導(dǎo)語(yǔ)：行政規(guī)制分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1、何為規(guī)制？行政法，對(duì)規(guī)制的規(guī)制？

（一）何為規(guī)制？

規(guī)制的內(nèi)涵和外延是什么呢？現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐是，為克服市場(chǎng)失靈帶來(lái)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)弊端，自第二次世界大戰(zhàn)以后，西方國(guó)家政府越來(lái)越多地采取了法制、行政規(guī)章等各種手段，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)作的客觀要求，對(duì)大型公用企業(yè)、廠商實(shí)行規(guī)制[4]?！耙?guī)制”一詞也頻繁地出現(xiàn)在西方各種法學(xué)與非法學(xué)的文獻(xiàn)之中，有的時(shí)候它被用來(lái)指稱任何形式的行為控制，無(wú)論其本源為何。但是，現(xiàn)代語(yǔ)詞學(xué)意義上，政治家與其他人提到產(chǎn)業(yè)“規(guī)制”的不利影響而主張需要“放松規(guī)制”時(shí)，他們的腦海里無(wú)疑并沒(méi)有這樣一個(gè)廣泛的概念。正如美國(guó)一位社會(huì)學(xué)家對(duì)規(guī)制一詞的“中心意思”所作的描述，他們可能僅僅將其視為：公共機(jī)構(gòu)針對(duì)社會(huì)共同體認(rèn)為重要的活動(dòng)所施加的持續(xù)而集中的控制。[5]但是，在更窄的范圍內(nèi)定義規(guī)制一詞，我們需要認(rèn)識(shí)到，“規(guī)制”基本上是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)詞匯，正因?yàn)槿绱耍挥新?lián)系不同經(jīng)濟(jì)組織及維持這些經(jīng)濟(jì)組織的法律形式的分析，才是了解規(guī)制的最佳途徑。[6]

在法律文獻(xiàn)中，一個(gè)有廣泛影響的規(guī)制定義是由Gellhorn和Pierce提出的，他們認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)規(guī)制是“規(guī)制者的判斷對(duì)商業(yè)或市場(chǎng)判斷的決然取代”。他們還在直接規(guī)制和法律限制之間作了區(qū)分，認(rèn)為前者主要是規(guī)定的，后者是禁止的。他們指出，政府規(guī)制僅僅是對(duì)眾多私人經(jīng)濟(jì)力量的法律控制形式的一種。[7]關(guān)于規(guī)制，較為廣義的定義，是指依據(jù)一定的規(guī)則，對(duì)構(gòu)成特定經(jīng)濟(jì)行為（從事生產(chǎn)性和服務(wù)性的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)）的經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)進(jìn)行的規(guī)范和限制的行為。由于實(shí)施規(guī)制行為的主體有私人和社會(huì)公共機(jī)制兩種類(lèi)型，又分為由私人進(jìn)行的規(guī)制，如私人約束私人的行為，稱之為私人規(guī)制；由社會(huì)公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行的規(guī)制，如政府部門(mén)對(duì)私人以及其他經(jīng)濟(jì)主體行為的規(guī)制，稱之為公共規(guī)制。

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD，簡(jiǎn)稱經(jīng)合組織）則認(rèn)為，規(guī)制分為三種類(lèi)型，即經(jīng)濟(jì)性規(guī)制、社會(huì)性規(guī)制和行政性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制是指直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)等行為的規(guī)制；社會(huì)性規(guī)制是指保護(hù)公民健康和安全、保護(hù)環(huán)境、社會(huì)團(tuán)結(jié)等社會(huì)基本價(jià)值的規(guī)制；行政規(guī)制是指，政府出于收集信息或干預(yù)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)決策的目的，在文件起草或行政形式上對(duì)經(jīng)濟(jì)主體提出的規(guī)則要求。[8]

我國(guó)學(xué)者余暉則給出了一個(gè)比較通俗的規(guī)制定義。他認(rèn)為，規(guī)制是指政府的許多行政機(jī)構(gòu)，以治理市場(chǎng)失靈為己任，以法律為根據(jù)，以大量頒布法律、法規(guī)、規(guī)章、命令及裁決為手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體（主要是企業(yè)）的不完全是公正的市場(chǎng)交易行為進(jìn)行直接的控制或干預(yù)。[9]這一定義表明：規(guī)制是由特定的行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行的；其次，規(guī)制行為的依據(jù)是相應(yīng)的法規(guī)，這些法規(guī)可能來(lái)源于憲法或其他由立法者制定的法律，也可能來(lái)源于行政機(jī)關(guān)依據(jù)授權(quán)原則制定的具體規(guī)章。在執(zhí)行法規(guī)的過(guò)程中，規(guī)制者不斷地作出各種命令、決定等裁決行為。

政府規(guī)制與政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控也是既有聯(lián)系也有區(qū)別。宏觀調(diào)控和規(guī)制，都是政府的經(jīng)濟(jì)行為，目的都在于創(chuàng)造一個(gè)有利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀環(huán)境，既能矯正市場(chǎng)缺陷，又有利于提高效率。區(qū)別在于，規(guī)制不具有宏觀調(diào)控的一般性，而是個(gè)量的差別管理，是一般中的特殊，直接作用于市場(chǎng)主體的過(guò)程。從本質(zhì)上講，宏觀調(diào)控是間接的、總量上的調(diào)控，它借助財(cái)政、貨幣政策等直接作用于市場(chǎng)，通過(guò)市場(chǎng)參數(shù)的改變，間接影響企業(yè)行為。而規(guī)制則是直接的、個(gè)量上的，它借助有關(guān)法律和規(guī)章直接作用于企業(yè)，規(guī)范、約束和限制企業(yè)行為。

規(guī)制是政府干預(yù)市場(chǎng)的手段之一。政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的介入，一方面是采取宏觀調(diào)控的方式，運(yùn)用宏觀政策工具改變市場(chǎng)參數(shù)，通過(guò)市場(chǎng)影響企業(yè)，但僅有的宏觀調(diào)控是不夠的，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中還存在著許多不重視社會(huì)利益的企業(yè)決策與行為，需要政府直接介入，所以政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的介入的另一個(gè)方式是依法對(duì)有關(guān)企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)制。[10]政府規(guī)制本身也是一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體，每一個(gè)對(duì)市場(chǎng)交易一方進(jìn)行制約的規(guī)制行為對(duì)另一方都具有相等或相反的效果。

對(duì)規(guī)制的廣義上的分類(lèi)，可以分為社會(huì)性規(guī)制[11]，信息規(guī)制和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。其中社會(huì)性規(guī)制，例如安全與健康、環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域的規(guī)制，其公益正當(dāng)性理由，一般集中于兩種類(lèi)型的市場(chǎng)失靈。第一，與提供商品或服務(wù)的企業(yè)存在現(xiàn)實(shí)的或潛在的合同關(guān)系的個(gè)人，能夠獲得的產(chǎn)品質(zhì)量信息總是不充分的。結(jié)果是，不受規(guī)制的市場(chǎng)很難滿足他們的偏好。第二，即使信息不對(duì)稱問(wèn)題不存在，市場(chǎng)交易的溢出效應(yīng)（外部性）將對(duì)交易以外的第三人產(chǎn)生不利影響。為了解決這些問(wèn)題，決策者可以從根據(jù)國(guó)家干預(yù)程度不同而進(jìn)行區(qū)分的一系列規(guī)制工具中進(jìn)行選擇運(yùn)用。在該譜系中干預(yù)程度較低的一端，我們可以劃分為三種規(guī)制形式：信息規(guī)制，強(qiáng)制要求提供方披露商品或服務(wù)的質(zhì)量信息的細(xì)節(jié)；“私的”規(guī)制，設(shè)定僅僅只能由從中受益的個(gè)人才能執(zhí)行的義務(wù)；經(jīng)濟(jì)工具，通過(guò)非強(qiáng)迫性的，財(cái)政激勵(lì)來(lái)引導(dǎo)合意的行為。而干預(yù)程度最強(qiáng)的事前批準(zhǔn)，沒(méi)有行政機(jī)關(guān)的許可或者授權(quán)，某一行為就是禁止的；在兩個(gè)極端之間還存在著一項(xiàng)被廣泛運(yùn)用的規(guī)制工具—有時(shí)候被稱為“指令與控制”的標(biāo)準(zhǔn)，它以刑事懲罰為后盾，被施加于產(chǎn)品提供者之上。

剛剛過(guò)去的一個(gè)世紀(jì)中，行政規(guī)制無(wú)論是在范圍上還是強(qiáng)度上都出現(xiàn)了顯著的興起。市場(chǎng)以及私法秩序的其它復(fù)雜形式產(chǎn)生了巨大的效益，但也帶來(lái)了市場(chǎng)的低效和失靈、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力和地位的濫用、環(huán)境惡化、安全風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、社會(huì)貧困（dependency）和其它系統(tǒng)性的問(wèn)題。為了回應(yīng)私法和刑法所帶來(lái)的以上提及的弊病，立法機(jī)關(guān)通過(guò)了大量的行政活動(dòng)計(jì)劃來(lái)防治這些問(wèn)題。這些行政活動(dòng)主要訴諸于“命令與控制”（commandandcontro1）的規(guī)制方法，其中政府對(duì)于私方當(dāng)事人的行為施加了大量的細(xì)節(jié)性的義務(wù)要求（作為或不作為）：銀行必須擁有一定量的最低資本額，發(fā)電廠不能超標(biāo)排放導(dǎo)致空氣污染的顆粒物質(zhì)，我們必須把廢紙和廢鐵同其它的廢棄物分離開(kāi)。

今天，幾乎社會(huì)生活的每個(gè)領(lǐng)域都存在著政府的規(guī)制，我們的身體健康與經(jīng)濟(jì)安全和福利都要依靠它。無(wú)論是證券和財(cái)政、兒索福利、稅收、國(guó)際貿(mào)易、住房供給、勞工雇傭，或者幾乎所有其它的社會(huì)領(lǐng)域，近乎沒(méi)有一個(gè)法律實(shí)踐領(lǐng)域不牽涉到行政規(guī)制。

（二）行政法，對(duì)規(guī)制的規(guī)制？

在自由民主的社會(huì)中，行政規(guī)制本身即被行政法所控制。行政法規(guī)定了行政機(jī)構(gòu)在政府系統(tǒng)中的結(jié)構(gòu)性位置，詳細(xì)指明了行政機(jī)構(gòu)所必須遵循的決策程序，同時(shí)決定行政行為受制于獨(dú)立司法審查的范圍和可得性（availaility）。行政法提供了貫穿行政規(guī)制諸多不同的實(shí)體領(lǐng)域的普遍法律原則和程序。法學(xué)界關(guān)于政府規(guī)制的討論主要是集中于行政管理程序以及對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)行為的司法控制上。行政程序受到立法、執(zhí)法、司法三方面的控制。規(guī)制機(jī)構(gòu)的行為必須遵守授予其全力的成文法及有關(guān)行政程序法規(guī)。

人們關(guān)于政府規(guī)制的討論也開(kāi)始關(guān)注政府規(guī)制的失效問(wèn)題。很長(zhǎng)時(shí)期里，人們?cè)诜治鍪袌?chǎng)失靈與政府的相應(yīng)對(duì)策時(shí)，總是假定，首先，政府政策一旦實(shí)施就能取得預(yù)期的結(jié)果；其次假定矯正市場(chǎng)失靈的過(guò)程是無(wú)成本的。而部門(mén)利益理論則強(qiáng)調(diào)，規(guī)制政策也許只滿足了狹隘的部門(mén)利益，事實(shí)上還可能使得原本打算要彌補(bǔ)的市場(chǎng)缺陷更嚴(yán)重。而且，官僚政治理論的發(fā)展也表明，規(guī)制政策還可能使得社會(huì)承受負(fù)重?fù)p失。因此，關(guān)于政府規(guī)制的討論還必須從成本—效益分析角度去考慮政府規(guī)制是否產(chǎn)生了有效的結(jié)果。

通過(guò)確保行政機(jī)構(gòu)遵循公正和無(wú)偏私的決策程序、在立法機(jī)構(gòu)委代的法定權(quán)限范圍內(nèi)活動(dòng)、尊重私人權(quán)利，行政法的傳統(tǒng)核心把焦點(diǎn)放在保證法治和保障自由等方面。在這里，行政法的功能主要是消極（negative）的：防止行政強(qiáng)制權(quán)力對(duì)于私方當(dāng)事人的非法或?qū)M的行使。

為避免規(guī)制失效，就政府規(guī)制而言，首要問(wèn)題是規(guī)范政府的規(guī)制行為，確立和強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制。規(guī)制活動(dòng)中，自主裁決權(quán)的存在，使規(guī)制者有可能濫用職權(quán)。規(guī)制活動(dòng)中，自主裁量權(quán)的存在，使規(guī)制者有可能濫用職權(quán)，不按經(jīng)濟(jì)福利最大化原則規(guī)范行事，而是出于某一利益集團(tuán)的利益，或憑主觀意愿行事。因此要確立和強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的規(guī)制，保證規(guī)制者將消費(fèi)者和企業(yè)雙方的利益最大化作為行動(dòng)基準(zhǔn)，使規(guī)制保持應(yīng)有的科學(xué)性和合理性。

行政法進(jìn)入規(guī)制領(lǐng)域已經(jīng)不是一兩天的事情，由于尋租的性質(zhì)，政府干預(yù)活動(dòng)將呈現(xiàn)這樣的規(guī)律：一項(xiàng)政府政策所造成的市場(chǎng)扭曲越是嚴(yán)重，有關(guān)人員和利益集團(tuán)享有的租或剩余就越多，于是這項(xiàng)政策就越是難以得到矯正。以為內(nèi)任何矯正扭曲的努力都會(huì)遇到既得利益維護(hù)者的強(qiáng)有力抵抗。

如何克服行政國(guó)家中行政權(quán)力的膨脹給私人的權(quán)利和利益帶來(lái)的侵害以及侵害的可能性，如何保障行政權(quán)力在必要公共領(lǐng)域的積極功效的發(fā)揮，明確國(guó)家行政的目的以及實(shí)現(xiàn)該行政目的的途徑、形式和手段并探討行政權(quán)力形式過(guò)程中與各種權(quán)力、權(quán)利乃至利益之間的關(guān)系是各國(guó)行政法學(xué)共同研究的課題。行政法屬于公法，公法深深根植于它所存在于其中的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和歷史背景，這樣一種路徑至少可以確保我們對(duì)公法性質(zhì)的探求牢牢地扎根于各個(gè)時(shí)代的現(xiàn)實(shí)性之中。[12]在西方，尋求在社會(huì)發(fā)展的語(yǔ)境中表述和闡明公法問(wèn)題是一種歷史悠久的智識(shí)活動(dòng)。[13]中國(guó)現(xiàn)代公法的語(yǔ)言、概念體系統(tǒng)統(tǒng)不是“本土資源”，而是西方的“舶來(lái)品”、移植物。我們面對(duì)的是中國(guó)的問(wèn)題，但卻需要在西方的思想傳統(tǒng)中思考對(duì)策，這就是我們的知識(shí)困境。[14]

法律法規(guī)機(jī)制是對(duì)規(guī)制者試行規(guī)制的最有效的機(jī)制。通過(guò)法律，既規(guī)范受規(guī)制者的經(jīng)濟(jì)行為，也規(guī)范規(guī)制主體—政府的行為，使任意干預(yù)企業(yè)、侵害企業(yè)利益的行為受到法律的制約，使權(quán)錢(qián)交易、以權(quán)謀私等受到法律制裁。

按照我們的定義，政府規(guī)制是行政機(jī)關(guān)依據(jù)有關(guān)的法規(guī)、對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體的市場(chǎng)行為所進(jìn)行的直接控制、約束或規(guī)范。政府機(jī)關(guān)的這些行為可能直接干預(yù)了市場(chǎng)配置機(jī)制，也可能間接改變了企業(yè)和消費(fèi)者的供需決策，因而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府規(guī)制體制的目標(biāo)模式應(yīng)當(dāng)是規(guī)制有據(jù)、規(guī)制有度、執(zhí)行有力、裁決有方。

（1）規(guī)制有據(jù)

政府規(guī)制是以法律為依據(jù)的。規(guī)制有據(jù)的內(nèi)在要求就是要確立：第一，是否存在政府規(guī)制的正當(dāng)理由，或是否出現(xiàn)了需要政府出面來(lái)進(jìn)行修補(bǔ)的市場(chǎng)失靈與違反社會(huì)公共價(jià)值體系的行為，即確立政府規(guī)制存在的經(jīng)濟(jì)的或非經(jīng)濟(jì)的正當(dāng)性；第二，是否存在政府規(guī)制的法律根據(jù)，是否已建立健全了完善的規(guī)制法體系。

（2）規(guī)制有度

政府規(guī)制體制的目標(biāo)模式的第二個(gè)內(nèi)容是規(guī)制有度。由于政府干預(yù)的內(nèi)在矛盾，必須明確政府干預(yù)的邊界，政府不該規(guī)制的應(yīng)予以放開(kāi)，該由政府進(jìn)行規(guī)制的，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化，即放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制并重。政府失靈是由于政府為了克服市場(chǎng)失靈而采取了各種公共政策，并輔以行政管理和法規(guī)約束，而在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，這些政策和法律的實(shí)施往往會(huì)出現(xiàn)事與愿違的結(jié)果，進(jìn)而導(dǎo)致社會(huì)經(jīng)濟(jì)效率的低下和社會(huì)福利的損失。正是由于政府失靈的存在，所以人們就提出了政府作用的邊界問(wèn)題。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，政府的基本職能是組織公共品的供給。因?yàn)槭聦?shí)上，在有些公共品的提供上，市場(chǎng)機(jī)制可能比政府機(jī)制做得更好。因而，對(duì)政府作用范圍分層次進(jìn)行限定就很有必要。

有學(xué)者提出對(duì)政府作用范圍的三次限定，第一次限定，政府作用應(yīng)嚴(yán)格限制在市場(chǎng)失靈的范圍內(nèi)；第二次限定，政府干預(yù)應(yīng)限于能夠修補(bǔ)的市場(chǎng)缺陷之內(nèi)；第三次限定，政府干預(yù)應(yīng)同樣要遵循成本收益原則。政府制度安排的確立發(fā)揮，在很大程度上必須根據(jù)一國(guó)在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上的收益成本比較，而且這種比較不僅針對(duì)政府本身，而且還應(yīng)該與市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行橫向比較。當(dāng)政府制度安排發(fā)揮所得收益與所費(fèi)成本相比大于市場(chǎng)制度安排的功效，則在更大程度上發(fā)揮政府的職能。當(dāng)政府制度安排發(fā)揮所得收益與所費(fèi)的成本相比小于市場(chǎng)制度安排，則在更大程度上發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用。

（3）執(zhí)行有力

執(zhí)行是政府規(guī)制的關(guān)鍵，無(wú)力執(zhí)行的裁決或判決不過(guò)是一紙空文，而且還會(huì)損害政府的形象與信譽(yù)。我國(guó)現(xiàn)有政府規(guī)制結(jié)構(gòu)龐雜、規(guī)制主體眾多，許多企業(yè)行為受到多個(gè)政府部門(mén)交叉規(guī)制，使得規(guī)制機(jī)構(gòu)大多在執(zhí)法中缺乏權(quán)威和效率。

提高規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，保證執(zhí)行有力，首先要真正實(shí)現(xiàn)政企分離，轉(zhuǎn)變政府職能。政企分開(kāi)的目的，一是打破行業(yè)壟斷，建立公平競(jìng)爭(zhēng)的微觀基礎(chǔ)；二是避免政企同盟對(duì)政策和法律制定的干擾，減少被規(guī)制者俘虜規(guī)制者的可能性或降低俘虜程度；三是使規(guī)制機(jī)構(gòu)的行政執(zhí)法更具權(quán)威和效率。以規(guī)制法為先導(dǎo)，建立法定的政府規(guī)制機(jī)構(gòu)，同時(shí)在法律中明確規(guī)定規(guī)制機(jī)構(gòu)的職責(zé)并賦予相應(yīng)的法定權(quán)力，保證執(zhí)法的權(quán)威性。這方面，英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)?zāi)芙o我們一些啟發(fā)。如英國(guó)根據(jù)《公平貿(mào)易法》設(shè)立公平貿(mào)易辦公室，根據(jù)《電信法》設(shè)立電信規(guī)制辦公室，根據(jù)《煤氣法》設(shè)立煤氣供應(yīng)規(guī)制辦公室，根據(jù)《自來(lái)水法》設(shè)立自來(lái)水服務(wù)規(guī)制辦公室，根據(jù)《電力法》建立電力供應(yīng)規(guī)制辦公室。

（4）裁決有方

在政府規(guī)制的研究中，常用的分析方法有三種：一是通過(guò)分析法律制定、政府規(guī)則以及法院的解釋來(lái)揭示公法的結(jié)構(gòu)與原則；二是通過(guò)分析政策合法化的途徑以及政府干預(yù)市場(chǎng)的技術(shù)，以闡明現(xiàn)代政府規(guī)制的實(shí)際價(jià)值及其應(yīng)遵循的規(guī)范；三是通過(guò)探討區(qū)別于產(chǎn)業(yè)與市場(chǎng)活動(dòng)的政府行為，來(lái)發(fā)現(xiàn)政府規(guī)制手段的局限性與優(yōu)點(diǎn)，以完善政府規(guī)制的具體方式或措施，或者放松政府規(guī)制，或改革現(xiàn)有的政府規(guī)制體制。政府規(guī)制也是有成本的，規(guī)制制度的變遷，也許還是成本約束的結(jié)果。一般認(rèn)為，規(guī)制成本包括直接成本和間接成本。政府規(guī)制的直接成本是指規(guī)制實(shí)施過(guò)程中的組織成本，間接成本則可理解為是規(guī)制實(shí)施后所造成的效率損失。轉(zhuǎn)型期政府對(duì)企業(yè)行為的規(guī)制，既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過(guò)程，也表現(xiàn)為一種強(qiáng)化規(guī)制的過(guò)程。但在現(xiàn)實(shí)中，政府規(guī)制既存在著越位的情形，也存在著缺位的情形。因此，必須對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行改革。從國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)看解決規(guī)制中存在的問(wèn)題的基本思路有兩種，一是不規(guī)制或放松規(guī)制，即取消部分或全部規(guī)制條款，引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；另一條是把激勵(lì)機(jī)制引進(jìn)規(guī)制，對(duì)規(guī)制進(jìn)行改良。但放松規(guī)制的同時(shí)，對(duì)某些領(lǐng)域的規(guī)制也進(jìn)行了強(qiáng)化。

2、行政規(guī)制比較：各國(guó)規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)

在行政國(guó)的條件下，由于帕金森定律的作用，行政人員增加，行政機(jī)構(gòu)膨脹，機(jī)構(gòu)之間、辦事人員之間互相推委、互相扯皮以及人、財(cái)、物的大量浪費(fèi)。[15]當(dāng)行政國(guó)家異化現(xiàn)象出現(xiàn)以后，行政權(quán)行使的成本會(huì)成倍的增加，以至許多優(yōu)秀人才的精力、才華并非用于事業(yè)，而是用于處理機(jī)關(guān)人與人之間各種復(fù)雜關(guān)系；國(guó)家財(cái)政稅收大部分不是用于經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)，而是用于公職人員的開(kāi)支。基于行政國(guó)家的種種弊端，自20世紀(jì)70年代以來(lái)，在英、美等國(guó)家掀起了以放松規(guī)制為核心的行政改革運(yùn)動(dòng)。[16]在這場(chǎng)宏大的行政改革運(yùn)動(dòng)背后，是一系列資源和利益的重組所帶來(lái)變革信號(hào)。如市場(chǎng)化過(guò)程國(guó)家權(quán)力邊界逐步萎縮、法治化過(guò)程中政府行為日益受到規(guī)則的限制、現(xiàn)代化過(guò)程中權(quán)利意識(shí)和權(quán)利主張盛行、全球化過(guò)程中政府治理漸趨接受世界通行的準(zhǔn)則。美國(guó)、日本、英國(guó)等主要國(guó)家，對(duì)電信、運(yùn)輸、金融、能源等許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域都進(jìn)行規(guī)制改革，積累了豐富的規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。對(duì)這些國(guó)家的規(guī)制改革進(jìn)行比較和研究，可以啟迪思路，有助于我國(guó)政府轉(zhuǎn)變政府職能，構(gòu)建完善的政府規(guī)制體制，規(guī)制市場(chǎng)主體行為，建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，提高市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)效率和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。

（一）美國(guó)政府規(guī)制改革

（1）經(jīng)濟(jì)規(guī)制的主體

美國(guó)過(guò)去由議會(huì)和法院進(jìn)行規(guī)制，現(xiàn)在則是由獨(dú)立委員會(huì)為規(guī)制的主體。規(guī)制委員會(huì)是由各機(jī)關(guān)獨(dú)立出來(lái)的行政委員會(huì)，由5-7名中立的委員組成，委員會(huì)下設(shè)擔(dān)當(dāng)行政事務(wù)的秘書(shū)處和反映消費(fèi)者意見(jiàn)的聽(tīng)證會(huì)等組織。規(guī)制委員會(huì)又分為對(duì)跨州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的聯(lián)邦規(guī)制委員會(huì)和只對(duì)州服務(wù)事業(yè)進(jìn)行管理的州規(guī)制委員會(huì)。聯(lián)邦委員會(huì)主要有：州際商業(yè)委員會(huì)，負(fù)責(zé)鐵路、卡車(chē)等的運(yùn)輸業(yè)；聯(lián)邦電力委員會(huì)，負(fù)責(zé)電力運(yùn)輸業(yè)；聯(lián)邦通信委員會(huì)，負(fù)責(zé)電信，廣播業(yè)；證券交易委員會(huì)，負(fù)責(zé)證券市場(chǎng)；聯(lián)邦航空委員會(huì)，負(fù)責(zé)航空業(yè)。州規(guī)制委員會(huì)主要以公共事業(yè)、運(yùn)輸、通信為對(duì)象，其組織上大體與州際規(guī)制委員會(huì)相同。

從美國(guó)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制改革中可以看出，規(guī)制改革中非常重要的一點(diǎn)是在自然壟斷性行業(yè)不斷引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。從總體上看，一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為是自然壟斷的行業(yè)已不再被認(rèn)為具有自然壟斷的特性。如電信、交通運(yùn)輸業(yè)等。而某些自然壟斷行業(yè)自身的發(fā)展以及對(duì)其相關(guān)的行業(yè)的發(fā)展，致使市場(chǎng)本身也發(fā)生某種變化，傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)的壟斷地位受到強(qiáng)有力的挑戰(zhàn)。另外，自然壟斷行業(yè)由于獨(dú)家壟斷造成的弊端和令公眾不太滿意的服務(wù)質(zhì)量，受到越來(lái)越多的指責(zé)，每況愈下的經(jīng)營(yíng)效果也使政府難以擺脫沉重的財(cái)政包袱。所以，政府開(kāi)始重新審視這些行業(yè)。經(jīng)過(guò)深思熟慮之后，政府開(kāi)始對(duì)某些自然壟斷進(jìn)行強(qiáng)有力的改革，并考慮在這些傳統(tǒng)的自然壟斷行業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)政策。在引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制中，最明顯的案例就是電信行業(yè)。從美國(guó)法院強(qiáng)制解散AT&T開(kāi)始，美國(guó)電信業(yè)就步入了競(jìng)爭(zhēng)的行列。目前，美國(guó)電信業(yè)已全部開(kāi)放。美國(guó)的郵政服務(wù)雖然一級(jí)郵件業(yè)務(wù)是壟斷的，但二級(jí)郵件、三級(jí)郵件和快遞服務(wù)是開(kāi)放競(jìng)爭(zhēng)的。美國(guó)已有多個(gè)鐵路公司在許多鐵路上開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)。由于技術(shù)的發(fā)展使得某些自然壟斷行業(yè)的部分自然壟斷消失，如在電力行業(yè)，電力輸送和分配是自然壟斷性的，但發(fā)電不再被認(rèn)為是自然壟斷的。天然氣行業(yè)就是如此，其生產(chǎn)是競(jìng)爭(zhēng)的?？梢灶A(yù)期，技術(shù)革新還會(huì)使更多的自然壟斷行業(yè)充滿競(jìng)爭(zhēng)。[17]

（2）規(guī)制的正當(dāng)化理?yè)?jù)

在美國(guó)，規(guī)制的正當(dāng)化理?yè)?jù)最重要的來(lái)自市場(chǎng)失靈和其他缺陷。根據(jù)功能對(duì)制定法進(jìn)行分類(lèi)[18]大致有（1）市場(chǎng)失靈：許多制定法都是為了回應(yīng)新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)所理解的市場(chǎng)失靈，如壟斷，集體行動(dòng)難題、協(xié)調(diào)難題和交易成本；（2）壟斷：《謝爾曼法》、《克萊頓法》、《聯(lián)邦通信法》、《天然氣法》。（3）集體行動(dòng)的難題：個(gè)人的理性導(dǎo)致集體的非理性，公共品搭便車(chē)，需要政府規(guī)制，看似踐踏了私人選擇，實(shí)際上卻使人們獲得了自己想要的，而若沒(méi)有政府幫助，就無(wú)法實(shí)現(xiàn)這種結(jié)果。協(xié)調(diào)難題：私人自行解決只會(huì)造成混亂和無(wú)秩序，但通過(guò)政府對(duì)私人行為的安排卻可以滿足這些愿望。如聯(lián)邦政府或州政府對(duì)航空或汽車(chē)交通的規(guī)制。這里，規(guī)制不是要迫使人們做他們不想做的事情，而是通過(guò)強(qiáng)制來(lái)使他們能夠做他們想做的事情。（4）信息不充分：安全、健康領(lǐng)域，如《職業(yè)安全和健康法》、《食品和藥品法》、《消費(fèi)者產(chǎn)品安全法》、《核能法》。（5）外部性：私人市場(chǎng)不會(huì)充分考慮外部成本，這些成本無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作被“內(nèi)化”給雇主，所以需要政府規(guī)制。如政府對(duì)麻醉劑、能源使用、環(huán)境、核能以及退休金計(jì)劃等事項(xiàng)的控制。（5）公益性再分配：許多制定法的目的是要將資源從一個(gè)集團(tuán)再分配給另一個(gè)集團(tuán)，受益集團(tuán)對(duì)相關(guān)資源有合法的權(quán)利主張。如《社會(huì)保障法》、《食品券法》等。但是，常有爭(zhēng)論認(rèn)為：通過(guò)規(guī)制實(shí)現(xiàn)再分配的努力容易傷害到那些境況最差的人，效果往往出人意料甚至是適得其反，如房租控制和最低工資法。房租控制可能是使人們不再愿意對(duì)住房市場(chǎng)進(jìn)行新的投資，減少市場(chǎng)上的住房供應(yīng)，這可能更加有損于弱勢(shì)群體等。

（3）社會(huì)規(guī)制產(chǎn)生的背景

社會(huì)規(guī)制是在美國(guó)形成和發(fā)展起來(lái)的。眾所周知，第二次世界大戰(zhàn)后美國(guó)在很短的時(shí)間內(nèi)從軍工生產(chǎn)迅速轉(zhuǎn)向了和平時(shí)期的生產(chǎn)，從20世紀(jì)40年代后期開(kāi)始，美國(guó)經(jīng)濟(jì)享受了約30年的持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，并保持了價(jià)格的穩(wěn)定。

在20世紀(jì)60年代和70年代，美國(guó)設(shè)立了許多有關(guān)健康、安全和環(huán)境保護(hù)的社會(huì)規(guī)制機(jī)構(gòu)，如美國(guó)環(huán)境保護(hù)委員會(huì)（EPA）、全國(guó)高速公路交通安全管理局（NHTSA）、消費(fèi)者安全委員會(huì)（CPSC）、職業(yè)健康與安全管理局（OSHA）和原子能管制委員會(huì)等。當(dāng)時(shí)的社會(huì)規(guī)制政策過(guò)分地依賴專(zhuān)業(yè)知識(shí)，規(guī)制程序和制度設(shè)計(jì)還不成熟，復(fù)雜的外部性和風(fēng)險(xiǎn)的不確定性以及高昂的社會(huì)成本也使其受到很大挑戰(zhàn)。對(duì)于社會(huì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的早期運(yùn)作存在著相當(dāng)?shù)臓?zhēng)議，人們對(duì)其預(yù)期很高，但是所期望的絕大部分潛在獲利沒(méi)法實(shí)現(xiàn)。國(guó)會(huì)議員和專(zhuān)家們經(jīng)常預(yù)言以微笑的成本以便能獲得極大的安全收益，但這些預(yù)言卻常常忽略個(gè)人選擇所起的作用。例如，當(dāng)企業(yè)被強(qiáng)行要求保持更加清潔的空氣和更加安全的工作環(huán)境時(shí)，無(wú)疑提高了企業(yè)活動(dòng)的私人成本，在其他條件不變的情況下，它又降低了生產(chǎn)率的增長(zhǎng)速度。當(dāng)企業(yè)遵守社會(huì)規(guī)制政策的代價(jià)較高時(shí)，企業(yè)就會(huì)產(chǎn)生忽視規(guī)制的激勵(lì)。對(duì)于消費(fèi)者而言，他們也許會(huì)選擇忽視社會(huì)規(guī)制政策的態(tài)度，如私家車(chē)駕駛員不系安全帶。還存在著對(duì)增加的社會(huì)規(guī)制政策的頑固抵制行為，不斷增加的社會(huì)規(guī)制控制了原本由企業(yè)自主進(jìn)行的決策，而許多錯(cuò)誤設(shè)計(jì)的規(guī)制成了企業(yè)強(qiáng)烈反對(duì)和嘲諷的對(duì)象。經(jīng)過(guò)一個(gè)時(shí)期，社會(huì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的作用才逐漸被接受，并成為聯(lián)邦規(guī)制機(jī)構(gòu)作用的一部分。在布什政府執(zhí)政期間，繼續(xù)推進(jìn)了規(guī)制改革。1990年國(guó)會(huì)通過(guò)了新的《清潔空氣法》，這表明：在經(jīng)濟(jì)規(guī)制放松的同時(shí)，社會(huì)規(guī)制加強(qiáng)了?？肆诸D政府期間，規(guī)制改革進(jìn)入了審慎推進(jìn)的新階段。規(guī)制改革成為“重塑政府”的組成部分，總統(tǒng)要求對(duì)規(guī)制改革政策作經(jīng)濟(jì)收益—成本分析。國(guó)會(huì)通過(guò)了一些有重要經(jīng)濟(jì)意義的法案：1995年的《托管改革法案》；1996年的《小商業(yè)規(guī)制執(zhí)行公正法案》；1997年的《修正的奧姆尼波斯撥款法案》。1997年9月，管理和預(yù)算辦公室首次向國(guó)會(huì)提交政府規(guī)制活動(dòng)的收益成本分析報(bào)告，報(bào)告肯定了美國(guó)規(guī)制改革以來(lái)的成果，認(rèn)為在多年的規(guī)制改革后，除少數(shù)的規(guī)制政策外，現(xiàn)行的規(guī)制政策基本上是合理的和必要的，目前不需要對(duì)現(xiàn)行的規(guī)制政策進(jìn)行徹底的改革，只須取消少數(shù)影響市場(chǎng)效率的法律和法規(guī)。

（二）日本、英國(guó)和韓國(guó)、法國(guó)規(guī)制改革

1965年到1970年期間，社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性規(guī)制大大增強(qiáng)，行政機(jī)構(gòu)和政府部門(mén)被授予廣泛的裁量自由。根據(jù)公共利益理論，法院通過(guò)司法審查可以約束裁量權(quán)的行使，使其服務(wù)于相關(guān)立法所追求的公益性目標(biāo)。在行政裁量性規(guī)制的同時(shí)，也逐漸更多地依賴自我規(guī)制，尤其是在金融和職業(yè)服務(wù)領(lǐng)域。[19]

持有干預(yù)主義意識(shí)形態(tài)的人開(kāi)始懷疑，現(xiàn)有的正式的法律構(gòu)造能否足以實(shí)現(xiàn)規(guī)制體系所宣稱的公益目標(biāo)，而與之相伴的還有對(duì)這些規(guī)制體系的實(shí)踐成效的失望。如何解釋制度設(shè)計(jì)上的缺陷以及所宣示的公益目標(biāo)與實(shí)際績(jī)效之間的差異？其中一組答案集中于所謂的“技術(shù)性”失靈之上：達(dá)成公益目標(biāo)之方式上的專(zhuān)業(yè)技術(shù)和預(yù)見(jiàn)能力的不足。因此，政策分析不佳可能是由于信息的缺乏，或未能預(yù)見(jiàn)規(guī)制工具重要的副作用并合理予以預(yù)防。這在出現(xiàn)重大事故和危機(jī)事件引起了公眾的普遍關(guān)注并進(jìn)而要求政府和國(guó)會(huì)迅速采取應(yīng)對(duì)措施時(shí)，尤其可能發(fā)生。另外，合理的規(guī)制設(shè)計(jì)也可能因執(zhí)行不力而失效。

世界范圍的規(guī)制改革背景。20世紀(jì)的后半期，尤其是70年代以后，隨著政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)失敗，尤其是“規(guī)制失靈”的出現(xiàn)，對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行反思和改革的潮流開(kāi)始掀起。規(guī)制改革的內(nèi)容，以放松規(guī)制為主。20世紀(jì)70年代后，以美國(guó)、日本、英國(guó)等主要國(guó)家為中心，對(duì)電信、運(yùn)輸、金融、能源等許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，都實(shí)行了放松規(guī)制。

（1）日本的規(guī)制改革

日本政府成立臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)推行行政改革，改革涉及行政組織的撤銷(xiāo)與合并、公營(yíng)公司的民營(yíng)化、養(yǎng)老年金制度的改革等廣泛的改革。臨時(shí)行政調(diào)查會(huì)首先建議在對(duì)日本電信電話公司民營(yíng)化時(shí)，要相應(yīng)地在電信產(chǎn)業(yè)中引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)；其次建議，對(duì)銀行、財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)、貨運(yùn)、石油業(yè)、酒類(lèi)銷(xiāo)售及蠶絲采取放松規(guī)制措施；再次，建議放松有關(guān)檢查審定制度、基準(zhǔn)認(rèn)證制度、資格審定制度等社會(huì)性規(guī)制。政府接受了這些建議，在兩百多個(gè)項(xiàng)目實(shí)施了放松規(guī)制措施。

（2）英國(guó)規(guī)制改革

放松規(guī)制和民營(yíng)化[20]的趨勢(shì)，自20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，一般被認(rèn)為是“放松規(guī)制”的時(shí)期。當(dāng)然，在社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，“放松規(guī)制計(jì)劃”確實(shí)是在1985年拉開(kāi)帷幕，并廢除了一系列控制措施。然而，這其中許多所謂的“放松規(guī)制”措施所涉及的，并不是外在控制直接接觸而是向更少干預(yù)的理念和形式的轉(zhuǎn)變。社會(huì)性規(guī)制的某系而領(lǐng)域繼續(xù)保持蓬勃發(fā)展的趨勢(shì)，特別是在那些有關(guān)環(huán)境和金融服務(wù)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)性規(guī)制領(lǐng)域，公用事業(yè)企業(yè)民營(yíng)化，使得創(chuàng)造了更精湛的規(guī)制結(jié)構(gòu)。同時(shí)，他以政府政策的形式在相關(guān)產(chǎn)業(yè)引入競(jìng)爭(zhēng)或者帶來(lái)更多競(jìng)爭(zhēng)的，并且以此來(lái)達(dá)到減少規(guī)制的目的。

與其他國(guó)家不同，英國(guó)政府在對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的管理問(wèn)題上最為突出的特點(diǎn)政府糾正市場(chǎng)失靈方式，是在國(guó)有化和微觀規(guī)制這兩種方式中進(jìn)行選擇。1945到1979年間，英國(guó)政府推行的是凱恩斯主義的國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)、國(guó)有化和福利政策，出現(xiàn)了大量問(wèn)題。1979年5月撒切爾夫人上臺(tái)后，大量推行貨幣主義和自由化經(jīng)濟(jì)政策，主要內(nèi)容包括緊縮貨幣、實(shí)行非國(guó)有化、減少國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)其他方面的干預(yù)和限制、改革稅制、降低稅率、扶持中小企業(yè)等。1997年5月布萊爾的工黨政府上臺(tái)后，在一定程度上吸收了撒切爾主義，基本上繼承了保守黨的自由主義政策。因此，可以看出，英國(guó)的放松規(guī)制運(yùn)動(dòng)，是和私有化、民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)交織在一起進(jìn)行的。[21]

英國(guó)在放松規(guī)制的過(guò)程中還存在著一些問(wèn)題：首先，政府不重視微觀規(guī)制。英國(guó)政府歷來(lái)對(duì)規(guī)制不夠重視，規(guī)制制度建設(shè)也較為落后。在20世紀(jì)80年代的私有化運(yùn)動(dòng)中，政府規(guī)制的制度建設(shè)滯后于市場(chǎng)健康發(fā)展的需要。例如，政府在沒(méi)有完成涉及并建立合適的競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)制框架前就急于對(duì)電信、煤氣、電力和自來(lái)水等關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行私有化，這就“使英國(guó)政府失去了較好處理處理所有制變革、競(jìng)爭(zhēng)和政府規(guī)制關(guān)系的良好機(jī)會(huì)”[22]，部分英國(guó)學(xué)者也指出：建立這種規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)公眾接受新制度必不可少，然而，在從國(guó)家壟斷轉(zhuǎn)向私人公司過(guò)程所提出來(lái)的規(guī)制必要性被低估了。其次，政府規(guī)制權(quán)力過(guò)分集中。英國(guó)在私有化后，分別在各基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)設(shè)置了政府規(guī)制辦公室，由國(guó)務(wù)大臣任命一位產(chǎn)業(yè)規(guī)制總監(jiān)，擔(dān)任各產(chǎn)業(yè)政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人，并以法規(guī)的形式確認(rèn)總監(jiān)具有相當(dāng)大的權(quán)力?？偙O(jiān)對(duì)被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的規(guī)制活動(dòng)和效率具有舉足輕重的影響，這就使得規(guī)制活動(dòng)具有個(gè)性化的特點(diǎn)，規(guī)制活動(dòng)的成效在很大程度上取決于總監(jiān)個(gè)人的能力、好惡及風(fēng)格。再次，政府規(guī)制政策不確定性。英國(guó)規(guī)制政策和規(guī)制過(guò)程中存在不確定性的因素：一是政府對(duì)被規(guī)制企業(yè)采取最高限價(jià)時(shí)，存在著一個(gè)價(jià)格調(diào)整期，這就使得規(guī)制抑制了被規(guī)制企業(yè)通過(guò)提高生產(chǎn)率以取得更多利潤(rùn)的積極性，產(chǎn)生了規(guī)制的不確定性問(wèn)題。二是由于英國(guó)的規(guī)制過(guò)程沒(méi)有采取美國(guó)的法律程序方法，積極運(yùn)用司法手段來(lái)解決規(guī)制者與被規(guī)制者的糾紛。規(guī)制者不需要提供制定規(guī)制決策的依據(jù)，這使得大量的權(quán)力集中于規(guī)制者個(gè)人手中，從而因規(guī)制者個(gè)性的差別而造成不同產(chǎn)業(yè)之間規(guī)制程度的差別。三是每個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制者經(jīng)常變換，被規(guī)制企業(yè)難以預(yù)期，產(chǎn)生了更換規(guī)制者而造成的規(guī)制不確定問(wèn)題。傳統(tǒng)的規(guī)制模式存在嚴(yán)重的不足[23]

過(guò)于信賴政府官僚機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)良好的規(guī)制措施方面的能力，不僅給國(guó)有企業(yè)的管理帶來(lái)了不利的后果，而且還包括具體的規(guī)格和性能標(biāo)準(zhǔn)的行政成本和抑制創(chuàng)新問(wèn)題。社會(huì)性規(guī)制將會(huì)成為市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻或者具有反競(jìng)爭(zhēng)的效應(yīng)。規(guī)制制定者有時(shí)不能充分預(yù)見(jiàn)企業(yè)對(duì)可能不利于經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的干預(yù)措施的反映行為。由于政治上的需要，對(duì)于公共危險(xiǎn)，經(jīng)常要采取實(shí)用性強(qiáng)也較為緊急的規(guī)制措施，因而阻礙了標(biāo)準(zhǔn)制定的“理性的”成本收益分析模式。

（3）韓國(guó)規(guī)制改革

韓國(guó)政府自20世紀(jì)60年代開(kāi)始，積極介入經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域以促使經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)。在資源匱乏、技術(shù)落后等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱的狀況下，政府積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)的做法對(duì)加快韓國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了重要的促進(jìn)作用。但進(jìn)入80年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大和開(kāi)放的逐步深入，政府規(guī)制成為阻礙經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要因素。政府規(guī)制削弱了企業(yè)和其他民間部門(mén)的獨(dú)立性和創(chuàng)造性，阻礙了國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展；各種不合理的規(guī)制和審批制度導(dǎo)致腐敗現(xiàn)象加劇，也日益引起民眾和企業(yè)不滿。

韓國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)行政的規(guī)制

對(duì)韓國(guó)主要是以《行政規(guī)制基本法》為例討論對(duì)經(jīng)濟(jì)行政的規(guī)制。韓國(guó)行政規(guī)制方面的法律主要有1993年《關(guān)于放松企業(yè)活動(dòng)規(guī)制的特別措施法》、1994年《行政規(guī)制及民愿事務(wù)基本法》，這兩個(gè)法案構(gòu)建了改革規(guī)制的法律基礎(chǔ)。韓國(guó)行政規(guī)制基本法[24]第1條明確規(guī)定：“本法之目的在于通過(guò)規(guī)定有關(guān)行政規(guī)制的基本事項(xiàng)，廢除不必要的規(guī)制，抑制制定非效率的新的行政規(guī)制，刺激社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自律和創(chuàng)造性，并持續(xù)提高國(guó)民生活質(zhì)量和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力?！边@一條強(qiáng)調(diào)規(guī)制立法的主要目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，并闡明規(guī)制審查對(duì)象不僅包括現(xiàn)有規(guī)制，還包括新建規(guī)制，從已然和未然兩個(gè)方面保證立法目的的實(shí)現(xiàn)。關(guān)于相關(guān)定義及適用范圍，規(guī)制法第1條第1款規(guī)定：“‘行政規(guī)制’是指國(guó)家或地方自治團(tuán)體為實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，限制國(guó)民權(quán)力或增加國(guó)民義務(wù)的法令或條例、規(guī)則所規(guī)定之事項(xiàng)”。此外，規(guī)制法第4條規(guī)定，規(guī)制的制定應(yīng)有其法律依據(jù)，其內(nèi)容可由法律直接規(guī)定，或在法律或上位法令規(guī)定的具體范圍內(nèi)，或由總統(tǒng)令、總理令、部令或條例、規(guī)則的形式規(guī)定，當(dāng)因業(yè)務(wù)的專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性或輕微性等原因而不得已委托時(shí)，規(guī)制也可以在法令規(guī)定其范圍的前提下以告示等形式制定。行政機(jī)關(guān)不得用沒(méi)有法律依據(jù)的規(guī)制來(lái)限制國(guó)民權(quán)利或增加國(guó)民義務(wù)。該條所規(guī)定的“規(guī)制法定主義”是只頓感規(guī)制的重要原則，是規(guī)制法的核心所在，是抑制行政機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來(lái)隨意制定規(guī)制的保證。規(guī)制法第5條則規(guī)定了制定規(guī)制的原則，即國(guó)家或地方自治團(tuán)體應(yīng)該尊重國(guó)民的自由和創(chuàng)意，制定規(guī)制時(shí)不得歪曲其本質(zhì)內(nèi)容，而制定有關(guān)國(guó)民生命、保健及環(huán)境保護(hù)的規(guī)制應(yīng)具有實(shí)效性。同時(shí)，該原則強(qiáng)調(diào)規(guī)制的對(duì)象和手段的范圍應(yīng)控制在實(shí)現(xiàn)其目的所需的最小范圍內(nèi)，并應(yīng)保證其客觀性、透明性和公正性。規(guī)制法第6條規(guī)定，中央行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)應(yīng)想規(guī)制改革委員會(huì)等級(jí)所管規(guī)制的名稱、內(nèi)容、依據(jù)和處理機(jī)構(gòu)等，對(duì)未按規(guī)定登記的規(guī)制，委員會(huì)可以向有關(guān)中央行政機(jī)構(gòu)的首長(zhǎng)要求等級(jí)規(guī)制或要求提出廢除當(dāng)年規(guī)制的法令等整改計(jì)劃。這一規(guī)定保證了規(guī)制的透明度，并能對(duì)規(guī)制總量進(jìn)行有效的控制。

（4）法國(guó)的行政規(guī)制改革

法國(guó)是有百年以上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的國(guó)家，國(guó)家在調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)、監(jiān)管市場(chǎng)、管理社會(huì)、為公眾提供服務(wù)從而履行構(gòu)建和諧社會(huì)的基本職能方面，已經(jīng)形成了一整套成熟的理論、較完善的和法律體系以及各系統(tǒng)各機(jī)構(gòu)間的精巧運(yùn)作和協(xié)調(diào)配合。即使如此，二十世紀(jì)八十年代以后，為了適應(yīng)新技術(shù)革命帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和社會(huì)進(jìn)步，回應(yīng)公眾對(duì)政府行政體制改革的強(qiáng)烈要求，緩解財(cái)政壓力，法國(guó)又展開(kāi)了對(duì)行政體制改革的探索。法國(guó)承擔(dān)公共事業(yè)管理和規(guī)制的專(zhuān)門(mén)公共機(jī)構(gòu)，是為了克服官僚體制弊端采取的除地方分權(quán)以外的另一種以為公共服務(wù)和規(guī)制為基礎(chǔ)的分權(quán)形式。為了提高辦事效率，法國(guó)政府成立了一些專(zhuān)門(mén)的公共干預(yù)機(jī)構(gòu)。大體分為四類(lèi)：監(jiān)督機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)構(gòu)、金融干預(yù)機(jī)構(gòu)和職業(yè)協(xié)會(huì)。

（三）經(jīng)合組織國(guó)家采取的規(guī)制改革戰(zhàn)略：

（1）成立推動(dòng)規(guī)制改革的常設(shè)機(jī)構(gòu)

經(jīng)合組織國(guó)家都成立了規(guī)制改革機(jī)構(gòu)，如日本的綜合規(guī)制改革審議會(huì)、韓國(guó)的規(guī)制改革委員會(huì)等。上述機(jī)構(gòu)均為隸屬總統(tǒng)或內(nèi)閣的相對(duì)獨(dú)立的中央規(guī)制改革專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)規(guī)制改革綜合計(jì)劃的制定和執(zhí)行監(jiān)督。由于規(guī)制改革本質(zhì)上是政府職能的重新調(diào)整，改革的結(jié)果必然會(huì)涉及中央各部門(mén)和地方政府的管理權(quán)限及相關(guān)團(tuán)體的利益，因此上述機(jī)構(gòu)的設(shè)立有助于確保改革的連續(xù)性和持久性。

（2）建立規(guī)制審查制度

通過(guò)建立規(guī)制審查制度，定期或不定期地對(duì)規(guī)制的內(nèi)容、方法、規(guī)制制定的流程及效果進(jìn)行全面的審查。對(duì)申請(qǐng)出臺(tái)的新規(guī)制，審查機(jī)關(guān)要求有關(guān)部門(mén)提供規(guī)制影響分析書(shū)，從而提高規(guī)制的合理性和科學(xué)性。目前，對(duì)所有新規(guī)制適用規(guī)制影響分析的有澳大利亞、加拿大、新西蘭、英國(guó)、美國(guó)、韓國(guó)等國(guó)家；對(duì)部分規(guī)制適用規(guī)制影響分析的有土耳其、希臘等國(guó)家。多數(shù)國(guó)家規(guī)定，對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響的規(guī)制，其規(guī)制影響分析書(shū)的內(nèi)容一定要包括規(guī)制成本和收益分析的部分。

（3）賦予立法機(jī)關(guān)一定的規(guī)制審查權(quán)

加拿大的議會(huì)規(guī)制審查委員會(huì)、澳大利亞的上院規(guī)制委員會(huì)、英國(guó)的規(guī)制改革委員會(huì)、美國(guó)的議會(huì)會(huì)計(jì)辦公室及下院商業(yè)委員會(huì)、意大利的議會(huì)常務(wù)委員會(huì)等隸屬議會(huì)的機(jī)構(gòu)均享有規(guī)制審查權(quán)。立法機(jī)關(guān)行使規(guī)制審查權(quán)的目的是，通過(guò)議會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡，確保行政責(zé)任和透明度。

（4）依法推進(jìn)規(guī)制改革

墨西哥、荷蘭、希臘、意大利等國(guó)制定的《行政程序法》是政府進(jìn)行規(guī)制改革的基本法律依據(jù)。英國(guó)的《規(guī)制改革法》和韓國(guó)的《行政規(guī)制基本法》則是有關(guān)規(guī)制改革和規(guī)制管理的專(zhuān)門(mén)法律。韓國(guó)的《行政規(guī)制基本法》由總則、對(duì)規(guī)制的新制定及強(qiáng)化的原則和審查、現(xiàn)有規(guī)制的整改、規(guī)制改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)、補(bǔ)則五個(gè)部分組成。此外，各國(guó)普遍制定的《信息公開(kāi)法》，通過(guò)保障公眾知情權(quán)，為加強(qiáng)規(guī)制改革中的官民活動(dòng)機(jī)制提供強(qiáng)有力的法律保障。

（四）發(fā)展中國(guó)家的規(guī)制改革

20世紀(jì)90年代，發(fā)展中國(guó)家也開(kāi)始實(shí)施一系列的放松規(guī)制的措施。發(fā)展中國(guó)家放松規(guī)制的背景，概括起來(lái)大致有：

第一，20世紀(jì)七八十年代新自由主義占據(jù)了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主導(dǎo)地位，政府規(guī)制被認(rèn)為干擾了私人和企業(yè)選擇最有利的投資方式的自由，從而導(dǎo)致了資源的無(wú)效配置。第三世界國(guó)家取得貸款和得以調(diào)整債務(wù)的先決條件，就是實(shí)行經(jīng)濟(jì)自由化?？鐕?guó)資本為了打開(kāi)發(fā)展中國(guó)家市場(chǎng)，采取種種手段使發(fā)展中國(guó)家取消政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的調(diào)控，公開(kāi)支持某種政治安排，以利于增強(qiáng)他們影響這些國(guó)家政府的能力。

第二，沒(méi)有接受?chē)?guó)際金融組織調(diào)整性計(jì)劃的國(guó)家，為了擺脫危機(jī)，制止經(jīng)濟(jì)停滯和衰退，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，或者為了加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，推動(dòng)本國(guó)經(jīng)濟(jì)躍上新臺(tái)階，都在進(jìn)行程度不一的調(diào)整和改革，其共同點(diǎn)都是重視市場(chǎng)機(jī)制，這就必然要求放松規(guī)制。而且，事實(shí)上，許多國(guó)家財(cái)政的日益枯竭已使它無(wú)力維持一個(gè)全面干預(yù)的政府。

第三，發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革對(duì)發(fā)展中國(guó)家具有的示范效應(yīng)。

（五）行政規(guī)制的趨勢(shì)和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

在現(xiàn)代化的過(guò)程中，世界各國(guó)政府的職能或早或晚、或快或慢都將發(fā)生變化。政治統(tǒng)治、社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)是政府行為方向和基本任務(wù)的三大方面，也可以理解為三大職能。政府職能的轉(zhuǎn)變具有如下的含義：隨著時(shí)空的流變，政府職能結(jié)構(gòu)的重心從一個(gè)職能轉(zhuǎn)向另一個(gè)職能。同時(shí)，其他職能并不消失，而是共存，也不產(chǎn)生另外相同層次的新職能。綜上所述，世界范圍內(nèi)興起放松規(guī)制是規(guī)制改革的宏觀背景。經(jīng)合組織通過(guò)對(duì)成員國(guó)規(guī)制改革的總結(jié)和分析，認(rèn)為一國(guó)的規(guī)制改革一般經(jīng)歷三個(gè)階段，即放松規(guī)制階段（Deregulation），規(guī)制品質(zhì)的改善階段（regulatoryqualityimprovement）和規(guī)制管理（regulatorymanagement）階段。但這三個(gè)階段不是相互獨(dú)立和封閉的，而是根據(jù)某一國(guó)家的具體情況或者按順序推動(dòng)，或者兩個(gè)階段或三個(gè)階段同時(shí)進(jìn)行。

20世紀(jì)70年代開(kāi)始以美國(guó)為首的西方國(guó)家發(fā)起了一場(chǎng)以放松規(guī)制為主要內(nèi)容的規(guī)制改革運(yùn)動(dòng)。放松規(guī)制的主要內(nèi)容，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是在市場(chǎng)機(jī)制可以發(fā)揮作用的行業(yè)完全或部分取消對(duì)價(jià)格和市場(chǎng)進(jìn)入的規(guī)則，使企業(yè)在制定價(jià)格和選擇產(chǎn)品上更多的自主權(quán)。西方國(guó)家放松政府規(guī)制的原因是多方面的。一是自二戰(zhàn)以后，多數(shù)西方國(guó)家實(shí)行了國(guó)有化政策，而國(guó)有企業(yè)的效率和凱恩斯主義的過(guò)度政府干預(yù)招致了越來(lái)越多的批評(píng)；二是可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論的發(fā)展，使得自然壟斷的規(guī)制政策發(fā)生了變化；三A-J效應(yīng)與政府規(guī)制失靈，及政府規(guī)制的巨大成本招致了強(qiáng)烈的反規(guī)制運(yùn)動(dòng)；四是由于技術(shù)的發(fā)展，使得自然壟斷的邊界發(fā)生了變化，出現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)間的替代競(jìng)爭(zhēng)，使傳統(tǒng)的規(guī)制政策與手段失去了現(xiàn)實(shí)的必要性。

西方規(guī)制改革的經(jīng)驗(yàn)表明，放松規(guī)制并不意味著所有規(guī)制措施的終結(jié)。一方面，西方國(guó)家在放松對(duì)自然壟斷行業(yè)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制的同時(shí)，社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域的環(huán)境保護(hù)、消費(fèi)者保護(hù)、產(chǎn)品質(zhì)量、工作場(chǎng)所安全、勞動(dòng)保護(hù)等方面的政府規(guī)制，不但沒(méi)有放松，反而得到了加強(qiáng)。另一方面，即使在自然壟斷領(lǐng)域放松進(jìn)入規(guī)制，引入競(jìng)爭(zhēng)因素，也仍然保留了價(jià)格規(guī)制等多種規(guī)制制度，并以激勵(lì)性規(guī)制方法對(duì)傳統(tǒng)規(guī)制方法進(jìn)行改良。放松規(guī)制的主要舉措是：通過(guò)規(guī)制清理、廢除不合理的規(guī)制，進(jìn)行總量控制；對(duì)行政流程進(jìn)行改造，簡(jiǎn)化行政程序，減少繁文縟節(jié)等。該階段改革的目的是，降低社會(huì)承擔(dān)的規(guī)制成本，減少各類(lèi)行政腐敗和降低政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)程度。但是，政府規(guī)制具有的不同性質(zhì)決定了規(guī)制改革并不等于放松規(guī)制，根據(jù)國(guó)情和社會(huì)發(fā)展的發(fā)展特點(diǎn)，有些規(guī)制還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。于是，各國(guó)的改革逐步進(jìn)入規(guī)制品質(zhì)的改善階段。

總之，從世界范圍看，二戰(zhàn)以來(lái)，行政權(quán)力軟化已經(jīng)成為行政過(guò)程中引人注目的現(xiàn)象。[25]行政權(quán)力的軟化，主要表現(xiàn)為政府在作出行政決定之前，學(xué)會(huì)了與受到不利影響的個(gè)人組織交換意見(jiàn)，就行政決定的具體內(nèi)容進(jìn)行妥協(xié)性的談判。這種妥協(xié)性談判的制度性平臺(tái)是從司法程序中引入的聽(tīng)證程序。美國(guó)、日本、西班牙等都是在這個(gè)時(shí)期通過(guò)行政程序立法建立了行政聽(tīng)證制度。[26]行政許可作為政府管制社會(huì)的一種手段，正是軟化政府行政權(quán)力的一種制度性安排。它要求政府在作出是否同意許可申請(qǐng)的過(guò)程中，學(xué)會(huì)妥協(xié)性行使行政許可權(quán)。在行政許可決定之前，政府應(yīng)當(dāng)盡可能地多聽(tīng)聽(tīng)利害關(guān)系人的意見(jiàn)；在行政許可決定作出之后，無(wú)論是否準(zhǔn)許申請(qǐng)，應(yīng)給出另人信服的理由。政府在行政許可過(guò)程中是以理服人還是以力服人，基本上可以作為判斷其是否能夠善治的標(biāo)準(zhǔn)。

3、轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)政府的規(guī)制改革

正如美國(guó)著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家彼得斯所說(shuō)：“解除管制是否符合發(fā)展中國(guó)家和體制轉(zhuǎn)換中國(guó)家需要目前尚不清楚。但可以肯定的是，在這些國(guó)家的政府中內(nèi)部管制的色彩強(qiáng)烈。這些不僅抑制了創(chuàng)造力的發(fā)揮，而且在與人民打交道的過(guò)程中帶來(lái)了很多的問(wèn)題?！?/p>

我國(guó)從1949年以來(lái)實(shí)施的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和威權(quán)政治統(tǒng)制，把個(gè)人的自由收縮到了最低限度，窒息了是社會(huì)發(fā)展的活力，以至于國(guó)民經(jīng)濟(jì)到了幾乎崩潰的邊緣。改革開(kāi)放以后，政府開(kāi)始嘗試恢復(fù)個(gè)人的自由，如公民種地的自由，結(jié)果是同樣的人在同樣的土地上產(chǎn)生出來(lái)截然不同的效果，這讓人們深深感受到了自由的力量?；谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治發(fā)展的需要，社會(huì)的許多領(lǐng)域中仍然缺乏基本的自由，這就需要政府進(jìn)一步放松對(duì)社會(huì)的規(guī)制。

我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程起始于1978年的經(jīng)濟(jì)體制改革。與世界上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)完善的國(guó)家相比，我國(guó)面臨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重任務(wù)，即計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型（即通常說(shuō)的改革）和落后的農(nóng)業(yè)社會(huì)向發(fā)達(dá)的工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型。實(shí)際上，改革的本質(zhì)是通過(guò)改變經(jīng)濟(jì)主體的約束條件，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)主體的行為發(fā)生變化，最后帶來(lái)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升。在這個(gè)邏輯下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，在一定意義上講是政府職能的轉(zhuǎn)變，即政府應(yīng)該在何種領(lǐng)域有所作為，在何種領(lǐng)域應(yīng)該退出，讓位于市場(chǎng)。

在市場(chǎng)機(jī)制自動(dòng)調(diào)解功能失效的情況下，才可能需要政府與法院的介入，以使市場(chǎng)的內(nèi)在功能得以恢復(fù)?？墒牵b于我國(guó)還處在市場(chǎng)化進(jìn)程中，市場(chǎng)機(jī)制的建立在很大程度上依賴于政府職能的有效發(fā)揮和法律系統(tǒng)的完善。理論的研究不能脫離現(xiàn)實(shí)。

我國(guó)的現(xiàn)實(shí)是，一方面市場(chǎng)機(jī)制還不成熟，可是政府并沒(méi)有為這一機(jī)制的建立發(fā)揮應(yīng)有的作用；另一方面，由于受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，加上法律制度的不完善，政府干預(yù)了許多市場(chǎng)份內(nèi)的事情，進(jìn)而破壞了市場(chǎng)的內(nèi)在機(jī)制。因此，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在要求的政府規(guī)制體制在我國(guó)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有形成。

目前中國(guó)傳統(tǒng)的規(guī)制模式存在嚴(yán)重的不足之處，第一，過(guò)于信賴政府官僚機(jī)構(gòu)在設(shè)計(jì)良好的規(guī)制措施方面的能力，不僅給國(guó)有企業(yè)的管理帶來(lái)了不利的后果，而且還包括具體的規(guī)格好性能標(biāo)準(zhǔn)的行政成本和抑制創(chuàng)新問(wèn)題。第二，社會(huì)性規(guī)制將會(huì)成為市場(chǎng)準(zhǔn)入的門(mén)檻或者具有其他反競(jìng)爭(zhēng)效應(yīng)，也已經(jīng)成為公認(rèn)的觀點(diǎn)。第三，規(guī)制制定者有時(shí)不能充分預(yù)見(jiàn)企業(yè)對(duì)可能不利于其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的干預(yù)措施的行為反應(yīng)。租房規(guī)制措施的出臺(tái)所引發(fā)的出租房供應(yīng)量的急劇減少，就是典型的例子。第四，出于政治上的需求，對(duì)于公共危險(xiǎn)，經(jīng)常要采取實(shí)用性強(qiáng)也通常是較為緊急的規(guī)制措施，因而阻礙了標(biāo)準(zhǔn)制定的“理性的”成本收益分析模式。

舉已經(jīng)頒布的《電力法》、《鐵路法》和《郵政法》等行業(yè)法為例，由于立法的歷史背景和立法思想等方面的原因，實(shí)際上并沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府規(guī)制的目的、原則、程序、基本方針和規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)限作出系統(tǒng)、明確的規(guī)定。在社會(huì)性規(guī)制的法律體系建設(shè)方面，也沒(méi)有形成比較完善的法律體系，與社會(huì)性規(guī)制的廣泛性、深入性不相適應(yīng)。一些重要領(lǐng)域僅頒布了一種或極少數(shù)幾種法規(guī)，尚未形成必要的法律體系。比如，除了《產(chǎn)品質(zhì)量法》之外，尚未對(duì)某些重要產(chǎn)品制定專(zhuān)門(mén)的產(chǎn)品的產(chǎn)品質(zhì)量法規(guī)。在不少法規(guī)中，沒(méi)有明確執(zhí)法機(jī)構(gòu)的法律地位，從而在相當(dāng)程度上影響執(zhí)法效果。此外，不少法律對(duì)嚴(yán)重違法者的處罰太輕，沒(méi)有起到應(yīng)有的法律威懾作用。[27]

政府規(guī)制是社會(huì)管理的必要手段，政府規(guī)制也是公共服務(wù)的制度基礎(chǔ)。[28]建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，這既是一個(gè)制度變遷的過(guò)程，也是一個(gè)轉(zhuǎn)軌的過(guò)程，“是一個(gè)規(guī)制的演進(jìn)過(guò)程—從高度的規(guī)制（heavy-handedregulation）到輕度規(guī)制（light-handedregulation）過(guò)程”。因此政府規(guī)制理論對(duì)于分析我國(guó)政府現(xiàn)行體制改革及其效率，探討公共事業(yè)單位的規(guī)制改革及其完善措施，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和全球化背景的政府規(guī)制模式，都具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

政府規(guī)制理論有利于指導(dǎo)我們正在進(jìn)行的公用事業(yè)部門(mén)和自然壟斷行業(yè)的體制改革。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，我國(guó)的公用事業(yè)部門(mén)正處于市場(chǎng)化取向改革的關(guān)鍵階段，自然壟斷行業(yè)也正在由行政性壟斷向政企分開(kāi)、引入競(jìng)爭(zhēng)、提高效率轉(zhuǎn)變。因此，在放松傳統(tǒng)的行政性規(guī)制的同時(shí)，引入適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全球化要求的經(jīng)濟(jì)規(guī)制，尤其是激勵(lì)性規(guī)制是十分必要的。要解決信息不對(duì)稱和提高被規(guī)制企業(yè)生產(chǎn)效率問(wèn)題，就需要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟經(jīng)驗(yàn)和相關(guān)理論，結(jié)合微觀的具體情況，對(duì)激勵(lì)性規(guī)制進(jìn)行適應(yīng)性地創(chuàng)造，從而鼓勵(lì)這些產(chǎn)業(yè)部門(mén)提高效率、降低運(yùn)營(yíng)成本和價(jià)格、提高服務(wù)質(zhì)量。

政府規(guī)制理論有利于逐步強(qiáng)化和完善我國(guó)的社會(huì)規(guī)制。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的加快，在放松規(guī)制的同時(shí)，進(jìn)行激勵(lì)性規(guī)制重塑的同時(shí)，為了增進(jìn)社會(huì)福利，應(yīng)提高對(duì)生活質(zhì)量、社會(huì)福利等問(wèn)題的關(guān)注度，特別是對(duì)那些經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中存在外部性、非價(jià)值性物品、信息不完全和信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，必須加強(qiáng)或維持社會(huì)性規(guī)制，如對(duì)安全、健康、環(huán)境、服務(wù)質(zhì)量以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制等。[29]

政府在放松規(guī)制階段一般都要提出建立“小政府”的價(jià)值理念，但進(jìn)入規(guī)制品質(zhì)改善階段之后，政府采取較為中立的立場(chǎng)，并將改革的焦點(diǎn)鎖定在“良好”規(guī)制的開(kāi)發(fā)和適用上。換言之，該階段探討的主要不是規(guī)制的存廢問(wèn)題，而是如何用高效并具有彈性的規(guī)制或非規(guī)制手段替代傳統(tǒng)規(guī)制的問(wèn)題。

就規(guī)制者的規(guī)制而言，關(guān)鍵是行政程序法典化，因?yàn)榉ㄖ普邔?duì)企業(yè)的規(guī)制行為首先就表現(xiàn)為依法行政。自市場(chǎng)化改革以來(lái)，我國(guó)的規(guī)制機(jī)構(gòu)隨著立法的加強(qiáng)而有所增加，且比較分散。這些機(jī)構(gòu)與一般的行政機(jī)構(gòu)不同，它們集執(zhí)行權(quán)、自由裁量權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)等于一身，且涉及面廣，作用不一，程序亦各顯差異，以至對(duì)公民或企業(yè)的權(quán)利時(shí)有造成損害的情況。因此，要控制規(guī)制者的尋租行為，盡可能減少政府失靈，就應(yīng)當(dāng)建立完善的行政程序制度，使行政程序法典化。

在行政過(guò)程的建設(shè)方面，我國(guó)目前主要的行政法規(guī)，在行政程序、抽象行政行為的行政訴訟、行政違法行為的法律責(zé)任以及《行政法》與《刑法》、《民法》補(bǔ)救措施的接軌等方面，都缺乏完整的建設(shè)規(guī)劃。這不僅使得規(guī)制政策的制定缺乏足夠透明的談判過(guò)程，而且規(guī)制者的行政行為，特別是具體規(guī)制政策的制定，無(wú)法得到有效的觀察和監(jiān)督。對(duì)行政行為相對(duì)人的事后救濟(jì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如規(guī)定行政相對(duì)人的事先、事中參與程序，而其中的核心就是設(shè)定行政相對(duì)人辯駁行政主體行為的程序——聽(tīng)證程序。遺憾的是，雖然聽(tīng)證制度已經(jīng)初步建立起來(lái)，但卻仍然不同程度地存在著透明度不高、公正性不足、平等性缺位等問(wèn)題。

中國(guó)對(duì)政府規(guī)制理論和政策的研究，起步較晚，政府規(guī)制政策體系不完善，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，需要政府加強(qiáng)規(guī)制才能解決這些問(wèn)題。首先，培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要強(qiáng)化政府規(guī)制。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家已經(jīng)處于成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，然而，發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段轉(zhuǎn)向成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)主體的規(guī)制活動(dòng)，跨越一個(gè)多世紀(jì)。目前，中國(guó)還處于培育市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，政府規(guī)制法律法規(guī)體系不健全，政府規(guī)制的制度不完善。需要加強(qiáng)政府規(guī)制，不斷地糾正現(xiàn)階段市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷，才能建成成熟的、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。其次，建立管理市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的制度需要強(qiáng)化政府規(guī)制。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中微觀主體行為的規(guī)制，已經(jīng)歷了100多年，形成了一套完整和健全的管理微觀經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)主體的制度。再次，履行政府基本職能需要建立規(guī)制型政府。在中國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理中，政府的四大基本職能是：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)。

在西方的代議制國(guó)家，政治體制上的權(quán)力制衡理念也融入到政府規(guī)制的過(guò)程中，議會(huì)、規(guī)制機(jī)構(gòu)（行政機(jī)關(guān)）和司法機(jī)關(guān)之間有著較為明確的分工。規(guī)制過(guò)程通常是由議會(huì)先通過(guò)立法形式確立特定的規(guī)制政策，然后依法建立專(zhuān)業(yè)化的規(guī)制機(jī)構(gòu)，實(shí)施對(duì)某一產(chǎn)業(yè)的規(guī)制。司法機(jī)構(gòu)不僅單獨(dú)擔(dān)負(fù)起了部分間接規(guī)制的角色，同時(shí)還有權(quán)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的決定和程序進(jìn)行司法審查。另外，在規(guī)制的行政過(guò)程方面，還存在廣泛的互動(dòng)：直接互動(dòng)通過(guò)公開(kāi)聽(tīng)證和規(guī)則制定過(guò)程在消費(fèi)者和企業(yè)之間發(fā)生；間接互動(dòng)關(guān)系則包括消費(fèi)者和企業(yè)利益集團(tuán)企圖通過(guò)立法、行政、司法等渠道影響規(guī)制決策的活動(dòng)。因此，規(guī)制的行政過(guò)程中實(shí)際上充滿了規(guī)制機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、政治壓力集團(tuán)、利益集團(tuán)和公共輿論的廣泛互動(dòng)和博弈，這對(duì)有效實(shí)施規(guī)制和改善規(guī)制都是非常有益的。然而，合理的憲政結(jié)構(gòu)、完善的法律體系和適當(dāng)?shù)男姓^(guò)程，在中國(guó)都存在諸多不足。這些都需要時(shí)間和努力。

未來(lái)可考慮的新的規(guī)制形式有：

（1）命令控制型規(guī)制形式

1、信息披露與風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)交流。在缺少政府規(guī)制的情況下，方出于對(duì)利潤(rùn)最大化的追求可能帶給作為委托方的消費(fèi)者更大風(fēng)險(xiǎn)。因此，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中，政府會(huì)強(qiáng)制企業(yè)披露關(guān)于價(jià)格、品性、組分、數(shù)量或質(zhì)量的信息，對(duì)虛假或誤導(dǎo)的信息予以懲戒。信息披露增加了規(guī)制的靈活性，促進(jìn)了被規(guī)制者對(duì)規(guī)制過(guò)程的參與，減輕了政府提供信息的壓力，以及消費(fèi)者對(duì)政府的依賴。在我國(guó)，對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量信息披露的要求主要集中于針對(duì)食品、藥品、化妝品、醫(yī)療器械等“經(jīng)驗(yàn)商品”的標(biāo)簽和說(shuō)明書(shū)制度，從而維持公平競(jìng)爭(zhēng)，防止對(duì)消費(fèi)者可能的誤導(dǎo)。同時(shí)政府需對(duì)掌握的風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)予以及時(shí)披露。

2、標(biāo)準(zhǔn)。信息披露是一種較低程度的政府規(guī)制形式，它建立在消費(fèi)者面對(duì)信息能夠做出理性選擇的基礎(chǔ)之上，它并不能解決風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中的所有問(wèn)題，事實(shí)上，風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的信息是那樣的紛繁復(fù)雜，且具有高度的專(zhuān)業(yè)性。而標(biāo)準(zhǔn)作為一種相對(duì)干預(yù)程度更高的規(guī)制形式，在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化法》第7條的規(guī)定，保障人體健康，人身、財(cái)產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)在2002年2月24日印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)管理的若干規(guī)定》的通知，對(duì)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)或強(qiáng)制條文內(nèi)容的范圍，起草、審查和批準(zhǔn)程序都作了規(guī)定。目前我國(guó)更多的標(biāo)準(zhǔn)還集中于工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，勞動(dòng)、安全、衛(wèi)生和環(huán)保等風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)在整個(gè)標(biāo)準(zhǔn)體系中所占的比率，以及標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)設(shè)計(jì)和水平選取方面，都還與法治發(fā)達(dá)國(guó)家有較大的差距。優(yōu)化和完善我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)體系，將成為我國(guó)未來(lái)的努力方向。

3、許可。在高度信息不對(duì)稱的領(lǐng)域，許可的設(shè)定成為必然。在我國(guó)，目前經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域應(yīng)該去探求放松規(guī)制或者更為市場(chǎng)化的規(guī)制進(jìn)路，但是在風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制領(lǐng)域依然有必要去強(qiáng)化和完善相應(yīng)的許可制度，這包括對(duì)職業(yè)資格的許可，以及對(duì)產(chǎn)品的許可。由風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)來(lái)進(jìn)行事前許可，可以在一定程度上起到未雨綢繆的作用。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條第4項(xiàng)的規(guī)定，對(duì)于直接關(guān)系公共安全、人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全的重要設(shè)備、設(shè)施、產(chǎn)品、物品，需要按照技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過(guò)檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫等方式進(jìn)行審定的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。我國(guó)在藥品、醫(yī)療器械、化學(xué)品等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域都設(shè)定了許可制度。許可制度同時(shí)也需要在頒發(fā)許可證之后的定時(shí)規(guī)制抽查，尤其是對(duì)藥品、食品等領(lǐng)域的監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范。

（2）市場(chǎng)化的規(guī)制形式

以上討論的是三種相對(duì)傳統(tǒng)也是經(jīng)典的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制形式，這些都是行政強(qiáng)制力為基礎(chǔ)的命令—控制型規(guī)制形式，它們給企業(yè)施加了高昂的守法成本，易于滋生規(guī)制者和被規(guī)制者之間的敵對(duì)意識(shí)，也難以受到公眾和輿論的支持。因此晚近風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)構(gòu)開(kāi)始減少對(duì)被規(guī)制者發(fā)號(hào)施令，而是引入經(jīng)濟(jì)誘因等更為市場(chǎng)化的進(jìn)路從而讓被規(guī)制者沿著行政所希望的方向發(fā)展。主要的市場(chǎng)化規(guī)制形式有稅收、收費(fèi)、可交易的許可證制度、補(bǔ)助政策和共同基金等。

規(guī)制改革的答案在于新規(guī)制方法和手段的采用，以減輕對(duì)于集權(quán)（centralized）的“命令和控制”方法過(guò)于依賴所產(chǎn)生的問(wèn)題。兩種新方法正出現(xiàn)在規(guī)制的實(shí)踐中，他們是“政府一利益相關(guān)者”網(wǎng)絡(luò)溝通結(jié)構(gòu)（networkstructures）和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)系統(tǒng)（economicincentivesystems）。為了避免“從上至下”的命令式規(guī)制和正規(guī)行政法程序的局限，不同形式的富于彈性的“行政機(jī)構(gòu)一利益相關(guān)者”網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)展起來(lái)了，以便于創(chuàng)造性地解決規(guī)制問(wèn)題。不是試圖單方性地去指揮被規(guī)制者的行為，管制機(jī)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展出一些行為計(jì)劃，使得許多政府的與非政府的實(shí)體，包括商業(yè)公司和非營(yíng)利組織，都能積極參與到規(guī)制政策的制定和執(zhí)行過(guò)程中來(lái)。

回到本文最初關(guān)于政府“大小”的討論，其實(shí)也可以從兩個(gè)向度去理解：主張權(quán)力意義上的“小政府”，但同時(shí)也要主張責(zé)任意義上的“大政府”。對(duì)于當(dāng)下中國(guó)社會(huì)格局而言，我們正在致力于建設(shè)一個(gè)權(quán)力層面的“小政府”，這是必然的一個(gè)方向，但這并不排斥一個(gè)責(zé)任層面的“大政府”，這主要體現(xiàn)在對(duì)一些社會(huì)公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供上—至少包括健康、教育、衛(wèi)生、環(huán)保等方面。中國(guó)政府的規(guī)制改革，任重而道遠(yuǎn)。

【注釋】

[1]（英）安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，第2頁(yè)。

[2]布坎南：《自由、市場(chǎng)和國(guó)家》，北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社1988年版，第282頁(yè)。

[3]格萊澤等：《科斯對(duì)科斯定理》，載于《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》，2001年第2期。

[4]規(guī)制，是由英文Regulation翻譯而來(lái)，意為法律、規(guī)章、政策、制度來(lái)加以控制和制約。

[5]P.Selznick’FocusingOrganizationalResearchonRegulation’inR.Noll（ed.），RegulatoryPolicyandthesocialScience（1985），p363.轉(zhuǎn)引自（英）安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，第1頁(yè)。

[6]Cf.G.Majone’Introduction’，inG.Majone（ed.），DeregulationorRe-regulation？RegulatoryReforminEuropeandtheUnitiedStates（1990），p1-p2.

[7]陳富良：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府規(guī)制》，中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第7頁(yè)。

[8]OECD（1997），TheOECDReportonRegulatoryReform：Synthesis[M].Paris：OECD.轉(zhuǎn)引自：王健等著：《中國(guó)政府規(guī)制理論與政策》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年版，第325頁(yè)。

[9]余暉：《政府與企業(yè)：從宏觀管理到微觀規(guī)制》，福建人民出版社，1997年版，第1頁(yè)。

[10]陳富良：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的政府規(guī)制》，中國(guó)財(cái)經(jīng)經(jīng)濟(jì)出版社，2000年版，第1頁(yè)。

[11]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國(guó)人民出版社，2008年版。

[12]（英）馬丁·洛克林著：《公法與政治理論》，商務(wù)印書(shū)館，2002年版，第8頁(yè)。

[13]陳端洪著：《憲治與主權(quán)》，法律出版社，2007年版，第9頁(yè)。

[14]同上，第11頁(yè)。

[15]姜明安：《行政國(guó)家的標(biāo)志》，載于www.law-，最后訪問(wèn)2009年6月10號(hào)。

[16]葉必豐、李煜興：《中國(guó)的改革、規(guī)制緩和與行政法》于東亞行政法研究第五屆年會(huì)提交論文（2002.日本名古屋）。

[17]陳富良：《放松規(guī)制與強(qiáng)化規(guī)制》，上海三聯(lián)書(shū)店2001年版，第52-53頁(yè)。

[18]桑斯坦著，鐘瑞華譯：《權(quán)利革命之后：重塑規(guī)制國(guó)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2008年版，第51頁(yè)。

[19]第56頁(yè)。

[20]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國(guó)人民出版社，2008年版，第12頁(yè)。

[21]植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中國(guó)發(fā)展出版社1992年版，第168頁(yè)。

[22]王俊豪：《英國(guó)政府管制體制改革研究》，上海三聯(lián)書(shū)店1998年版，第101頁(yè)。

[23]（英）：安東尼·奧格斯著，駱梅英譯：《規(guī)制：法律形式和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論》，中國(guó)人民出版社，2008年版，第343頁(yè)。

[24]李秀峰、陳曄：《韓國(guó)行政規(guī)制基本法的制定與實(shí)施》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2003年第1期。

[25]從政府改革的實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)代各國(guó)政府改革的普遍趨向是，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求，進(jìn)行政府職能轉(zhuǎn)變、放松管制、調(diào)整政府與市場(chǎng)關(guān)系、把市場(chǎng)機(jī)制引入公共管理領(lǐng)域、實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的自主化改革。

[26]迄今為止，我國(guó)的行政處罰法、價(jià)格法、立法法和行政許可法中，都確立了行政聽(tīng)證制度，同時(shí)，在一些政府的規(guī)章中，聽(tīng)證制度也作為一項(xiàng)基本程序制度被確立。

[27]王俊豪：《政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論》，商務(wù)印書(shū)館2001年版，第476頁(yè)。

[28]王?。骸吨袊?guó)政府規(guī)制理論與政策》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2008年版，第366頁(yè)。

[29]楊建文：《政府規(guī)制：21世紀(jì)理論研究潮流》，學(xué)林出版社，2007年版，第28頁(yè)。