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「關(guān)鍵詞」政府采購

「正文」

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，要求建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系。而財(cái)政正是重要的宏觀調(diào)控手段。在建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的過程中，隨著政府職能的轉(zhuǎn)換及公共財(cái)政管理體制的建立，過去不太被重視的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步得到調(diào)整，財(cái)政支出的比重將會(huì)不斷提高，數(shù)額不斷擴(kuò)大。而建立政府采購制度，規(guī)范政府采購行為，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政支出的管理，正是建立和完善政府的宏觀調(diào)控體系的重要內(nèi)容。

一、政府采購制度的基本特征

政府采購也稱公共采購，是指各級(jí)政府及其所屬機(jī)構(gòu)為了開展日常政務(wù)活動(dòng)或?yàn)楣娞峁┕卜?wù)的需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以法定的方式、方法和程序，對(duì)貨物、工程或服務(wù)的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對(duì)公共采購管理的制度。

政府采購制度最早形成于18世紀(jì)末的西方自由資本主義國(guó)家，其主要特點(diǎn)就是對(duì)政府采購形為進(jìn)行法制化的管理。我們現(xiàn)在所說的政府采購制度，從根本上說是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，政府廣泛運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和法律手段干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，其方式之一就是通過擴(kuò)大政府財(cái)政支出舉辦公共事業(yè)，為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造條件。由于政府采購規(guī)模的迅速擴(kuò)大及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的廣泛影響，很多國(guó)家都成立了專門的機(jī)構(gòu)或通過專門的法律，以確定政府采購管理的重要地位。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：（1）政府采購資金來源是公共資金。這些資金的最終來源為納稅人的稅收和政府公共服務(wù)收費(fèi)。（2）政府采購的目的主要是實(shí)現(xiàn)政府目的。（3）政府采購的主體是依靠國(guó)家財(cái)政資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、公共事業(yè)等，（4）政府采購為非商業(yè)性采購，它不是以盈利為目標(biāo)，也不是為賣而買，而是通過買為政府部門提供消費(fèi)品或向社會(huì)提供公共利益。（5）采購范圍廣，規(guī)模大。（6）采購過程要求能夠較充分地體現(xiàn)公平、公正、公開的原則，（7）采購制度一般是圍繞政府意圖而制定的，具有較強(qiáng)的政策性。

二、政府采購制度的國(guó)際比較

（一）美國(guó)的政府采購制度

美國(guó)政府采購制度是美國(guó)國(guó)家預(yù)算中公共支出管理的重要手段。政府部門的大多數(shù)開支都要通過政府采購的方式進(jìn)行。政府采購的辦法和規(guī)定也多以法律的形式確定下來，使政府采購制度能在公共預(yù)算管理中發(fā)揮重要作用，同時(shí)也保證了政府公共預(yù)算支出的高效、透明。美國(guó)政府采購制度的基本特征可歸納為以下幾方面：

1.政府采購的基本制度比較規(guī)范。政府部門的公共支出基本上都要按照政府采購的形式進(jìn)行，政府采購制度形成了一套完整的體系。美國(guó)的政府采購過程由三個(gè)階段組成（1）確定采購需求（2）簽訂采購合同（3）管理、執(zhí)行采購合同。在具體的采購方式上分為小額采購和大額采購兩種類型。一般情況下，如果采購金額在2500—25000美元之間，實(shí)行小額采購，金額超過25000美元的采購，實(shí)行大額采購。政府機(jī)構(gòu)購買力的大小或所得撥款的多少取決于一年一度的財(cái)政預(yù)算，而預(yù)算過程既涉及美國(guó)政府的行政機(jī)構(gòu)，又涉及美國(guó)政府的立法機(jī)構(gòu)。因此，整個(gè)采購過程和各種采購行為都有一定的法律規(guī)范和比較切合實(shí)際的操作方式。

2.政府采購制度建立在法制基礎(chǔ)上，有明確的法律規(guī)定。美國(guó)政府在實(shí)施采購制度滿足自身要求的同時(shí)，也通過法律、法規(guī)來約束自己的采購行為。美國(guó)早在1761年就頒布了《聯(lián)邦采購法》，而與政府采購相關(guān)的法律法規(guī)還有4000多個(gè)。從本質(zhì)上說，法制程序體現(xiàn)的是民主精神，其目的是為了保證并兼顧各方利益，盡量滿足全體公民及納稅人的要求，這些法律程序使政府采購制度能夠幫助各級(jí)政府快捷、有效地采購自己所需的商品或服務(wù)，并且維護(hù)了采購的信譽(yù)，保持了采購制度的透明，同時(shí)保證了政府實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目的。

3.公平競(jìng)爭(zhēng)是美國(guó)政府采購制度最基本的原則。不論是采用政府不經(jīng)協(xié)商與報(bào)價(jià)最低、能滿足政府需求的投標(biāo)商簽證合同的“密封投標(biāo)”采購方式，還是政府與報(bào)價(jià)方進(jìn)行協(xié)商，并就價(jià)格，技術(shù)能力及其他質(zhì)量問題進(jìn)行談判的“協(xié)商采購”的采購方式，都是在自由市場(chǎng)進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)采購。競(jìng)爭(zhēng)能使政府有效地利用商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)和金融刺激，從市場(chǎng)上買到最好的商品及服務(wù)。

4.美國(guó)政府采購制度的“申訴”制度，美國(guó)政府采購制度是建立在承諾基礎(chǔ)上的。根據(jù)承諾，所有商家均有權(quán)根據(jù)政府的需求說明進(jìn)行報(bào)價(jià)，有權(quán)要求政府依照所說的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，排除一切不相關(guān)的干擾，根據(jù)其提議的優(yōu)劣對(duì)其報(bào)價(jià)做出評(píng)判。美國(guó)采購制度允許未中標(biāo)的報(bào)價(jià)方或簽約人對(duì)政府不合理的行為提出申訴，并由仲裁機(jī)構(gòu)聽取其申訴并做出裁決。這種申訴制度有助于維護(hù)采購的公正、捍衛(wèi)采購制度的透明，并且這種公正和透明都是建立在競(jìng)爭(zhēng)和立法基礎(chǔ)之上的。這種申訴制度還可以在很大程序上克服武斷決議，大大減少政府在采購過程發(fā)生的決策性失誤所造成的損失。

（二）英國(guó)的政府采購制度

英國(guó)是世界上最早實(shí)行政府采購制度的國(guó)家之一。英國(guó)政府采購政策是針對(duì)政府各部門及其機(jī)構(gòu)提出的，同時(shí)也要求政府采購職責(zé)范圍內(nèi)的其他機(jī)構(gòu)加以遵循。政府采購從決策程序上看，各政府部門的政府采購都實(shí)行自我決策，各部門可以根據(jù)本部門的需要進(jìn)行采購。但各部門在采購決策中要受到兩方面的制約：一是這些部門所有采購商品和服務(wù)都必須在財(cái)政部授權(quán)支出的范圍之內(nèi)；二是他們的所有支出都必須向議會(huì)負(fù)責(zé)。另外，采購的每個(gè)部門都有一名會(huì)計(jì)官員，主要負(fù)責(zé)公共財(cái)政秩序和法規(guī)，同時(shí)保證財(cái)政支出周全合理，各部門的支出受議會(huì)“全國(guó)帳戶委員會(huì)”的監(jiān)控。因此，英國(guó)的政府采購是在政府政策、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任和議會(huì)監(jiān)控前提下進(jìn)行的。其基本內(nèi)容由以下幾方面組成：

1.政府采購的基本原則。英國(guó)政府部門和其他公共機(jī)構(gòu)采購商品和服務(wù)都必須做到“物有所值”?！拔镉兴怠本褪撬少彽奈锲房偝杀竞唾|(zhì)量上都必須能滿足使用者的要求。在政府采購中“物有所值”主要是通過競(jìng)爭(zhēng)來實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，政府各部門在進(jìn)行采購時(shí)可以自行決定最符合合同要求的競(jìng)爭(zhēng)形式，要以最合理的價(jià)格采購自己需要的商品和服務(wù)，公平競(jìng)爭(zhēng)是政府采購的一條核心原則。

2.政府采購的基本方式。英國(guó)政府采購的基本方式有以下幾種：（1）精心挑選供應(yīng)商，要求他們以各自的生產(chǎn)產(chǎn)量、產(chǎn)品規(guī)格和生產(chǎn)執(zhí)行情況進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性投標(biāo)；（2）對(duì)于以價(jià)格為主要因素又相對(duì)較容易些的合同，采取公開招標(biāo)方式；（3）對(duì)較復(fù)雜的合同，采取協(xié)商和競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)相結(jié)合的方式；（4）對(duì)于極少數(shù)極為復(fù)雜的合同，采取競(jìng)爭(zhēng)性的協(xié)商談判方式；（5）對(duì)于極廉價(jià)的采購或極例外的特殊情況，采取單方面招標(biāo)方式等。

3.政府采購的法律法規(guī)。英國(guó)的政府采購是建立在相應(yīng)的法律法規(guī)基礎(chǔ)上的。其內(nèi)容大致包括：（1）一般合同與商業(yè)法律；（2）法定職責(zé)，如遵守國(guó)際條例等；（3）專門法律規(guī)定，如對(duì)行賄受賄或不公正合同條款的處理；（4）旨在消除國(guó)別歧視、增強(qiáng)歐洲單一市場(chǎng)內(nèi)商品和服務(wù)自由流動(dòng)的歐共體條約及規(guī)定；（5）世貿(mào)組織政府采購協(xié)議和其他國(guó)際協(xié)定等。這些法律法規(guī)為英國(guó)政府采購活動(dòng)的規(guī)范化運(yùn)行奠定了法律基礎(chǔ)。

三、我國(guó)的政府采購制度

政府采購制度作為財(cái)政制度的組成部分，在西方國(guó)家已有二百多年的歷史。由于我國(guó)政府采購工作起步較晚。因而還是一項(xiàng)全新事物。雖然這一工作現(xiàn)在已在我國(guó)各地蓬勃展開，但從我國(guó)各地開展的情況看，新問題卻不少，主要表現(xiàn)在：一是由于政府采購的有關(guān)法規(guī)還未出臺(tái)，各地的政府采購活動(dòng)不甚規(guī)范，操作無序，政府采購的規(guī)章制度和管理體系尚不明確。目前，政府采購缺少一個(gè)可以遵循的全國(guó)性的規(guī)章制度。二是采購范圍窄、規(guī)模小。現(xiàn)行的采購活動(dòng)還只是局限在對(duì)貨物類的采購，而且采購方式比較單一。三是現(xiàn)行的事業(yè)，行政會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節(jié)約資金在預(yù)算上體現(xiàn)不出來。四是政府采購管理的制約機(jī)制還不健全。所有這些問題的存在，都有礙于政府采購制度的順利推行。發(fā)達(dá)國(guó)家政府采購制度經(jīng)過200多年的探索與實(shí)踐已建立了較完善的體系。因此，我們應(yīng)大膽借鑒國(guó)外政府采購的理論與方法，發(fā)展和完善我國(guó)的政府采購制度，以促進(jìn)我國(guó)科學(xué)規(guī)范的政府采購制度的建立。

1、盡快制定一套適合我國(guó)國(guó)情的完善的政府采購法律體系。實(shí)行政府采購制度的國(guó)家和地區(qū)，為了規(guī)范政府采購行為，健全政府采購運(yùn)行機(jī)制，都制定了一系列有關(guān)政府采購的法規(guī)體系。而我國(guó)雖然存在大量的政府采購行為，卻沒有一部《政府采購法》。因此，應(yīng)盡快制定《政府采購法》，使這項(xiàng)制度納入法制化軌道。我國(guó)《政府采購法》應(yīng)對(duì)政府采購原則、適應(yīng)范圍、門檻價(jià)、管理權(quán)限等及競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購程序、質(zhì)疑與投訴、履約管理等政策性和技術(shù)性問題明確規(guī)定。為建立既符合我國(guó)國(guó)情又能與國(guó)際慣例接軌的政府采購制度創(chuàng)造條件。

2、建立明確的政府采購管理體制和政府采購主管機(jī)構(gòu)。目前，各國(guó)實(shí)行政府采購組織管理的統(tǒng)一模式多為集中采購制。同時(shí)為了加強(qiáng)對(duì)政府采購的管理，都在財(cái)政部門內(nèi)明確一個(gè)主管機(jī)構(gòu)，如英國(guó)財(cái)政部政府采購局就是負(fù)責(zé)政府采購工作的主管機(jī)構(gòu)。其職能大致包括：制定采購法規(guī)，對(duì)政府采購市場(chǎng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理、采購統(tǒng)計(jì)、采購分析和評(píng)估、審計(jì)監(jiān)督等內(nèi)容。目前我國(guó)的政府采購基本上是由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局及各個(gè)部門自行進(jìn)行，致使大量資金的浪費(fèi)和效率的低下。因此，借鑒國(guó)際慣例，實(shí)行政府采購的集中管理是非常必要的。

3、改進(jìn)現(xiàn)行的行政、事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理體系和具體操作方式。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)務(wù)管理體制是層層分散指標(biāo)，預(yù)算撥款層層下?lián)?，單位用款結(jié)余也留在本單位。而政府采購直接支付制則只層層下達(dá)指標(biāo)，貨款由財(cái)政撥付給供貨商。也就是說，實(shí)行政府統(tǒng)一采購的前提條件之一，是實(shí)行國(guó)庫單一帳戶，即實(shí)行帳款分離制。這樣，實(shí)行政府采購制度后，財(cái)政部門可以不再簡(jiǎn)單按預(yù)算撥付經(jīng)費(fèi)，應(yīng)當(dāng)允許按批準(zhǔn)的預(yù)算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款。由于這部分支出采取直接付款形式，財(cái)政就能對(duì)政府部門和公共部門的商品和服務(wù)的采購行為實(shí)行有效的監(jiān)督，保證財(cái)政對(duì)預(yù)算資金的流量和流向的控制，使預(yù)算資金使用效益提高，并最大限度地避免商品采購中存在的不公平交易和腐敗現(xiàn)象。