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論文摘要

中華人民共和國《行政許可法》（以下簡稱《行政許可法》）實施以來，作為我國經(jīng)濟向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型期的來規(guī)范政府行為推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型建設的重要法律，《行政許可法》的實施實效讓人有喜有憂。社會各界對這部被總理稱為“行政機關自我革命”的法律規(guī)范充滿了期望。不管是立法者，法律界還是社會各界都希望它能夠成為我國政府職能轉(zhuǎn)變和行政法治建設中的里程碑。肩負著諸多的期望，《行政許可法》實施以來，取得了良好的效果。但是在法律的實施過程中也出現(xiàn)了很多的問題不盡人意?！缎姓S可法》的生成與我國社會的聯(lián)系何在，立法者的立法意圖和精神在現(xiàn)實是否得到完美的體現(xiàn)，立法者的意圖和現(xiàn)實中的實效差距何在，原因何在，我們又應如何彌補《行政許可法》的缺陷積極引導其正面作用推動我們社會和經(jīng)濟生活的發(fā)展。這是引發(fā)我思考的主要原因。本文或許并不成熟，是我自己對這個問題的一點思考.

[關鍵詞]法的生成有限政府監(jiān)督管理體制改革精神轉(zhuǎn)變

一、《行政許可法》的生成

法的生成是指特定國家的法在特定環(huán)境與條件下形成并發(fā)揮作用的活動,《行政許可法》的生成體現(xiàn)了社會各階層的意愿，具有特定的社會背景，經(jīng)歷了一定的過程。

（一）社會各階層的意愿推動《行政許可法》的生成

由于我國一些地區(qū)和領域存在“亂收費，亂攤派，亂罰款”的現(xiàn)象，作為被行政許可人的公民，法人和其他組織的利益受到了嚴重的侵害，處于對自己合法利益的保護，社會民眾對《行政許可法》的出臺呼聲強烈。法律學界也呼吁通過同意行政許可法律規(guī)范來完成行政體制改革。作為政治架構(gòu)的政府也希望通過該法來完成“行政機關自我革命”。在各方主體的共同努力下，人民意志通過人民代表大會上升為國家意志最終通過《行政許可法》的形式表現(xiàn)出來。

（二）《行政許可法》的生成有特定的社會背景

任何一部法律的生成夠需要必不可少的政治，經(jīng)濟，文化等條件的成熟。中國加入WTO后，WTO的透明度原則與我國傳統(tǒng)的行政審批不透明出現(xiàn)反差，《行政許可法》的頒布實施是對加入WTO的一向重大承諾的兌現(xiàn)。國內(nèi)正處于經(jīng)濟現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型期，市場經(jīng)濟體制與行政管理體制的反差與日俱增。加之我國的經(jīng)濟改革重點已經(jīng)放到了國家命脈行業(yè)如鐵路，電信，醫(yī)療衛(wèi)生等方面。而這些行業(yè)都是通過嚴密的行政審批保護的。要想打破突口，關鍵在于通過法律來改革行政審批制度。在外因與內(nèi)需的雙重推動下，《行政許可法》應運而生。

（三）《行政許可法》的生成經(jīng)歷了一定的過程

《行政許可法》的生成需要的必不可少的政治，經(jīng)濟，文化等條件的成熟需要一定的過程。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國傳統(tǒng)的行政管理體系經(jīng)歷了從適應到不適應，再到脫節(jié)阻礙的過程。《行政許可法》的指定前后經(jīng)歷了七年的時間。它代表一種行政管理的新秩序。秩序沖突的背后是不同主體利益的沖突。對沖突利益的協(xié)調(diào)是法律的功能。行政主體，公民，法人和其他組織之間的利益經(jīng)過激烈而漫長的斗爭，最后《行政許可法》作為一個利益平衡的支點而出現(xiàn)。

二、《行政許可法》的價值

《行政許可法》的頒布實施具有多方面的價值，這里我們僅從公共權力制約和公民權利保護角度來探討。

《行政許可法》旨在行政權力和公民權利之間尋找一個平衡的支點，希望在充分和有效發(fā)揮權力作用的同時，尊重和維護公民在“公域”或“私域”的自主權，使“行政權力與公民權利之間形成良性的互動，而最終達到權利至上的理想”?！缎姓S可法》是在憲政框架下對公共權力和公民權利的重構(gòu)。

（一）《行政許可法》的頒布有利于公共權力的制約

《行政許可法》最大的貢獻在與推動有限政府的建設。有限政府，即權力受到嚴格控制的政府。這實際上是一種試圖協(xié)調(diào)個人權利與政府權力的關系，在公民個人的適當自由和政府權力的適當范圍內(nèi)尋求平衡的政府理論。根據(jù)該理論，政府應該有明確的定位，有力的效率和完善的監(jiān)督機制。公共權力應該在即定的范圍內(nèi)行使，應該有法律的授權，不能涉及法律授權以外的范圍。行政許可是一種事前許可，對公民權利是一種極大的限制。在政府的行政職權中，行政許可是政府管制的重要手段，與去他管制手段相比，行政許可具有極大的優(yōu)勢。因此能否規(guī)范行政許可是能否實現(xiàn)有限政府的重要一項。《行政許可法》首先通過設定權的限定從形式上限制許可權；通過對行政許可事項的規(guī)定從實質(zhì)上限制許可范圍，明確了政府的職權范圍；通過行政許可權的相對集中，“一個窗口對外”制度提高了政府的工作效率；并通過“信賴利益保護原則”完善了公共權力的監(jiān)督和救濟機制。從這些意義上講，《行政許可法》推動了有限政府的建設。

（二）《行政許可法》的頒布有利于公民權利保護

從公民權利保護角度來看，在行政許可法律關系中，相對與行政主體，被行政許可人無疑處于弱勢地位?！缎姓S可法》將行政主體和被行政許可人置于同一層面，不僅從實體上更從程序上保障了被行政許可人的合法權益，使其處于相對平等的地位。行政許可程序制度在《行政許可法》中突出了獨立的地位，具有重要的價值，進一步打破了我國長期以來“重實體，輕程序”的觀念。其次，《行政許可法》也通過大量的實體性規(guī)定來保護公民權利。例如規(guī)定在行政許可設定和實施中的公民參與權，基于公開原則的公民知情權，高效便民原則的適用，信賴利益保護原則等各方面的創(chuàng)新規(guī)定來保護公民權利。

三、實施《行政許可法》可能遇到的阻力及解決方法

誠如我們所見，《行政許可法》自實施以來對我們的社會和經(jīng)濟生活產(chǎn)生了巨大的影響，其積極作用是我們有目共睹的。但是由于主客觀原因，它還有不完善的地方，加之于其相配套的相關管理制度沒有隨之改革，人們的思想認識不到位，新問題層出不窮。《行政許可法》難免遭到嚴重的考驗和挑戰(zhàn)，出現(xiàn)不適應的情況。我們應該才能敢各個方面努力，使其的立法目的完美實現(xiàn)，推動我們社會的發(fā)展。

（一）法律規(guī)范本身的不完善

1、個別條款立法意圖模糊，政府是否給予行政許可空間過大

《行政許可法》第十三條的“可以不”讓人費解。第十二條已經(jīng)明確規(guī)定了可以設立行政許可的六種情況，十三條有緊接著規(guī)定了“可以不”設立行政許可的四種情況?！霸诜梢?guī)范中，‘可以不’有‘可以’的意思”，也就是“可以不”不排斥“可以”。那么對十三條的理解就成了符合該條規(guī)定的可以不設立行政許可，也可以設立行政許可。進一步，如果符合十二條的規(guī)定可以不加條件的設立行政許可，計算機符合十三條不設立行政許可的規(guī)定,也可以設立行政許可。這就給政府留下了過多的自由的行政許可范圍，不符合《行政許可法》旨在建設有限政府的立法意圖。對此，建議制定實施細則來詳細明確規(guī)定政府的許可范圍，限定政府的行政許可權。

2、行政許可主體過多，部分臨時性行政許可期限不明確

根據(jù)該法第十四，十五條的規(guī)定，符合一定的條件，國務院可采用決定的形式設定行政許可，這就擴大了行政許可主體的范圍。因為行政管理而采取的決定形式實行行政許可。既然是臨時性行政許可就應該有一個明確的使用期限，否則存在臨時性行政許可長期有效的可能。而十四條并為涉及期限，建議有關部門參照十五條的有關規(guī)定。設定國務院的臨時性行政許可的實施期限。

3、行政許可的條件沒有法定化，變相許可有可能出現(xiàn)

根據(jù)《行政許可法》第十六條的規(guī)定，行政法規(guī)，地方性法規(guī)和規(guī)章可以在法律設定的行政許可事項范圍內(nèi)，對該行政許可做出具體規(guī)定。法律規(guī)定所有的行政許可條件應該公開，明示，但是沒有規(guī)定法定化。這就有可能造成在實施一項行政許可時被附加多個條件，每個條件又是一個許可。行政許可的條件是其隱蔽的門檻，說是條件，有一些是在條件掩護下的許可，“換湯不換藥”。在我國，相當一部分許可機關靠許可收費來運轉(zhuǎn)。在短期內(nèi)，機構(gòu)職能不能削減，編制人員不能控制，儼然許可的具體條件的出現(xiàn)是不可避免的。

4、變更行政許可的條件過寬，行政許可補償?shù)臉藴蕸]有明確規(guī)定

完善的公共權力救濟制度是有限政府的一個重要標準之一?，F(xiàn)代社會是法治社會，行政行為引起的公民信賴利益損失應該得到補償；現(xiàn)代社會也是市場經(jīng)濟社會，行政主體這樣契約的一方，批準行政許可就是做出了行政行為，應該遵守契約的精神，變更行政許可行為是一種事實上的違約行為，應給契約對方即被行政許可人因其違約行為引起的信賴利益以補償。但是，《行政許可法》第八條的變更條件過于籠統(tǒng)，尤其是關于“公共利益”的規(guī)定更難以界定和把握。在現(xiàn)實生活中，很容易造成行政許可行為的隨意性，造成公民不必要的損失，同時面對補償要求，政府的經(jīng)費會面臨危機。

另外，《行政許可法》沒有明確規(guī)定行政許可補償?shù)臉藴?。而我國目前對行政補償?shù)囊?guī)定不多，而且補償標準很低，可以概括為“撫慰”標準或者“適當”標準。這就使公民信賴利益的損失得不到合理的補償。建議有關司法解釋對此做出明確的規(guī)定，并且根據(jù)公平合理原則的要求，適當提高補償標準。

（二）法律規(guī)定超前，相關管理制度改革滯后

1、《行政許可法》規(guī)定了相對集中的行政許可權，卻沒有對行政權力進行重新的調(diào)整和配置，使相對集中的行政許可權很難實施。根據(jù)二十五，二十六條的規(guī)定，一個領域的多個行政主體實施的同類行政許可權歸為一個行政機關行使。這里就存在兩個問題。第一：在我國行政機關的職權是法定的，改變或者合并行政機關的行政許可權，必須符合法律規(guī)定的程序。如今現(xiàn)有機構(gòu)沒有調(diào)整，行政職權管理也沒有經(jīng)過重新配置。該法規(guī)定一個行政機關可以行使其他行政機關的職權缺乏法律依據(jù)，涉及到該行政機關在行政管理體系中的地位和其與其他行政機關的關系問題。這難免會:引起“爭權”的問題，誰都不會輕易放棄自己的權域，在實施中會遭遇一定的困難。第二：行政許可一般是涉及一定相關專業(yè)事項的許可，具有很強的專業(yè)性，行政許可權相對集中由一個行政機關行使，可能造成許可機關缺乏該許可所應有的專業(yè)知識，并最終影響行政許可的質(zhì)量。

針對此，我們建議把《行政許可法》確立的一系列重要制度具體化，完善相關工作，確保這些制度得到切實實行，更重要的是進一步劃分行政許可的權限，理順管理制度。

2、自律監(jiān)管缺乏機制，市場調(diào)節(jié)必須引導?！缎姓S可法》旨在建設有限政府，規(guī)范政府的許可行為，把公共權力行使縮小在最小的領域，把社會自治全最大化。根據(jù)該法第十三條的歸，可以通過公民，法人或其他組織自主決定的、市場競爭機制可以有效調(diào)節(jié)的、行業(yè)組織或中介機構(gòu)能夠自律的可以不設立行政許可?！斑@就意味著原來實施行政許可的某些事項將由行政管理變?yōu)樽月晒芾怼７少x予這些組織履行與行政許可相近或相似的職能，但如何界定這些組織的權力范圍以及依法規(guī)范他們的行為，這是法律的模糊地帶，甚至是‘空白’”。就目前我國的自律組織而言，不僅僅是自身建設沒有形成規(guī)模，缺乏社會誠信，加之不完善的監(jiān)督和救濟制度，很容易形成行業(yè)依托和行業(yè)壟斷。大率制定的超前與相關自律管理制度落后的脫節(jié)是《行政許可法》在實施過程中遇阻的主要原因之一。

一部法的立法精神和意圖在實施中得到良好的體現(xiàn)，是法律改革、體系重構(gòu)和精神轉(zhuǎn)變?nèi)灰惑w的。任何一方的或缺或者滯后都會影響到法的實效。針對傳統(tǒng)的行政管理體制于現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展和理發(fā)的嚴重脫節(jié)的情況，建議在現(xiàn)行法律的框架下，對行政管理體系進行重構(gòu)和調(diào)適，建立起現(xiàn)代化的行政管理體系，促進社會的發(fā)展。

（三）精神轉(zhuǎn)變需要時日，普法工作應加大力度

如上所言，精神轉(zhuǎn)變在發(fā)的實現(xiàn)中的地位至關重要。一部法律被良好的實施取得的預期的效果，創(chuàng)制法律，體系重構(gòu)是重要的，但是更重要的是主體如何去實施。法律精神是存在于人腦之中的，作為法律執(zhí)行者的人的思想是關鍵。它貫穿于法的運行的整個過程，并直接影響到法的實效。《行政許可法》旨在規(guī)范行政行為，依法行政，建設有限政府，實現(xiàn)社會自治。因此削減行政許可是必然的，它不僅削弱了行政機關的權力，加重了其責任，導致了收入的銳減，甚至還有可能使其面對被行政許可人的補償請求。新舊法律的交替意味著秩序的沖突，而秩序沖的背后意味著利益的沖突。面對本機關利益的觸動，一些行政機關工作人員觀念陳舊，認識不到位，甚至有抵觸情緒，不能很好的執(zhí)行法律。因此，加大普法宣傳，尤其是組織行政機關工作人員學習《行政許可法》，徹底領悟其精神和立法理念勢在必行。

四、《行政許可法》的實施可能產(chǎn)生的新問題

《行政許可法》的積極作用是我們有目共睹的，但是它也存在一定的負面影響。根據(jù)該法一些行政許可被取消后，有行政管理變成了市場自律，可能在短期內(nèi)造成管理失控，影響社會的穩(wěn)定和人民的切身利益。我國目前處于社會的轉(zhuǎn)型期，改革的對象是直指鐵路、電信，醫(yī)療等行業(yè)。面對突然的“斷奶”，這些長期在嚴格審批程序保護下的行業(yè)必須直面市場，沒有“保護膜”，容易引發(fā)嚴重危機。在這些行業(yè)中最引人注目的就是涉及公共安全，醫(yī)療衛(wèi)生等行政許可取消后的不良后果。針對此，建議政府有步驟有計劃的逐步進行，循序漸進，不能急于求成，并建立起自律管理機制的監(jiān)督和完善制度。

《行政許可法》的頒布和實施對社會和經(jīng)濟生活的影響是巨大的，實施以來取得了良好的效果。然而它的缺陷也日益暴露，況且隨著新問題的層出不窮，《行政許可法》難免出現(xiàn)不適應。我們應該用積極的心態(tài)去面對《行政許可法》，用各種方式去完善它，引導它的積極作用：我們應該用發(fā)展的觀點去看待《行政許可法》，不斷的去發(fā)展它，促使其解決新的問題。總理在全國貫徹落實《行政許可法》的會議上講到；“天下大事，不難于立法，而難于法之必行”，《行政許可法》的實施效果有待于整個社會的努力！

參考文獻

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