導(dǎo)語(yǔ)：行政成本規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

縣級(jí)政府上連中央、省、市,下系廣大農(nóng)村地區(qū),并具有事權(quán)財(cái)權(quán)不對(duì)稱(chēng)、機(jī)構(gòu)規(guī)模上下左右對(duì)齊設(shè)置等特殊性,導(dǎo)致許多縣級(jí)政府行政成本超過(guò)縣級(jí)財(cái)政支撐能力剛性增長(zhǎng)。縣級(jí)政府行政成本的高低,直接影響縣域公共財(cái)政的狀況,影響農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量以及新農(nóng)村建設(shè)的成效,進(jìn)而制約縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。[1]顯然,縣級(jí)政府行政成本規(guī)模適度與否、其職能實(shí)施的績(jī)效高低已經(jīng)成為影響基層政權(quán)順利運(yùn)轉(zhuǎn)和縣域經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展,并最終影響社會(huì)安定和國(guó)家長(zhǎng)治久安的重要問(wèn)題。將縣級(jí)政府行政成本與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相聯(lián)系進(jìn)行研究在學(xué)界中尚屬薄弱環(huán)節(jié)。本文描述和剖析縣級(jí)政府行政成本規(guī)模的現(xiàn)狀及其原因,探討縣級(jí)政府行政成本規(guī)模對(duì)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響。

一、我國(guó)縣級(jí)政府行政成本規(guī)模的現(xiàn)狀與原因分析

一般來(lái)說(shuō),一個(gè)低成本的、規(guī)模適度的政府是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,是人類(lèi)可持續(xù)發(fā)展的要求,也是社會(huì)公眾利益的要求。我國(guó)各地各級(jí)政府的行政成本普遍偏高,已經(jīng)引起社會(huì)公眾越來(lái)越強(qiáng)烈地關(guān)注,行政成本的控制也成為了學(xué)術(shù)研究的重要課題。但目前已有的研究幾乎都是以中央或省級(jí)政府為對(duì)象和視角。而縣級(jí)政府是在極其獨(dú)特的自然、社會(huì)歷史文化等人文環(huán)境以及財(cái)務(wù)環(huán)境約束下運(yùn)行的,因此,較之其他層級(jí)政府的行政成本狀況及其原因,確是具有許多特殊性,而不能簡(jiǎn)單地得出縣級(jí)政府行政成本孰高孰低的結(jié)論。再加上種種原因,我們很難通過(guò)調(diào)查獲取相關(guān)的真實(shí)資料,特別是有關(guān)預(yù)算外和制度外收支以及政績(jī)工程和尋租等方面的資料,因此,要客觀深入地描述縣級(jí)政府行政成本狀況難,并在此基礎(chǔ)上剖析其形成原因就更難。

(一)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府行政成本的絕對(duì)規(guī)模比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府的更小,但其擴(kuò)張速度更快、其相對(duì)規(guī)模更大我們選取經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的浙江省天臺(tái)縣和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的甘肅省臨潭縣公布的數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算和比較分析后發(fā)現(xiàn)(見(jiàn)表1):第一,從行政成本的絕對(duì)規(guī)模來(lái)看發(fā)達(dá)縣更大。例如,2005年財(cái)政總支出天臺(tái)縣是欠發(fā)達(dá)臨潭縣的3倍多;財(cái)政供養(yǎng)支出發(fā)達(dá)縣是欠發(fā)達(dá)縣的4•5倍。第二,從行政成本的相對(duì)規(guī)模來(lái)看發(fā)達(dá)縣卻更小。例如,欠發(fā)達(dá)縣2006年財(cái)政支出占GDP比重高達(dá)61%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于發(fā)達(dá)縣的11%;財(cái)政供養(yǎng)支出占財(cái)政支出比重也是欠發(fā)達(dá)縣高于發(fā)達(dá)縣;財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)則反之,這意味著欠發(fā)達(dá)縣是以更少的“民”供養(yǎng)1個(gè)“官”。第三,從行政成本增長(zhǎng)速度來(lái)看,從2004年到2005年,欠發(fā)達(dá)縣的財(cái)政總支出增長(zhǎng)率為49•7%,GDP增長(zhǎng)率11•5%,行政成本彈性高達(dá)4•32,這說(shuō)明該縣GDP增長(zhǎng)1%,其財(cái)政總支出就會(huì)增長(zhǎng)4•32%,顯然該縣政府不僅耗費(fèi)了越來(lái)越多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源,而且耗費(fèi)增長(zhǎng)速度大大超過(guò)了該縣經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度。而發(fā)達(dá)縣的財(cái)政總支出增長(zhǎng)率為20%,GDP增長(zhǎng)率14•5%,行政成本彈性僅為1•37,說(shuō)明雖然發(fā)達(dá)縣行政成本規(guī)模也在逐年擴(kuò)張,但與GDP基本處于同步增長(zhǎng)狀態(tài)。

(二)縣級(jí)政府的可支配財(cái)力規(guī)模按其所轄人口數(shù)量和職能來(lái)說(shuō),較之省市級(jí)政府偏小,導(dǎo)致廣大縣域居民對(duì)基本公共品的需求得不到有效滿足。從這個(gè)意義上說(shuō)縣級(jí)政府行政效率低下、行政成本高昂縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)。一方面“財(cái)權(quán)倒金字塔”:財(cái)政資源在省市級(jí)和縣鄉(xiāng)級(jí)政府的配置上“縱向不平等”情形十分嚴(yán)重,縣級(jí)政府在地方財(cái)政支出中所占份額一般在50%以下;另一方面“事權(quán)正金字塔”:縣鄉(xiāng)政府一直處于各上級(jí)政府的行政(政績(jī))壓力之下,承擔(dān)了許多應(yīng)該由上級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)(占70%以上)?？h級(jí)政府對(duì)縣域范圍內(nèi)教育、衛(wèi)生、文化、社會(huì)保障、賑災(zāi)救濟(jì)、計(jì)劃生育等各類(lèi)公共服務(wù)都負(fù)有直接責(zé)任,縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)大量相關(guān)行政事業(yè)單位人員。因此,除少量經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣外,縣級(jí)政府調(diào)動(dòng)各方面力量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用有限,自主加強(qiáng)公共服務(wù)的能力普遍較弱。縣級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致兩個(gè)嚴(yán)重結(jié)果,一是縣級(jí)政府常常把支出負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給轄區(qū)企業(yè)、居民;二是縣級(jí)政府不按或無(wú)力按相關(guān)規(guī)定為轄區(qū)企業(yè)和居民有效提供其所需基本公共服務(wù),履職缺位。

(三)較之省市級(jí)政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣級(jí)政府以薄弱的財(cái)政維持著幾乎同樣龐大的政府機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn),供養(yǎng)著相對(duì)規(guī)模更大、增長(zhǎng)更快的行政事業(yè)人員,其行政成本必然高昂機(jī)構(gòu)數(shù)量是判斷政府規(guī)模的常用指標(biāo)。據(jù)有關(guān)資料顯示,全國(guó)地區(qū)一級(jí)黨政長(zhǎng)設(shè)機(jī)構(gòu)平均設(shè)置50多個(gè),地級(jí)市65個(gè),縣一級(jí)45個(gè),分別超過(guò)規(guī)定機(jī)構(gòu)限額20個(gè)、15個(gè)、10個(gè)左右;中央每設(shè)置一個(gè)機(jī)構(gòu),縣以上則相應(yīng)增設(shè)3000個(gè)機(jī)構(gòu)。政府的“職責(zé)同構(gòu)”造成百萬(wàn)人口的大縣和只有10幾萬(wàn)人口的小縣,在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制上并沒(méi)有什么大的差別;薄弱的縣級(jí)財(cái)政,支撐著與地(市)、省級(jí)政府規(guī)模相近,結(jié)構(gòu)、職能相同的政權(quán),縣級(jí)財(cái)政變?yōu)椤俺燥堌?cái)政”、“養(yǎng)人財(cái)政”。政府機(jī)構(gòu)規(guī)模與政府行政成本兩者的正比關(guān)系是顯而易見(jiàn)的。[2]財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量、財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)以及財(cái)政供養(yǎng)支出規(guī)模均是衡量政府規(guī)模的最重要指標(biāo)。(1)從財(cái)政供養(yǎng)人員數(shù)量來(lái)看,我國(guó)中央與地方財(cái)政供養(yǎng)人口的總量一直是呈增加的趨勢(shì),其中縣級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占總量70%以上。據(jù)甘肅省財(cái)政廳提供的數(shù)據(jù),2005年甘肅省財(cái)政供養(yǎng)人員共977426人,其中省級(jí)占14•1%;市州約占13•5%;縣區(qū)707608人,占72•4%。這說(shuō)明西部縣級(jí)政府財(cái)政供養(yǎng)人員膨脹嚴(yán)重。(2)財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)反映財(cái)政供養(yǎng)人口的相對(duì)規(guī)模及其變動(dòng)情況。從1992年到2005年的12年中,甘肅省財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)從43人變?yōu)?7人,呈逐年下降趨勢(shì)。這意味著負(fù)擔(dān)1名“吃財(cái)政飯”者的人數(shù)越來(lái)越少,也就是說(shuō)納稅人負(fù)擔(dān)在不斷加重。(3)從財(cái)政供養(yǎng)支出規(guī)模看,事業(yè)單位人員占財(cái)政供養(yǎng)人員比重高,事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政供養(yǎng)支出比重大。貴州省機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室的調(diào)查顯示,2003年貴州省的縣鄉(xiāng)行政事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出903051萬(wàn)元(其中,行政人員經(jīng)費(fèi)支出231100萬(wàn)元,事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出671951萬(wàn)元),占本級(jí)財(cái)政收入916590萬(wàn)元的98•52%(其中,行政人員經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政收入的25•2%,事業(yè)人員經(jīng)費(fèi)支出占財(cái)政收入的73•3%)。根據(jù)四川省仁壽縣和渠縣兩個(gè)縣財(cái)政局提供的資料(見(jiàn)表2)計(jì)算和分析發(fā)現(xiàn),2005年以后兩縣的財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)雖然都大幅超過(guò)四川省34的均值而達(dá)到48左右,但仍然未達(dá)到李含琳等人研究認(rèn)為財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)應(yīng)不低于50的標(biāo)準(zhǔn)。①這兩縣財(cái)政供養(yǎng)系數(shù)較高的主要原因是這兩縣人口規(guī)模大。盡管如此,兩縣的工資性支出占財(cái)政支出比重已經(jīng)超過(guò)了50%的比率,仁壽縣2005年甚至高達(dá)80•52%,2005年到2007年其工資性支出絕對(duì)數(shù)量增長(zhǎng)了52%,而兩縣財(cái)政供養(yǎng)支出占財(cái)政收入的比重更是高得驚人,2007年仁壽縣最高達(dá)到390%。兩縣每年的財(cái)政缺口都很大。2007年仁壽縣達(dá)到了11個(gè)多億元,如果沒(méi)有中央和省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付的125284萬(wàn)元,該縣財(cái)政連發(fā)工資都不能保證。2005年底,渠縣縣級(jí)債務(wù)累計(jì)達(dá)65236萬(wàn)元,鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)累計(jì)達(dá)42231萬(wàn)元。這充分顯示出縣域財(cái)政供養(yǎng)人員大幅度增長(zhǎng),人員經(jīng)費(fèi)的連年增加,造成了縣級(jí)政府行政成本居高不下,財(cái)政收支矛盾日益加劇的嚴(yán)重狀況。

(四)較之省市級(jí)地方政府和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府來(lái)說(shuō),經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府深陷于行政經(jīng)費(fèi)保障不足與不合理行政成本膨脹并存的悖論之中與經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府或省市級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)保障水平相比,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府行政經(jīng)費(fèi)保障嚴(yán)重不足。據(jù)統(tǒng)計(jì),2000年全國(guó)2000多個(gè)縣級(jí)預(yù)算單位中,有276個(gè)縣財(cái)政供養(yǎng)人員人均可用財(cái)力在6000元以下,相當(dāng)部分縣鄉(xiāng)的財(cái)政收入只夠維持其人員經(jīng)費(fèi)和簡(jiǎn)單的公務(wù)支出,很多縣支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)很低,公用經(jīng)費(fèi)每人每年只有幾百元,修繕購(gòu)置費(fèi)基本不作安排,有些地方的公共機(jī)構(gòu)甚至處于癱瘓狀態(tài)。另外,欠發(fā)工資現(xiàn)象普遍,尤以中西部地區(qū)最為嚴(yán)重。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),截至2003年3月底,全國(guó)有1001個(gè)縣累計(jì)欠發(fā)工資205•32億元,欠發(fā)工資的縣占全國(guó)縣級(jí)區(qū)劃數(shù)(2861個(gè))總數(shù)的35%。②究其原因,一方面是因?yàn)榍钒l(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府自身財(cái)力太小,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足行政管理支出增長(zhǎng)的需要。另一方面是因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付制中未充分考慮縣級(jí)政府事權(quán),轉(zhuǎn)移金額不能滿足其行政管理的需要。例如,國(guó)家在實(shí)施天然林保護(hù)工程、退耕還林還草工程等轉(zhuǎn)移資金常常出現(xiàn)缺口,這其中的行政管理費(fèi)也必然不足。另外,大部分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府財(cái)政普遍入不敷出,債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重。1994年財(cái)政體制改革后,財(cái)政關(guān)系上的倒金字塔趨勢(shì)與事權(quán)關(guān)系上的正金字塔趨勢(shì)明顯不對(duì)稱(chēng),其結(jié)果是基層財(cái)政無(wú)力保證各項(xiàng)嚴(yán)格規(guī)定的必保支出,陷入困境。據(jù)統(tǒng)計(jì),平均每個(gè)縣的赤字是1個(gè)億,赤字總量占這些地方財(cái)政總量的近80%。全國(guó)大約3/4左右的縣為赤字縣,且大多集中在西部地區(qū)。因財(cái)政硬缺口大,縣級(jí)財(cái)政基本上是“吃飯財(cái)政”。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,公用經(jīng)費(fèi)更是捉襟見(jiàn)肘,行政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障狀況與其履行職能的需要極不相稱(chēng)。值得注意的是,經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)行政經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足的同時(shí),其政府機(jī)構(gòu)卻日益膨脹、人員經(jīng)費(fèi)和三公經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)過(guò)快,行政經(jīng)費(fèi)使用鋪張浪費(fèi),追求形象工程、政績(jī)工程,行政成本高昂,財(cái)政入不敷出。于是,多途徑增加政府收入就成為經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣級(jí)政府最主要的工作:一是一些部門(mén)利用執(zhí)法權(quán)和行政權(quán)創(chuàng)收;二是有些部門(mén)以各種名義向本系統(tǒng)上級(jí)申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)助;三是通過(guò)土地出讓大量獲取預(yù)算外收入,通過(guò)土地優(yōu)惠出讓來(lái)吸引外資,然后通過(guò)產(chǎn)業(yè)、城市的擴(kuò)張帶動(dòng)地價(jià)猛漲,使預(yù)算內(nèi)收入在城市擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展過(guò)程得到增長(zhǎng),最終使土地財(cái)政成為現(xiàn)實(shí);政府第四個(gè)增收途徑是銀行貸款。

(五)“預(yù)算外”財(cái)政是縣級(jí)政府行政成本急速增長(zhǎng)的基礎(chǔ),也是不同地區(qū)縣級(jí)政府行政成本絕對(duì)規(guī)模差距巨大的主要原因有專(zhuān)家估算,[3]2004年地方政府的年實(shí)際可支配財(cái)力由四塊組成:一是預(yù)算內(nèi)收入11893億元;二是中央政府轉(zhuǎn)移的財(cái)政收入約8000億元;三是預(yù)算外收入4323•25億元;四是留用土地出讓收入6151•55億元,共計(jì)30367•17億元。其中,“預(yù)算外”外收入與土地財(cái)政收入之和為10474億元占到34•5%,且未納入預(yù)算管理。并且,政府級(jí)別越往下,對(duì)預(yù)算外收入與土地財(cái)政收入的依賴也更為嚴(yán)重。2004年預(yù)算內(nèi)“行政管理費(fèi)”開(kāi)支只有2417億元,其中地方政府在預(yù)算內(nèi)的行政管理費(fèi)開(kāi)支為1995•21億;而“預(yù)算外”行政管理費(fèi)開(kāi)支3133•8億元,其中地方政府的“預(yù)算外”行政開(kāi)支約為2851億元,所以,在地方政府的行政開(kāi)支中,有58•9%是通過(guò)“預(yù)算外”方式花掉的。因此可以推斷,地方政府行政開(kāi)支過(guò)大,上升過(guò)快,恰恰是借助于“預(yù)算外”這種較為“軟”的預(yù)算約束條件而實(shí)現(xiàn)的。分稅制改革后,部分省以下地方政府面臨著地方預(yù)算收入不足以支付地方公共支出的壓力,只有通過(guò)獲取預(yù)算外收入和土地出讓凈收入以滿足地方公共支出的需要,化解巨大的財(cái)政缺口。在“預(yù)算內(nèi)軟約束”,“預(yù)算外基本無(wú)約束”的雙重預(yù)算體制下,東、中、西部地方政府各自采取三種不同的財(cái)政行為:“東部重土地,中部重收費(fèi),西部則是靠轉(zhuǎn)移”。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的縣級(jí)政府對(duì)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入的依賴程度越低,預(yù)算非正規(guī)的程度就越高。其具體表現(xiàn)為:第一,預(yù)算外收入提供了額外的行政經(jīng)費(fèi)來(lái)源;第二,一些縣域“預(yù)算外”的津貼補(bǔ)助較“預(yù)算內(nèi)”的標(biāo)準(zhǔn)工資高得多;第三,公共預(yù)算約束不健全,導(dǎo)致縣域政府行政經(jīng)費(fèi)規(guī)模急劇膨脹及地區(qū)間行政經(jīng)費(fèi)差別增大;第四,地方政府預(yù)算外收入與“土地財(cái)政收入”之和,這筆龐大的支出中很大一部分是為了維持臃腫的政府機(jī)構(gòu),另一部分則是用于地方領(lǐng)導(dǎo)掙政績(jī)。

二、我國(guó)縣級(jí)政府行政成本規(guī)模膨脹對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約

(一)縣級(jí)政府行政成本規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在極為密切的逆相關(guān)關(guān)系,縣級(jí)政府行政成本規(guī)模適度與否對(duì)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響我們對(duì)前述經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)兩個(gè)縣進(jìn)行更深入地比較分析后發(fā)現(xiàn),經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣域比經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)縣域的政府行政成本相對(duì)規(guī)模之所以大得多,主要原因有二:一是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣的政府機(jī)構(gòu)和人員相對(duì)規(guī)模更大,財(cái)政供養(yǎng)支出和公務(wù)支出占其財(cái)政支出比重更大,但是GDP水平卻低得多;二是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)縣一般是財(cái)政凈補(bǔ)助地區(qū),其財(cái)政支出增長(zhǎng)速度快于其GDP增長(zhǎng)速度,其行政成本彈性大。發(fā)達(dá)縣行政成本規(guī)模也在逐年擴(kuò)張,但大致與GDP同步增長(zhǎng)。由此得出一個(gè)重要結(jié)論,即縣級(jí)政府行政成本規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在極為密切的逆相關(guān)關(guān)系,縣級(jí)政府行政成本規(guī)模適度與否對(duì)其縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響。安徽省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)聯(lián)合會(huì)及社會(huì)科學(xué)院的題為《安徽縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展及影響因素分析》課題報(bào)告得出一致結(jié)論。安徽省61個(gè)縣(市)財(cái)政供養(yǎng)人員支出占財(cái)政收入的平均比重約為69•8%,占財(cái)政支出的平均比重為44•4%,三分之二的縣級(jí)財(cái)政收入用于“吃飯”。經(jīng)考察發(fā)現(xiàn),該省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣明光縣,財(cái)政供養(yǎng)人員支出占縣財(cái)政收支的比重分別為35•6%和26•2%,低于平均比重;而經(jīng)濟(jì)弱縣石臺(tái)縣,該項(xiàng)支出占縣財(cái)政收入的比重高達(dá)到213•3%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于平均比重69•8%。有學(xué)者通過(guò)計(jì)算得出,財(cái)政供養(yǎng)人員支出占縣級(jí)財(cái)政支出的比重與縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系約為1:-0•26,即財(cái)政供養(yǎng)人員支出占縣級(jí)財(cái)政支出的比重每增加1,可導(dǎo)致縣域經(jīng)濟(jì)倒退0•26。[4]由此可見(jiàn),縣級(jí)政府行政成本過(guò)高是制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素.

(二)縣級(jí)政府的角色定位對(duì)于縣域市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是一個(gè)極為關(guān)鍵的問(wèn)題,而政府行政成本規(guī)模又是影響政府定位的一個(gè)重要因素縣級(jí)政府如果定位是“小政府”、“低成本政府”和“廉潔政府”,就可能在培育市場(chǎng)、提供公共服務(wù)方面發(fā)揮重要作用,從而成為促進(jìn)縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“幫助之手”;如果一個(gè)政府不愿或不能行使為市場(chǎng)和社會(huì)提供最大限度的有效服務(wù)和公共產(chǎn)品的職能,而是憑借固有的特權(quán)干擾社會(huì)和市場(chǎng),或者根本無(wú)所作為,成為靠社會(huì)供養(yǎng)的龐大政治集團(tuán),那就會(huì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙者。這樣的政府稱(chēng)之為“高成本政府”或“大政府”,而且它必然會(huì)設(shè)租和尋租,從而成為“掠奪之手”。設(shè)租、尋租的規(guī)模與政府規(guī)模密切相關(guān):首先,政府規(guī)模膨脹必然給“吃飯財(cái)政”帶來(lái)極大壓力,從而導(dǎo)致其伸出“掠奪之手”;其次,在缺乏制約的條件下,政府規(guī)模越大,設(shè)租和尋租的機(jī)會(huì)與人員也越多;最后,政府規(guī)模的膨脹往往造成政府干預(yù)的強(qiáng)化,并以此來(lái)顯示維持這一政府規(guī)模的必要性,而過(guò)多的干預(yù)必然會(huì)阻礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(三)“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”是企業(yè)和農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重最直接的原因,是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極大障礙首先,維持一個(gè)“大政府”的運(yùn)轉(zhuǎn),需要龐大的財(cái)政資金,在正式預(yù)算的財(cái)政支出不足以維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí),預(yù)算外資金大量地被用于行政支出。更為嚴(yán)重的是,在缺乏制約的條件下,政府規(guī)模越大,政府壟斷的權(quán)利越多,“設(shè)租”、“尋租”的機(jī)會(huì)也會(huì)成倍增長(zhǎng)。政府名目繁多的“設(shè)租”與“尋租”無(wú)疑會(huì)加大縣域內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本,使其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)利益甚微,甚至無(wú)利可圖,這將嚴(yán)重挫傷他們創(chuàng)造財(cái)富、創(chuàng)造利潤(rùn)的積極性,會(huì)使更多的人才離開(kāi)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行業(yè)而想方設(shè)法進(jìn)入政府公職人員行列,這一方面使政府規(guī)模更加膨脹,另一方面則使經(jīng)濟(jì)發(fā)展失去了動(dòng)力與源泉。例如,政府部門(mén)向企業(yè)的收費(fèi)、攤派、罰款與各種稅收一起構(gòu)成企業(yè)的成本支出,當(dāng)這些支出超過(guò)一定的比重時(shí),業(yè)主辦企業(yè)的積極性就會(huì)下降。因此,政府名目繁多的收費(fèi)等加重企業(yè)負(fù)擔(dān)的行為,無(wú)疑是導(dǎo)致社會(huì)消費(fèi)比重連續(xù)下降、投資乘數(shù)下降和銀行儲(chǔ)蓄不斷上升的“通縮”現(xiàn)象的重要原因之一。何翔舟和姜文達(dá)1996年在某省兩地一市調(diào)查中發(fā)現(xiàn),政府向企業(yè)的各種收費(fèi)、攤派、罰款占被調(diào)查企業(yè)當(dāng)年利潤(rùn)的15•2%,占這些企業(yè)繳納的稅收的66%。使得民間辦企業(yè)的積極性大為低落,有120戶民間企業(yè)退出市場(chǎng),由此降低了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率,而社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的低效率又使政府總收益減小,相對(duì)成本增加。其次,對(duì)于外來(lái)的準(zhǔn)投資主體來(lái)說(shuō),是否進(jìn)行投資活動(dòng),他們通常會(huì)謹(jǐn)慎考慮縣域政府可能的“尋租成本”,這既包括在申請(qǐng)投資項(xiàng)目時(shí)的請(qǐng)客送禮,也包括在投資完成后可能遇到的各種收費(fèi)和攤派。從以上分析可知,政府尋租水平與政府規(guī)模存在密切關(guān)系,民營(yíng)投資主體可以根據(jù)比較可靠的政府工作人員數(shù)量來(lái)推測(cè)當(dāng)?shù)卣赡艿膶ぷ馑?。因此面?duì)“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”政府,外來(lái)準(zhǔn)投資主體會(huì)選擇一個(gè)較小的投資規(guī)模,甚至放棄在該縣域的投資意向,這對(duì)該縣域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極其不利的。最后,縣級(jí)政府行政成本規(guī)模過(guò)大導(dǎo)致縣域農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資嚴(yán)重不足,農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境及自然資源的綜合承載能力逐年下降,農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)乏力、農(nóng)民增收滑坡;城鄉(xiāng)建設(shè)、個(gè)體工商業(yè)及服務(wù)業(yè)受整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)滯后的影響,發(fā)展的規(guī)模偏小、質(zhì)量偏低,對(duì)縣域經(jīng)濟(jì)的輻射與推進(jìn)作用降低。事實(shí)證明,“大政府”、“高成本政府”和“掠奪之手”是農(nóng)民和企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重最直接的原因,是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的極大障礙?？h域社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性前提就是:必須盡快變“高成本政府”為“廉價(jià)政府”、變“大政府”為“小政府”、變“掠奪之手”為“幫助之手”。

(四)縣級(jí)政府行政成本規(guī)模過(guò)大,嚴(yán)重阻礙了各項(xiàng)社會(huì)公共事業(yè)的發(fā)展許多縣域由于企業(yè)的效益普遍較差,整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢,財(cái)政收入總量過(guò)小。而有限的財(cái)政除去“人頭費(fèi)”、“接待費(fèi)”外所剩無(wú)幾,財(cái)政用于社會(huì)公共事業(yè)的投入杯水車(chē)薪,造成各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)全面落后的被動(dòng)局面。并進(jìn)一步嚴(yán)重惡化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境。

(五)“高成本政府”或“大政府”不僅要消耗更多的寶貴而稀缺的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源,而且,對(duì)大政府過(guò)多的投入有極為明顯的邊際產(chǎn)出遞減效應(yīng),甚至產(chǎn)生顯著的負(fù)效應(yīng)一般而言,“大政府”不是因事設(shè)人,而是因人設(shè)事,甚至是因人生事、因人造事,政府機(jī)構(gòu)還有不可遏制的規(guī)模擴(kuò)張沖動(dòng),政府規(guī)模龐大內(nèi)在地需要更大的政府規(guī)模。雖然我們無(wú)法統(tǒng)計(jì)出某縣在某一時(shí)期由于非理性決策和行為帶來(lái)的無(wú)效成本和長(zhǎng)遠(yuǎn)而沉重的社會(huì)成本的真實(shí)數(shù)量,但是,仍然可以從各類(lèi)媒體對(duì)地方官員的“拍腦袋工程”、“形象工程”等的報(bào)道來(lái)大致推斷縣級(jí)政府行政成本上升、政府績(jī)效低下的狀況。

(六)縣級(jí)政府在將高昂的直接行政成本和間接行政成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)的過(guò)程中,有可能將公共權(quán)力部門(mén)化、部門(mén)權(quán)力利益化、部門(mén)利益法定化縣級(jí)政府在分配或分享經(jīng)濟(jì)資源活動(dòng)中,一方面客觀上難免出現(xiàn)分配不公并因此造成社會(huì)成本的增大;另一方面主觀上也存在為獲得更高福利而擴(kuò)大的行政成本。例如,在某貧困地區(qū),政府制定了各部門(mén)在工作中收費(fèi)的辦法,收費(fèi)的60%繳交本級(jí)財(cái)政,40%留歸本部門(mén)。因此,凡與公眾切身利益相關(guān)的部門(mén)都有收費(fèi)項(xiàng)目及收入來(lái)源,38個(gè)政府部門(mén)中有32個(gè)有收費(fèi)項(xiàng)目及收費(fèi)積累。這種成本直接加重社會(huì)公眾的負(fù)擔(dān),如果不加以治理,不僅不利于縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且可能演變?yōu)樯鐣?huì)政治矛盾。此類(lèi)現(xiàn)象正得到有效遏制。綜上所述,縣級(jí)政府行政成本規(guī)模與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在極為密切的逆相關(guān)關(guān)系,縣級(jí)政府行政成本規(guī)模適度與否對(duì)其縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有著至關(guān)重要的影響;縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵性前提就是:必須盡快變“高成本政府”為“廉價(jià)政府”、變“大政府”為“小政府”、變“掠奪之手”為“幫助之手”。