選定若干個(gè)基層法院作為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件。隨著試點(diǎn)工作的擴(kuò)展，又探索出了案件類型集中模式，即依據(jù)案件的類型來明確管轄法院，把同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。通過兩種集中管轄模式的運(yùn)行情況來看每一種模式都有一定的成效。（一）地域集中管轄模式。地域集中管轄模式作為一種基本的管轄模式，是司法實(shí)踐中運(yùn)用最多、地域最廣的模式。《集中管轄試點(diǎn)通知》確定2-3個(gè)基層法院為集中管轄法院，集中管轄轄區(qū)內(nèi)其他基層法院管轄的行政訴訟案件，就是運(yùn)用的地域集中管轄模式?，F(xiàn)在我國大部分地區(qū)試點(diǎn)工作選擇的也都是這種模式。例如，2015年福建高院開展行政案件管轄機(jī)制改革，對部分行政案件實(shí)行跨行政區(qū)域管轄。確定2至4個(gè)基層人民法院，集中管轄指定范圍內(nèi)原屬其他基層人民法院管轄的一審行政案件。集中管轄法院原則上不再管轄本地行政機(jī)關(guān)為被告的案件，而由其他集中管轄法院管轄。還有貴州、山西、廣東、四川樂山等地在進(jìn)行跨行政區(qū)域管轄試點(diǎn)工作中也都是采取的地域集中管轄模式。地域集中管轄模式，實(shí)行案件異地審理，降低了地方干預(yù)，保障了法院獨(dú)立審判。同時(shí)，實(shí)行集中管轄之后，可以將全市的行政審判人員整合到集中管轄法院，從而有效整合了審判資源，節(jié)約了司法成本。（二）案件類型集中管轄模式。案件類型集中管轄模式，是區(qū)別于地域集中管轄模式的一種新型的跨行政區(qū)域管轄，是《集中管轄試點(diǎn)通知》和新《行政訴訟法》施行后對管轄的一種摸索與創(chuàng)新。例如，山東省泰安市中級人民法院根據(jù)自身工作實(shí)際，按照案件類型確定管轄法院，將同類行政案件集中到相應(yīng)法院審理。根據(jù)各基層法院行政庭的人員特點(diǎn)及審判優(yōu)勢，確定不同類型的行政案件分別在不同的基層法院進(jìn)行審理。在新法施行后，天津市也作出了相應(yīng)規(guī)定，明確三類一審行政案件實(shí)行跨行政區(qū)域管轄。對以市級行政機(jī)關(guān)為被告、天津海關(guān)及各隸屬海關(guān)為被告和環(huán)境保護(hù)方面的行政案件，明確了具體的管轄法院。實(shí)行行政案件類型集中管轄制度后，同一類型、同一性質(zhì)的案件相對集中，案件的適用法律標(biāo)準(zhǔn)得到了統(tǒng)一，減少了導(dǎo)致裁判差異的因素。同時(shí)，行政審判質(zhì)量的提高也增強(qiáng)了司法裁判的公信力。

四、跨行政區(qū)域管轄?wèi)?yīng)注意的問題

跨行政區(qū)域管轄制度通過法律條文的形式得以正式確立，加之原來行政訴訟管轄暴露的問題日益嚴(yán)重，全國各省市已經(jīng)開始實(shí)施行政訴訟跨行政區(qū)域管轄制度的試點(diǎn)工作。但在跨行政區(qū)域管轄制度取得一定成效的同時(shí)，也面臨著一些問題，需要我們在司法實(shí)踐中加以注意。（一）關(guān)于增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)問題。之前行政訴訟法規(guī)定一般地域管轄制度，是從節(jié)約當(dāng)事人訴訟成本的角度出發(fā)的。但相較于在當(dāng)?shù)貙徖戆讣?，大量行政案件跨行政區(qū)域管轄，交通、住宿等各種費(fèi)用支出，無疑加大了訴訟成本，不可避免地會增加當(dāng)事人的負(fù)擔(dān)。在司法實(shí)踐中，一些地區(qū)為了規(guī)避這個(gè)問題也在積極努力尋求解決措施。福建高院把司法便民貫穿于改革全過程，盡可能地為當(dāng)事人提供便利、高效的訴訟服務(wù)。如規(guī)定起訴人可以就近申請?jiān)茌牱ㄔ禾峁翱缬颉绷阜?wù)或代為轉(zhuǎn)遞起訴材料，而不必跑到異地起訴。或者是充分利用互聯(lián)網(wǎng)等信息化手段解決跨行政區(qū)域管轄給當(dāng)事人帶來的訴訟不便。隨著跨行政區(qū)域管轄試點(diǎn)工作在全國范圍內(nèi)的展開，很多地區(qū)還沒有充分考慮到給當(dāng)事人增加訴訟負(fù)擔(dān)這個(gè)問題，但可以指出的是，雖然“公正比路遠(yuǎn)更重要”，但這種潛在附加成本的付出，是推行這項(xiàng)制度必須面對的問題。（二）關(guān)于集中審理力量的問題。長期以來，由于我國全國各地行政訴訟發(fā)展的不均衡性，導(dǎo)致行政案件只是集中在少數(shù)基層法院，大多數(shù)基層法院辦理的行政案件都比較少?？缧姓^(qū)域管轄的實(shí)施，將行政案件集中到專門的管轄法院進(jìn)行管理，集中審理力量，從而提高行政審判的效率。但由于新《行政訴訟法》的實(shí)施，行政案件的數(shù)量達(dá)到了高峰，改變了之前行政案件數(shù)量相對較少的情形，使集中管轄的法院受理的案件大量增加，辦案壓力驟增。但是，由于審判力量的調(diào)整涉及人事變動等體制性問題，相關(guān)規(guī)定還沒有進(jìn)行同步調(diào)整，而且法院本身沒有增加編制和人員調(diào)動的職權(quán)，所以增編擴(kuò)員事項(xiàng)很難得到落實(shí)。隨著案件數(shù)量地不斷增加，進(jìn)行集中管轄的法院將會很難應(yīng)對。因此，審理力量的如何調(diào)整問題也是需要我們面對的現(xiàn)實(shí)問題，需要在以后的司法實(shí)踐中加以解決。

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作者:范蕊 單位:天津市西青區(qū)人民檢察院