導(dǎo)語：淺析行政公益訴訟機(jī)制之完善一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政公益訴訟的發(fā)展進(jìn)程

（一）行政公益訴訟的由來。公益訴訟的興起可以追溯到古羅馬時(shí)期，對比與特定人才能提起的私益訴訟，除法律有特別規(guī)定外，古羅馬法規(guī)定:凡是羅馬市民皆可為保護(hù)社會公共利益而提起訴訟。古羅馬法之所以未設(shè)定特定起訴人很大部分的原因是受限于其國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能，在其后期公益訴訟制度也不斷得到調(diào)整和完善。在我國，對于公益訴訟提起主體的確定，首先在黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中得到初步明確，我國也由此正式進(jìn)入探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2015年7月全國人大常委會授權(quán)13個試點(diǎn)省份開展公益訴訟試點(diǎn)，將公益訴訟根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟，其中，行政公益訴訟的試點(diǎn)范圍確定為生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)和國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域。而后在2017年6月27日，十二屆全國人大常委會第二十八次會議表決通過關(guān)于修改《行政訴訟法》的決定，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟被明確寫入《行政訴訟法》，這標(biāo)志著我國以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度。（二）行政公益訴訟的特點(diǎn)。相較于行政訴訟，行政公益訴訟從設(shè)置目的、起訴主體、受案范圍、舉證責(zé)任、裁判效力各個方面與之存在區(qū)別。首先，行政公益訴訟的設(shè)置具有公益性，比起行政訴訟的設(shè)置是為維護(hù)明確的個體權(quán)益，行政公益訴訟則是為了維護(hù)公共利益，這種權(quán)益的表達(dá)形式具有多樣性，其存在的社會效果是積極的。同時(shí)，這種權(quán)益的擁有者具有廣泛性和公眾性，也因此，在這種公共權(quán)益受到侵害時(shí)，其擁有者中的個體相較于特定個體權(quán)益的擁有者通常表現(xiàn)出的反應(yīng)并不那么敏感，這也與其能采取的救濟(jì)力度不足有一定關(guān)系，所以，設(shè)置行政公益訴訟，選取可以維護(hù)公共利益且有專業(yè)性的代表人來維護(hù)這種利益是十分必要的。其次，行政公益訴訟在起訴主體上具有廣泛性，從個人到社會團(tuán)體、組織再到國家機(jī)關(guān)，都可以在法律的授權(quán)下取得訴訟主體資格，而在我國，自2015年起進(jìn)行了為期兩年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作并取得了顯著成效，最后通過立法確定檢察機(jī)關(guān)被賦予起訴主體資格?！蹲罡呷嗣穹ㄔ?、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中進(jìn)一步明確了檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟中是“公益訴訟起訴人”的地位。此外，在受案范圍上，一方面，鑒于只要是行政主體的違法作為或者不作為對不確定的、多數(shù)人的利益造成侵害或存在侵害之虞時(shí)，都可以依法提起行政公益訴訟，同時(shí)行政公益訴訟的權(quán)益內(nèi)容表現(xiàn)形式又具有多樣化，所以行政公益訴訟的受案范圍比一般的訴訟要寬泛，公共資源的可挖掘性、公共利益的表現(xiàn)形式動態(tài)性也直接影響其受案范圍存在一定的可拓展空間。另一方面，考慮到公共利益的社會影響性，其遭受破壞時(shí)產(chǎn)生的影響很有可能具有不可逆性，所以行政公益訴訟在該種權(quán)益的維護(hù)上更具有預(yù)防性，只要存在對公共權(quán)益的侵害之虞，即被允許采取訴訟方式來防范于未然。涉及到舉證責(zé)任，不同于私益訴訟中的“誰主張、誰舉證”的一般舉證責(zé)任分配原則，也不同于行政訴訟中一般的舉證責(zé)任倒置，考慮到檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)專業(yè)性和配套力量性，所以通常情況下在均衡分配的大標(biāo)準(zhǔn)下更傾向于加大該起訴主體證明對應(yīng)的行政行為違法的舉證責(zé)任。再者，在行政公益訴訟的裁判效力方面，審判機(jī)關(guān)的裁判結(jié)果不僅僅對訴訟中特定的雙方產(chǎn)生影響，其效力也擴(kuò)大到在該案中具有原告資格的所有主體，即該公共權(quán)益的所有擁有者。

二、我國行政公益訴訟的發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

（一）我國行政公益訴訟發(fā)展現(xiàn)狀。我國自2015年7月1日至2017年6月30日進(jìn)行了為期2年的檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，在這一期間全國法院受理了檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件1126件，審結(jié)了938件。我國在2017年6月27日以立法形式正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度之后，自2017年7月1日至2017年12月31日，全國法院共受理檢察機(jī)關(guān)提起的公益訴訟案件257件，審結(jié)53件。這些案件主要涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)、國有資產(chǎn)保護(hù)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等方面。經(jīng)過了兩年試點(diǎn)工作的制度探索和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)積累，“檢察公益訴訟改革完整經(jīng)歷了頂層設(shè)計(jì)、法律授權(quán)、試點(diǎn)先行、立法保障、全面推進(jìn)五個階段，成為全面深化改革的典型樣本?！痹?018年3月2日起，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》正式施行，該解釋主要明確了檢察公益訴訟的任務(wù)和原則、增加了檢察公益訴訟的案件類型、明確了檢察機(jī)關(guān)的訴訟身份、完善了檢察公益訴訟的訴前程序、細(xì)化了檢察公益訴訟案件的受理程序、規(guī)范了檢察公益訴訟案件的審理程序、明確了行政公益訴訟的裁判方式。此解釋的施行進(jìn)一步說明了國家和社會對公共權(quán)益保護(hù)的重視以及公益訴訟的司法價(jià)值和社會價(jià)值。具體到行政公益訴訟，在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)入訴訟階段前會更注重通過訴前程序的督促作用，一方面這樣可以由外在力量提醒行政機(jī)關(guān)在行政作為或者不作為過程中存在的問題，讓其在意識到問題的存在后，先進(jìn)行積極主動的自我整改，這種自發(fā)性的完善方式更有利于行政機(jī)關(guān)的長遠(yuǎn)發(fā)展。另一方面，對于司法機(jī)關(guān)而言，訴前程序發(fā)揮作用也節(jié)約了訴訟成本，避免了司法資源的浪費(fèi)，同樣最大限度地保護(hù)了國家和社會公共利益。（二）行政公益訴訟實(shí)務(wù)中存在的問題。在行政公益訴訟發(fā)展的進(jìn)程中，其配套的法律制度保障在不斷地完善，但隨著公民維權(quán)意識的增強(qiáng)和公益訴訟起訴人職權(quán)的明確，在實(shí)際的操作中還是存在著一定的問題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：1.專項(xiàng)配備不到位人、財(cái)、物到位是開展行政公益訴訟的基本條件。但是在實(shí)踐中，行政檢察部門的人員配備在整個檢察機(jī)關(guān)的人事安排上并不具有一定優(yōu)勢，面對案情復(fù)雜、涉及面廣的行政公益訴訟案件，具有良好專業(yè)素養(yǎng)的辦案人員是不可缺乏的。特別是在行政公益訴訟相關(guān)法律制度不斷完善過程中，需要辦案隊(duì)伍不斷去更新知識儲備，這時(shí)候?qū)k案團(tuán)隊(duì)的專業(yè)性要求會非常高，很多辦案人員在試點(diǎn)工作結(jié)束后仍未適應(yīng)這種辦案模式。此外，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公益訴訟時(shí)需要進(jìn)行調(diào)查取證，在這個過程中，常常會因?yàn)閷ｍ?xiàng)支持資金不到位，比如鑒定費(fèi)用成本比較高，對應(yīng)辦案經(jīng)費(fèi)不足就直接影響了證據(jù)的證明力，進(jìn)而也影響了行政公益訴訟中公益訴訟起訴人的勝訴率，影響了辦案人員的積極性。而在物質(zhì)配備上，行政公益訴訟還未形成完整的網(wǎng)上辦案模式，很多調(diào)查和辦公設(shè)備過于老化，這樣也不便于數(shù)字辦公和智慧檢察的發(fā)展，這對于技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用方面也是一個新的挑戰(zhàn)。2.訴前和訴訟程序銜接不當(dāng)檢察機(jī)關(guān)在提起行政公益訴訟中的訴前程序設(shè)置，可以通過檢察建議等方式更好地督促對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)，然而在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，訴前程序進(jìn)行后，可能由于檢察機(jī)關(guān)對該案件的進(jìn)展情況未跟蹤到位，對其回復(fù)或者整改舉措是否對問題起到實(shí)際性的解決并沒有進(jìn)行后期的核實(shí)，故而導(dǎo)致必要的訴訟程序沒有及時(shí)進(jìn)行下去，這樣就出現(xiàn)了訴前和訴訟程序銜接不到位，也造成了行政公益訴訟工作實(shí)質(zhì)性的失敗。3.調(diào)查取證阻力大在行政公益訴訟中，由于被起訴方是具有公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)，對于檢察機(jī)關(guān)而言，在實(shí)際的操作中，一方面要協(xié)調(diào)好政治平衡，與對應(yīng)的行政機(jī)關(guān)做好溝通工作，取得對方對檢察機(jī)關(guān)工作的理解和配合，方便取證，但是實(shí)務(wù)中基于維護(hù)自身公眾形象角度，有些行政機(jī)關(guān)對這樣的調(diào)查工作是不能接受的，更無法提及配合取證，這也將沒有采取強(qiáng)制措施權(quán)力的辦案人員置于不利的被動地位。另外一方面，涉及到管轄權(quán)問題，上級檢察機(jī)關(guān)在一定轄區(qū)內(nèi)的指定管轄，下級檢察機(jī)關(guān)在對行政級別不對稱的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，溝通成本會增大，取證也存有一定難度。

三、行政公益訴訟機(jī)制的完善

針對本文第二部分提及行政公益訴訟運(yùn)行實(shí)務(wù)中存在的問題，筆者從完善相關(guān)工作機(jī)制方面提出以下幾點(diǎn)建議：（一）確保專項(xiàng)配套的到位。對于行政公益訴訟，專項(xiàng)配套的到位離不開國家財(cái)政和司法系統(tǒng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對此項(xiàng)工作的支持，因此首先應(yīng)該自上至下加強(qiáng)對行政公益訴訟的重視并做好其維護(hù)公益重要性和途徑的對外宣傳。在人員配備上，因?yàn)樾姓嬖V訟涉及發(fā)現(xiàn)線索能力、調(diào)查取證能力、庭審應(yīng)對能力以及文書制作能力等多方面，所以辦案人員必須達(dá)到質(zhì)和量的雙高要求，當(dāng)然后期不間斷的專業(yè)學(xué)習(xí)也是增強(qiáng)辦案隊(duì)伍力量的有效途徑。在財(cái)物方面，財(cái)政上需加大對此項(xiàng)工作的經(jīng)濟(jì)支持，在管控有度的基礎(chǔ)上，前期加大對設(shè)備和技術(shù)的投入，結(jié)合實(shí)際需要在取證和鑒定費(fèi)上保有基本的常態(tài)化供給。（二）明確訴前和訴訟程序的關(guān)系。正如最高檢民事行政檢察廳廳長胡衛(wèi)列所言：訴前和訴訟，在時(shí)間上前后銜接，在作用上相互補(bǔ)充，共同服務(wù)于保護(hù)公益、促進(jìn)依法行政這個根本目的。作為檢察機(jī)關(guān)辦理行政公益訴訟的兩種不同辦案方式的存在，當(dāng)訴前程序和訴訟程序應(yīng)用在同一案件上時(shí)，二者就是案件辦理時(shí)的不同階段，只有訴前程序這第一階段的作用未達(dá)到實(shí)效，才步入第二階段訴訟程序，而只要行政機(jī)關(guān)進(jìn)行整改，真正排除了對公益的侵害，第二階段中檢察機(jī)關(guān)可以依法撤訴或者變更訴訟請求。所以，在明確訴前和訴訟程序的關(guān)系時(shí)具體需要做到：首先，檢察機(jī)關(guān)要明確行政公益訴訟的目的及價(jià)值并將其應(yīng)用于實(shí)踐中；其次，檢察機(jī)關(guān)在督促行政機(jī)關(guān)履職過程中要加強(qiáng)對其整改情況的動態(tài)關(guān)注，關(guān)注行政機(jī)關(guān)對檢察建議的回復(fù)與實(shí)際行為是否契合，關(guān)注其是否僅糾正了部分違法行為或者選擇性地履行監(jiān)管職責(zé)，最后還可以在行政公益訴訟判決作出之后，將結(jié)果告之行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者相關(guān)職能部門，以此借助多方力量更好更及時(shí)地督促被訴行政機(jī)關(guān)履職或者整改。（三）增強(qiáng)調(diào)查取證的支持力度。在行政公益訴訟工作進(jìn)行的過程中，與督促履職的行政機(jī)關(guān)在調(diào)查取證方面常常需要花費(fèi)過多的溝通成本和精力，若想從根本上解決這個問題，一方面需要讓行政機(jī)關(guān)意識到檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是利于其長遠(yuǎn)發(fā)展的，從根源上扭轉(zhuǎn)其只擔(dān)心被訴會給其帶來負(fù)面影響的觀念。另一方面需要多方力量的支持，一是法律制度上給予檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證更充足的權(quán)力保障；二是在指定管轄中辦案檢察機(jī)關(guān)的上級多與之對應(yīng)級別的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，為辦案人員提供便利；三是涉案行政機(jī)關(guān)所屬的人民政府或者其他相關(guān)職能部門對該行政機(jī)關(guān)進(jìn)行法治思想引導(dǎo)，督促其配合調(diào)查取證。

作者:陳楚楚 單位:湖北省黃岡市黃州區(qū)人民檢察院