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摘要:立法評估的目的在于實現(xiàn)良法之治。西方三大主流法學學派從各自的角度闡釋了良法的內(nèi)涵，如法的價值要素、形式要素和事實要素。三者都具有可借鑒之處，依次從價值維度、規(guī)范維度和效果維度為視角確立地方行政立法評估的標準具有重要的意義。

關鍵詞:行政立法;立法評估;評估標準;地方行政

立法評估是立法活動的一項重要內(nèi)容，是提高立法質(zhì)量的重要手段。2015年《立法法》修訂擴大了地方立法主體，同時確立了立法評估的法律地位，明確了立法評估的具體要求。隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實施，基層治理法治化的開展和地方立法權的擴大，廣泛地開展立法評估工作是必然趨勢，其重要性也將越來越突出。立法評估的目的在于實現(xiàn)良法善治，充分發(fā)揮法律的功能，形成良好的秩序和狀態(tài)，滿足公平、正義等價值需求，實現(xiàn)公民權利保障法治化。但何為良法？對此，不同的法學學派存在截然不同的觀點。“形式法治派認為只要是按照民主程序得到全體國民一致同意的法律就是良法；實質(zhì)法治派認為，只有法律的內(nèi)容體現(xiàn)了民主精神，體現(xiàn)了公平正義、維護了人的尊嚴的法律才是良法，那些反人類、反人道、反民意的法不能叫良法。”功能法治派認為，能夠關注社會問題，促進和保護利益，發(fā)揮實際社會效果，促進社會發(fā)展之目的的法律才是良法。上述三種觀點分別闡明了法的價值要素、形式要素和事實要素，都有其合理性。因此，從價值、規(guī)范和效果三個維度確立立法評估的標準對于提高立法的質(zhì)量具有重要的作用。

一、價值維度

（一）理論基礎。價值理論是整個社會科學的基礎理論之一，價值問題是任何社會科學都無法回避的問題。唯物主義辯證法認為，價值既有客觀的存在形式即客觀價值，又有其主觀的反映形式即主觀價值。一方面，客觀價值決定和制約著主觀價值，主觀價值是對客觀價值的反映，是以客觀價值為基礎，并圍繞客觀價值上下波動；另一方面，主觀價值具有一定的相對獨立性，并對客觀價值具有一定程度的反作用，這種反作用表現(xiàn)在對客觀價值的誘導、強化或限制。自然法學派強調(diào)法的主觀價值，認為“惡法非法”，“真正的法律離不開道德，必須具有道德性，法律必須與道德保持一致，否則不能成為真正的法律?！北M管19世紀開始，自然法的觀念遭受到實證分析主義法學派“惡法亦法”的沖擊，喪失了其理論權威的地位，但由于其思想所包含的正義、公平、權利等觀念已經(jīng)深深根植于人類社會的價值觀念之中，不可能消失。二戰(zhàn)中德國納粹戰(zhàn)犯及其辯護人在戰(zhàn)后的紐倫堡審判中以遵守現(xiàn)有的法律、服務于自己的國家作為無罪或罪輕的辯解理由。這促使了法律界人士開始對法律實證主義主張的“惡法亦法”的觀點提出了反思和批判，注重法的價值。法的價值要素最為重要，是衡量“良法”“惡法”的重要標準，“如果它被拒絕進入實在法的機體，它會像一個幽靈飄蕩在房間的周圍，并威脅要變成一個吸血鬼去吸允法律機體的血液?！保ǘ┐_立內(nèi)容。1.秩序價值。無規(guī)矩不成方圓，立法的目的在于維護社會的正常秩序。即使在今天看來比較野蠻的“以眼還眼、以牙還牙”同態(tài)復仇法律制度，其目的在于追求并保持一定的社會有序狀態(tài)。秩序是法最根本的、最基礎的價值，是實現(xiàn)其他法的價值的基礎，公平、自由、效率、民主等價值如果沒有了秩序的保障就難以實現(xiàn)。但在現(xiàn)代社會，秩序本身又必須以合乎人性、常理，不得以犧牲自由、公平等為代價，否則秩序就是非正義的秩序。評價良法與否，要看該法制定能否改善現(xiàn)有的不良的秩序、促進未來良好秩序的形成，同時又最大程度地實現(xiàn)人們的自由、公平等法的價值。立法中存在的“一刀切”往往會侵害公民合法權益，應當予以摒棄。2.公平價值?！叭藗兌枷Ｍ赡軌虮Ｕ仙鐣刃?，但人們同時還希望法律能夠促進公平?！辈荒艽龠M社會公平的法律難以維持長久穩(wěn)定的秩序，最終會導致秩序的混亂。公平是人們孜孜不倦追求的目標，但受主觀和客觀條件的制約，對公平的界定是社會科學存在的難題。公平可分為形式的公平和實質(zhì)的公平，理想的狀態(tài)是追求兩者的統(tǒng)一，但在實踐中往往難以確保兩者同時實現(xiàn)，這就需要立法者在立法時作出取舍。在立法中，公平可以表現(xiàn)為權利義務設定的一致性，參與立法主體的廣泛性，立法適用的平等性等。3.自由價值。維持良好的社會秩序和促進社會的公平，往往需要公權力的介入，對社會關系主體的自由進行限定，正如盧梭所言“人生而平等，但無往不在枷鎖之中”。然而，權力有可能被用來不恰當限制個人的自由。過分地強調(diào)秩序和公平等價值，留給人們選擇的余地較少，個性和創(chuàng)造力受到束縛和壓抑，不僅會影響社會的發(fā)展，而且可能會導致社會不穩(wěn)定因素的存在。一方面基于社會控制理論，對不當?shù)男袨檫M行有效的控制，另一方面在立法中要簡化行政許可的程序，減少不當行政處罰或行政強制的設定等，給人們更多的自由，以便發(fā)揮人們的活力和創(chuàng)造力。

二、立法評估標準中的規(guī)范維度

（一）理論基礎。在法的價值問題上，認為價值是不可知或者堅持價值中立或多元，分析實證主義法學派在對自然法的理性主義批判中興起，并逐漸成為當代社會的三大主流法學派之一。分析實證法學以經(jīng)驗實證和邏輯實證構建法律理論和規(guī)則，主張將道德與法律分離，只注重研究“確實存在”的東西。在它看來，產(chǎn)生法律效力的法是占社會統(tǒng)治地位的政治權威者制定并，可行的法是由立法者基于經(jīng)驗上可觀察的標準根據(jù)邏輯推理來尋求的，而不是基于理性的道德判斷，反對把任何的道德因素介入法律。傳統(tǒng)的分析法學派把法的研究對象界定為法的概念、法的本質(zhì)（主權者的命令）、法律的要素、法的體系和法的邏輯關系。比如，分析法學派的奠基人奧斯汀注重對現(xiàn)實具體的法律體系加以比較，抽出法律的要素，從而找出法律的一般原則、概念和特征。再如純粹性分析法學派代表凱爾森要求把一切非法律的因素從法學中排除，使法學免受外來的影響，試圖回答法是什么和怎樣的，而不是去回答法應當如何。新分析法學派代表人物哈特引入了語義分析哲學和社會學方法，對法的特征、法律責任與懲罰、法的規(guī)則進行了深入的探討，并謹慎地吸收了自然法哲學的一些方法和觀點，彌補了傳統(tǒng)分析法學的不足，提高了分析法學的能力和適用范圍，被廣為接受。（二）確立內(nèi)容。1.合法性。廣義的“合法性”包含了政治哲學意義上的“正當性”和法學意義上的“合法律性”,后者是法律實證主義法學對“合法性”的界定，屬于狹義上的“合法性”。首先，就法制定主體的權限性而言，法往往由不同層級的立法主體所立，立法主體應當在各自的立法權限內(nèi)進行立法，不得超越相應的立法權限。其次，就法的權威性而言，法是主權者的命令，要求法制的統(tǒng)一性。我國的《立法法》確定了“憲法至上”和“維護法制統(tǒng)一”原則，強調(diào)法律體系的一致性和協(xié)調(diào)性。最后，就法的效力性而言，法是主權者通過一定的程序制定并生效的規(guī)則，因此，法的制定程序必須符合現(xiàn)有法律的規(guī)定。2．技術性。立法技術是立法活動中所遵守的用以促使立法臻于科學化的方法和操作技巧的總稱。立法技術標準對于規(guī)范行政立法行為，正確界定權利義務關系，明確表達立法者、執(zhí)政者意愿，保障整個法制系統(tǒng)有效運行具有重要的作用。立法技術的評價標準應當包括以下幾個方面。（1）結構技術。行政立法的名稱是否符合規(guī)定，總體結構是否完善、協(xié)調(diào)，章節(jié)條款等安排是否符合立法程序法的規(guī)定，法的構成要素是否完備等。（2）語言技術。立法語言的模糊性和準確性掌握運用是否得當，條文表達的意思是否通俗、簡潔、明確，用詞是否規(guī)范等。（3）邏輯技術。法律的概念是否同一，法律條文之間有無沖突，權利義務是否一致，權責是否統(tǒng)一等。

三、效果維度

（一）理論基礎。社會法學派的代表人物霍姆斯說過：“法律的生命不在于邏輯，而在于經(jīng)驗?！卑呀?jīng)驗定位為法律的生命，這說明法律的社會實效是衡量法律質(zhì)量的重要標準和尺度。壟斷資本主義時期各種社會問題和矛盾日益凸顯，原有的資本主義法律制度無法實現(xiàn)人們的民主和法治理想。如果法學的研究和調(diào)整對象依然與現(xiàn)實生活脫節(jié)，分析法學派那樣局限于分析現(xiàn)有法律制度結構和要素，機械地注釋成文法和判例法，不為解決社會問題提供法律指南的話，就不能適應社會和法律實踐的需要。社會法學派由此誕生，把社會學的研究方法引入法學研究領域，關注社會現(xiàn)象，注重法律的社會目的、作用和效果。社會法學派把法學的研究視角放在法的實際運行和操作上，而不是單個的法律的條文和判例。它著重強調(diào)在法學問題研究中將社會學的研究方法、理論框架以及工具引入進來，注重法律對社會產(chǎn)生的實際影響和效果。（二）確立內(nèi)容。1．針對性。針對性是指在地方行政立法的過程中，要以當?shù)厝藗冴P心的、需要解決的事情或問題作為立法的對象，結合當?shù)氐膶嶋H情況進行立法。地方行政立法要特色突出，具有針對性，能夠解決實際問題，這樣法規(guī)、規(guī)章的實施效果就越好。提高行政立法的針對性，首先，要有問題的意識，運用社會學的研究方法，調(diào)查研究人們關心的問題或當?shù)氐奶厥鈫栴}；其次，立法的內(nèi)容和制度設計要具有可行性和可操作性，在合法的前提下能夠有效地解決實際問題；最后，既要有細化性內(nèi)容、銜接性內(nèi)容、延伸性內(nèi)容，也要有獨特性內(nèi)容、創(chuàng)新性內(nèi)容。2．合理性?，F(xiàn)代行政法的職權法定原則要求立法者不得賦予行政主體廣泛的行政自由裁量權，避免行政主體恣意妄為濫用行政權，因此地方行政立法設定的自由裁量權的裁量范圍、種類、幅度要合情合理，具體包括立法規(guī)定的制度、措施和手段要適當和必要，設定的違法責任和違法行為的情節(jié)、性質(zhì)、危害程度要相當，規(guī)定的內(nèi)容要公平公正等。行政立法的合理性還包括立法選擇、內(nèi)容、過程等合理，以及立法的成本（包括立法活動開展所消耗的人力、物力、財力等直接成本和法律宣傳、法律實施以及守法所消耗的間接成本）與立法取得的經(jīng)濟效益、社會效益成正比。

作者:張振安 單位:三亞學院