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摘要:長期以來，行政批示作為行政權(quán)行使的必要一環(huán)，在行政領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。關(guān)于如何定性行政批示的問題，現(xiàn)實并未加以明確，導致其功能得不到全面發(fā)揮。本文將重點從法律層面對行政批示的概念以及行政批示行為的法律規(guī)制問題展開探究，以揭示出其法律性質(zhì)。確保行政權(quán)行使的合法性，必須通過一定的規(guī)則對其運行加以規(guī)制，這就有必要將行政批示行為納入到治理范疇以營造一個良好的行政法治秩序。不論是從行政自制角度還是從司法規(guī)制角度來說，對行政批示行為進行治理均具有重要的實踐意義。

關(guān)鍵詞:行政批示;行政法秩序;法律規(guī)制

我國政治傳統(tǒng)的歷史非常悠久，“文書御天下”成為歷代王朝的主要統(tǒng)治方式。文書制度在歷代王朝更迭中不斷完善，同時發(fā)揮著重要作用。建國后，我國將“批示制度”、“請示報告制度”繼續(xù)堅持和發(fā)揚。行政批示為中國社會所獨有，是我國傳統(tǒng)政治歷經(jīng)千年運作而形成的一種獨具特色的行政現(xiàn)象，在行政權(quán)行使中發(fā)揮著必不可少的重要作用。但是，現(xiàn)實生活中關(guān)于行政批示性質(zhì)的界定并不夠準確，行政批示制度功能的發(fā)揮也是不全面的。行政批示體現(xiàn)在政治生活的方方面面，其內(nèi)容也包羅萬象。關(guān)于“批示”，《現(xiàn)代漢語詞典》進行了如下解釋：可用作動詞，上級對下級的公文文書作出的書面意見；可作為名詞，指批示的文字。在行政領(lǐng)域，行政批示的法律概念即：行政部門依法定職權(quán)對具體案件、具體事件、具體問題作出的具有可操作性的，能夠直接影響事件結(jié)果的書面處理行為。行政法關(guān)注的重點在于行政批示這一行為而非其具體內(nèi)容。此行為表現(xiàn)出了如下的特征。

第一，該行為存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是行政主管部門及其工作人員依法定職權(quán)，通過下屬部門提交的報告或其他途徑如新聞報道等了解與其職權(quán)相關(guān)的案件或問題后所采取的處理行為。第二，行政批示行為是職權(quán)行為，也是個人行為。在了解具體案件或具體問題后，主要領(lǐng)導和相關(guān)負責人就會產(chǎn)生個人觀點，在綜合多種觀點之后形成領(lǐng)導意見。這種意見往往帶有極強的主觀性，代表的是領(lǐng)導個人的傾向性觀點。第三，書面性。從字面上來看“批示”，其自身就蘊含著“書寫”之意，不論形式與內(nèi)容如何，書面文書是其必要載體。第四，其作用的重要性。行政批示對于事件或問題的最終結(jié)果產(chǎn)生決定性影響作用。行政主管部門及其負責人憑借法定職權(quán)，在國家強制力的保障下實現(xiàn)對具體問題的處理，即通過行政批示行為作出具體的行政決定或行政決策。關(guān)于行政批示，學術(shù)研究領(lǐng)域并未展開專項研究，相關(guān)理論成果也較為鮮見。研究行政批示，可遵循以下思想路徑：第一，立足于國家治理的角度展開研究。通過對7383條國家重要領(lǐng)導人作出的行政批示進行分析，孟慶國教授指出，在中國政治體制下，領(lǐng)導人有權(quán)通過批示行為實現(xiàn)自身決策權(quán)的行使，因此批示是政治管理的重要工具。通過研究批示的法律概念和性質(zhì)，孟慶國教授還指出，在現(xiàn)代國家治理環(huán)境下，現(xiàn)有制度對批示引起的自由裁量權(quán)治理有制約作用，因此有必要在國家治理框架中引入批示，促進其制度化、規(guī)范化進程。第二，立足于國家法律的角度展開對行政批示的規(guī)范化探究。關(guān)于公安部門、檢察部門、司法部門間的關(guān)系問題，鄭弋教授指出各部門間重在合作，不存在權(quán)力制約關(guān)系，但行政批示的存在打破了部門間平衡的權(quán)力關(guān)系，盡管不作為法定的公文形式，但有必要通過行政法治加以規(guī)制，以確保批示程序的公開性與規(guī)范性，并通過法律形式將批示行為責任予以明確。在梳理和研究相關(guān)理論成果基礎上，我們發(fā)現(xiàn)學術(shù)研究領(lǐng)域尚不夠關(guān)注行政批示行為。大概是基于以下原因。

第一，批示作為一種非正式公文形式，其研究價值不大。行政批示在法律領(lǐng)域也不是一個法律概念，僅作為行政部門領(lǐng)導行使法定職權(quán)的行為習慣，是正式法律制度之外的內(nèi)容；第二，行政批示作為行政組織法的一項內(nèi)容，其與行政組織法一并被排除在司法程序之外。傳統(tǒng)文化以官本位為主體，受這種思想的作用，部分學者忌諱甚至忌憚對行政領(lǐng)導人的行為進行研究和規(guī)范。第三，學術(shù)研究領(lǐng)域通常將批示視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為，因此認為沒有研究價值。所以，并沒有在行政法治秩序研究領(lǐng)域引入行政批示的內(nèi)容。從另一角度來說，行政領(lǐng)導通過行政批示行為行使其行政職權(quán)，而確保其行使的合法性必須以一定的規(guī)范為前提，明確責任，服從監(jiān)督，一旦發(fā)生失職侵權(quán)責任就必須承擔相應的賠償責任。行政批示容易滋生腐敗。行政批示的法律性質(zhì)模糊不清，沒有必要的法律規(guī)范，運作缺乏規(guī)范性，相關(guān)責任不清，這就為貪腐問題的產(chǎn)生提供了土壤。另外，由于運行雜亂無章，法律權(quán)威遭受嚴重侵害。行政批示往往表現(xiàn)為隱蔽的狀態(tài)。過于重視批示則意味著個人權(quán)威被過度強化，而使行政管理帶有極強的“人治”色彩。過于追捧個人權(quán)威，必將威脅法律權(quán)威，導致處理問題不是依法辦事而是依“批示”辦事。久而久之，必將違背依法行政的原則，逐漸脫離法治化的正常軌道。實踐中所暴露出的各種行政批示問題，要求必須在行政法治框架中引入行政批示，并對其進行規(guī)范化管理。這就需要考慮這樣一個問題，如何通過法律規(guī)范對行政批示行為進行治理？可以從立法層面、司法層面、行政層面入手。如果要出臺一部法律對機關(guān)負責人批準行為進行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實，行政自制和司法規(guī)制這兩個途徑更具有現(xiàn)實意義。其一，行政上的規(guī)制。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一個重要程序，行政批示的規(guī)制更適宜通過內(nèi)部自我治理的方式進行?！豆ぷ鳁l例》對行政批示行為沒有規(guī)制權(quán)，其實踐運作也缺乏統(tǒng)一性。這種不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：形式、內(nèi)容、程序等方面，相關(guān)責任也較為模糊。并沒有將行政批示納入到必要的審查與問責制度中，實踐中也沒有出現(xiàn)過因行政批示承擔責任的個案。所以，有必要從系統(tǒng)內(nèi)部進行自我規(guī)范。另外，通過內(nèi)部備案審查機制的構(gòu)建，將行政批示引入審查范疇。將審查主體、程序、結(jié)果等內(nèi)容予以明確，同時實現(xiàn)行政備案與行政訴訟制度、行政復議間的有效對接。同時，通過構(gòu)建內(nèi)部問責機制，強化對行政批示違法違紀現(xiàn)象的管理，通過配套問責機制明確責任主體、責任追究范圍、程序。這一做法的意義在于督促負責人提高法治意識，規(guī)范自身行為，重視遵循合法程序和規(guī)定進行權(quán)力的行使，同時也有助于遏制偽造批示文書現(xiàn)象的產(chǎn)生。其二，司法上的規(guī)制。雖然并不是所有的行政批示都具有可訴性。但考慮到相關(guān)理論成果的有限性，可將個案批示行為引入行政訴訟規(guī)制范疇。關(guān)于內(nèi)部行政行為是否可以被引入到司法訴訟范疇的問題，國內(nèi)學術(shù)領(lǐng)域以及實踐領(lǐng)域均致力于不斷探索。關(guān)于內(nèi)部行政行為可訴性問題，學界于2004年就開始了相關(guān)研究。隨后，越來越多的研究者提出批判性理論。由于行政復議與行政訴訟受案范圍的局限性，必須對行政行為進行內(nèi)部與外部劃分。司法實務中也面臨著諸多問題。在公眾法律意識和個人權(quán)益保障意識不斷增強的同時，各種問題日益凸顯，內(nèi)部行政行為開始打破其不可訴的堡壘。這符合行政行為內(nèi)涵擴大的趨勢，盡管過程緩慢，但從現(xiàn)行《行政訴訟法》來看，抽象行政行為開始被納入其中，內(nèi)部行政行為可訴并不遙遠。

行政機關(guān)負責人批準活躍于行政執(zhí)法領(lǐng)域，而在這個領(lǐng)域中，行政批示往往表現(xiàn)為個案批示。作為行政批示的重要一支，個案批示深刻影響我國行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。雖然已經(jīng)明確了行政批示行為的大致寫作意圖，但仍有待進一步完善。行政批示的作用不可或缺且重大，但并未通過行政規(guī)范加以規(guī)制。將個案批示行為引入到行政訴訟范疇，以此為契機開啟突破之旅。出于建構(gòu)行政法秩序及響應推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號召，結(jié)合中國行政法制的現(xiàn)狀，應逐步實現(xiàn)行政機關(guān)負責人批準權(quán)運行的規(guī)范化。可以說，規(guī)范機關(guān)負責人批準行為在當下既是必要，又是迫切，也是難題。以制度化建設的方式將行政批示納入到現(xiàn)有制度框架內(nèi)進行規(guī)制，嚴格追究行政批示中的違法違規(guī)行為。值得注意的是，必須重視行政批示行為的靈活性，采取適度的規(guī)范措施保障批示活力的發(fā)揮。立足于行政法的維度展開對批示行為的探究，必將對可訴性理論等傳統(tǒng)理論產(chǎn)生影響，進而推定行政法理論尤其是行政行為理論體系的不斷完善。當然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

參考文獻：

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[2]章劍生．行政程序法基本理論．北京：法律出版社．2003年版．

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作者:龐翊君 單位:西北政法大學