導(dǎo)語(yǔ)：行政發(fā)展途徑分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自20世紀(jì)70年代末以來(lái),新公共管理運(yùn)動(dòng)成為新時(shí)代行政發(fā)展的必然趨勢(shì)。但即使新公共管理代表著未來(lái)世界各國(guó)行政發(fā)展的必然方向,也需要對(duì)其具體做法進(jìn)行辯證分析。我國(guó)未來(lái)應(yīng)該選擇何種行政發(fā)展模式,是新公共管理,還是現(xiàn)代官僚制,是必須認(rèn)真研究的問(wèn)題。

一、新公共管理運(yùn)動(dòng)對(duì)公共行政的深刻影響

從1979年英國(guó)撒切爾政府大刀闊斧進(jìn)行改革以來(lái),當(dāng)代西方以新公共管理為取向的政府改革運(yùn)動(dòng)已走過(guò)了二十多年的歷程。盡管現(xiàn)在對(duì)這一運(yùn)動(dòng)及其所形成的新公共管理模式定論還為時(shí)尚早,但其對(duì)政府管理實(shí)踐產(chǎn)生的深刻影響卻已是不爭(zhēng)的事實(shí)。新公共管理運(yùn)動(dòng)給公共部門管理特別是政府管理帶來(lái)的重大影響與變化主要包括以下幾個(gè)方面:

(一)促使政府角色發(fā)生轉(zhuǎn)變,職能重新定位,政府職能是“掌舵”而非“劃槳”,由公共服務(wù)的直接、壟斷性提供者變?yōu)楣卜?wù)提供的監(jiān)督、競(jìng)爭(zhēng)者。

(二)各國(guó)大多實(shí)施了民營(yíng)化或帶有民營(yíng)化傾向的改革措施。特別是將大量國(guó)有企業(yè)出賣或進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)移。公共部門已逐漸從直接的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中淡出,由對(duì)經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)變?yōu)楹暧^調(diào)控。

(三)政府部門引入了市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門的管理技術(shù),努力改變政府的官僚主義工作作風(fēng)。轉(zhuǎn)變政府與市場(chǎng)關(guān)系,發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)公共管理的推動(dòng)作用。

(四)注重工作結(jié)果、績(jī)效,進(jìn)行明確的目標(biāo)管理、績(jī)效評(píng)估和成本核算,而不是追求預(yù)算的最大化。如克林頓政府把建立一個(gè)“工作更好,花費(fèi)更少”的政府作為其主要工作目標(biāo),將績(jī)效評(píng)估公開(kāi)化,并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密監(jiān)督控制。

(五)重塑了政治(政策)與行政(執(zhí)行)之間的關(guān)系,對(duì)行政架構(gòu)進(jìn)行調(diào)整,強(qiáng)化了政府政策執(zhí)行部門的自主權(quán)。例如,在英國(guó)產(chǎn)生了大量契約化、自由化的“執(zhí)行局”。〔1〕

二、新公共管理給我國(guó)行政發(fā)展帶來(lái)的啟示

雖然新公共管理在理論與實(shí)踐上都并不成熟,但新公共管理運(yùn)動(dòng)畢竟是建立在對(duì)以往傳統(tǒng)行政模式弊端的反思與批判的基礎(chǔ)之上的,反映了學(xué)術(shù)界與政界解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的努力。新公共管理理論與改革運(yùn)動(dòng)不僅是西方政府陷入危機(jī)不得不尋求出路的新探索,而且也是政府對(duì)新時(shí)展要求的主動(dòng)回應(yīng)。新公共管理的一系列行之有效的方法和措施對(duì)于我國(guó)的行政發(fā)展具有重要的啟示意義。主要有以下幾個(gè)方面:

(一)加大政府體制創(chuàng)新力度,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能,盡快改變政府對(duì)公共物品供給的壟斷局面。運(yùn)用合同出租、公私合作、用者付費(fèi)等方式,擴(kuò)大和提高政府提供公共服務(wù)的資源與能力,降低政府的管理成本,提高公共服務(wù)的供給效率。

(二)進(jìn)一步健全和運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。充分發(fā)揮市場(chǎng)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用。在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高政府工作人員的進(jìn)取精神與工作效率。

(三)重塑政府與社會(huì)的關(guān)系,重新界定政府與社會(huì)的權(quán)力范圍,向社會(huì)放權(quán)。鼓勵(lì)和扶助民間組織的發(fā)展,提高民間的自治能力與自我服務(wù)能力,變政府對(duì)社會(huì)事務(wù)的一手包辦為社會(huì)的自主管理。

(四)適當(dāng)借鑒當(dāng)代企業(yè)管理的管理方法、原則、經(jīng)驗(yàn),特別是績(jī)效管理、成本核算等,由忽視工作績(jī)效到重視工作成果。以結(jié)果導(dǎo)向調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性,簡(jiǎn)化辦事程序,提高政府的工作效率。

三、我國(guó)行政環(huán)境與行政發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問(wèn)題

我國(guó)目前的行政環(huán)境與行政發(fā)展?fàn)顩r與西方相比,存在的問(wèn)題更為復(fù)雜、更加嚴(yán)重,二者的差異相當(dāng)明顯。

(一)經(jīng)濟(jì)落后與市場(chǎng)發(fā)育不足我國(guó)人口眾多,勞動(dòng)力集中在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,各地發(fā)展極不平衡,各地經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織結(jié)構(gòu)、人員素質(zhì)乃至社會(huì)文化都存在著巨大差異。特別是各地市場(chǎng)發(fā)育程度懸殊,在我國(guó)既有發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),又有極其落后的自給自足的自然、半自然經(jīng)濟(jì),且后者比重較大。所以我國(guó)政府不僅不能像西方那樣盡量不干預(yù)市場(chǎng),而且還要參與維護(hù)乃至培育市場(chǎng)。

(二)處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期我國(guó)正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期,市場(chǎng)發(fā)育得還很不完善,外在性因素很多,面臨的問(wèn)題較為復(fù)雜。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型一方面要求政府轉(zhuǎn)變職能,大幅度地減少行政干預(yù);另一方面又必須依賴政府發(fā)揮其必要作用,如在培育市場(chǎng)、推動(dòng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、建立社會(huì)保障體系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等方面需要政府充分發(fā)揮作用,沒(méi)有政府的主動(dòng)推動(dòng)是很難進(jìn)行的。所以對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō),抽象的討論政府作用的多少實(shí)際上并沒(méi)有多大意義,重要的是政府作用的定位及其作用的范圍是否適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。

(三)科技發(fā)展水平不發(fā)達(dá)西方基本上已處于信息社會(huì),而我國(guó)雖然也處于信息社會(huì)的時(shí)代背景下,但由于發(fā)展水平所限,除個(gè)別地區(qū)之外,總體上還處于向工業(yè)社會(huì)過(guò)渡階段。歷史的發(fā)展已經(jīng)證明,不同的科技文明時(shí)代要求不同的政府管理方式。新公共管理是與信息社會(huì)相適應(yīng)的政府管理方式,工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的政府管理方式是現(xiàn)代官僚制。

(四)民主發(fā)展程度滯后正如亨廷頓所言,西方國(guó)家所面臨的問(wèn)題是“民主過(guò)?！?民主需要節(jié)制,〔2〕主要目標(biāo)是擺脫特殊利益集團(tuán)對(duì)政治決策的控制,而我國(guó)所面臨的問(wèn)題則是民主不足;西方所要考慮的是如何解決對(duì)行政系統(tǒng)的過(guò)度規(guī)制問(wèn)題,從而提高行政效率,而我國(guó)則主要是通過(guò)法制建設(shè),研究如何約束行政權(quán)力;西方正在考慮如何向行政權(quán)力中重新注入效率,而我國(guó)正在考慮如何將民主注入行政權(quán)力之中。

四、我國(guó)的“官僚制”存在的問(wèn)題

(一)組織活動(dòng)缺乏理性且效率低下,人格化傾向嚴(yán)重

近年來(lái)一直飽受批判的官僚制的一大優(yōu)點(diǎn)就在于其高揚(yáng)理性精神,努力避免了任性專斷和感情用事,其基本精神與價(jià)值取向就是理性。正像本尼斯所言:“官僚制舉起理性和邏輯的旗幟,批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期個(gè)人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進(jìn)行管理的做法?！薄?〕我國(guó)的文化傳統(tǒng)中并不缺乏理性,但我國(guó)的所謂理性是世俗取向的理性,努力方向是維系人與人的人倫關(guān)系進(jìn)而維護(hù)既定的社會(huì)秩序,謀求的是在既定的統(tǒng)治制度下獲取固定的收益?！爸袊?guó)的士人階層,從總體上看服務(wù)于君侯,而這種服務(wù)關(guān)系是士人正常的或至少是以正常的方式所追求到的收入的來(lái)源?！薄?〕這種缺乏法治精神和對(duì)效率的追求的理性,最終導(dǎo)致對(duì)人治管理的過(guò)分注重與對(duì)私人利益的狂熱追求。這種實(shí)踐道德理性思維受制于權(quán)力等級(jí)與道德信仰體系,不可能實(shí)現(xiàn)行政組織的效率化、法制化和科學(xué)化。

(二)與西方的現(xiàn)代官僚制有差異

西方的現(xiàn)代官僚制要求服從要建立在合法性基礎(chǔ)之上,即“并非服從他個(gè)人,而是服從那些非個(gè)人的制度,因此僅僅在由制度賦予他的、有合理界限的事務(wù)管轄范圍之內(nèi),有義務(wù)服從他?！薄?〕我國(guó)在總體上不是官僚制發(fā)育充分,而是官僚制發(fā)育不良。官僚制的基本特征包括:工作與職位分工的專門化、等級(jí)化、非人格化、規(guī)則化、技術(shù)化、公私分明化、工作程序法制化與系統(tǒng)化。官僚制高揚(yáng)理性精神,避免了任意行事和感情用事,給組織帶來(lái)了理性與效率,保證組織按照系統(tǒng)的規(guī)則保持高效運(yùn)轉(zhuǎn);官僚制高揚(yáng)法制精神,否定人治管理,有效的防止了領(lǐng)導(dǎo)專權(quán)與以權(quán)謀私;現(xiàn)代官僚制高揚(yáng)科學(xué)精神,拋棄經(jīng)驗(yàn)式管理,重視知識(shí)、技術(shù)與效率,保持組織運(yùn)行的精確性、穩(wěn)定性、持續(xù)性、統(tǒng)一性,有效的降低組織摩擦。我國(guó)的行政機(jī)關(guān)缺乏公務(wù)人員的專業(yè)化分工以及缺乏與之相適應(yīng)的專業(yè)化人才、行政過(guò)程中輕視規(guī)則與程序、腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重等。這都是我國(guó)官僚制發(fā)育不良的表現(xiàn)。官僚制的某些消極因素與傳統(tǒng)的、封建的消極因素相互交織,使官僚制的缺陷表現(xiàn)得更加突出。所以,一方面我們必須正視官僚制的一系列缺點(diǎn),如:容易導(dǎo)致組織的臃腫、僵化、難以適應(yīng)環(huán)境的發(fā)展變化;易導(dǎo)致目的和手段的倒置,過(guò)分強(qiáng)調(diào)形式的合理性而忽視結(jié)果的重要性;易導(dǎo)致行政效率的低下;易導(dǎo)致對(duì)人性的損害,將人變成組織的工具;易導(dǎo)致文官專政;易導(dǎo)致組織內(nèi)部人際關(guān)系的冷漠和對(duì)行政客體態(tài)度的惡化等等;另一方面應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到,我們對(duì)官僚制與官僚主義本身的理解并不準(zhǔn)確,不應(yīng)將我國(guó)的傳統(tǒng)官僚制與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代官僚制等量齊觀。

五、我國(guó)行政發(fā)展的目標(biāo)選擇:新公共管理現(xiàn)代官僚制

當(dāng)前擺在我們面前的一個(gè)難題是:我國(guó)未來(lái)應(yīng)選擇什么樣的行政發(fā)展模式不少學(xué)者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)吸取西方新公共管理運(yùn)動(dòng)的成功經(jīng)驗(yàn),推行西方式的新公共管理模式。實(shí)際上,合理的方法是以務(wù)實(shí)的方式具體確定新公共管理在發(fā)展中國(guó)家運(yùn)用的一系列前提條件。任何國(guó)家的政府發(fā)展,都應(yīng)當(dāng)有足夠的基礎(chǔ)條件以采用包括市場(chǎng)檢驗(yàn)和履行合同在內(nèi)的新公共管理?！?〕

現(xiàn)階段與未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期內(nèi)我國(guó)仍將處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期,這意味著西方新公共管理運(yùn)動(dòng)所應(yīng)具備的不少關(guān)鍵性的社會(huì)條件,如完善的市場(chǎng)、強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、完善的社會(huì)保障體系、充分發(fā)育的民間組織和較強(qiáng)的社會(huì)自治能力,這些都是我國(guó)目前所欠缺的和近期內(nèi)難以較好解決的。這就決定了即使我國(guó)效仿西方的新公共管理運(yùn)動(dòng)也難以達(dá)到預(yù)期的效果。這就決定了西方新公共管理的成功經(jīng)驗(yàn)未必適用于我國(guó)。西方的行政發(fā)展已形成了一個(gè)辯證否定的發(fā)展過(guò)程,即市場(chǎng)自由-計(jì)劃管制-市場(chǎng)自由,正在從一個(gè)更高的層次上向初始點(diǎn)逐步回歸。而我國(guó)則剛剛起步,正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)渡階段。目前,我國(guó)行政發(fā)展的主要方向應(yīng)是繼續(xù)完善現(xiàn)代官僚制,由人治化的官僚制向法治化的官僚制轉(zhuǎn)變?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》提出我國(guó)要按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求,建立決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制,加快建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府。決策科學(xué)、權(quán)責(zé)對(duì)等、分工合理、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力都是現(xiàn)代官僚制的核心思想。

以理性精神、法治精神、科學(xué)精神重塑政府,并不意味著我們要重蹈西方官僚制的覆轍。對(duì)現(xiàn)代官僚制的建設(shè)雖然必要,但也不應(yīng)奉若神明,全盤接受,對(duì)現(xiàn)代官僚制是如此,對(duì)新公共管理也是如此。建設(shè)我國(guó)的行政模式不是非此即彼,而是要根據(jù)實(shí)際兼容并蓄,批判的接受。我國(guó)目前當(dāng)務(wù)之急是建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相適應(yīng)的管理模式,只有適應(yīng)我國(guó)發(fā)展的模式才是最好的模式。我國(guó)的行政模式的選擇應(yīng)以現(xiàn)代官僚制的完善為本,但同時(shí)我們必須具備超越官僚制的眼光與心態(tài),努力借鑒西方新公共管理的經(jīng)驗(yàn)推動(dòng)我國(guó)的行政改革。而且用更長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光來(lái)看,一旦我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政治體制發(fā)展到一定程度,新公共管理就有可能成為我國(guó)行政發(fā)展模式的最佳選擇。