導(dǎo)語：檢察機關(guān)監(jiān)督職能弱原因分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國憲法第一百二十九條和人民檢察院組織法第一條都明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)?！边@一規(guī)定既表明法律監(jiān)督是我國檢察制度的根本屬性和理論基礎(chǔ)，檢察機關(guān)必須忠于職守，依法履行憲法和法律賦予的神圣職責(zé)，又表明檢察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)是國家權(quán)力機關(guān)授權(quán)性的法律監(jiān)督權(quán)，是國家權(quán)力機關(guān)法律監(jiān)督的延伸，具有國家法定性、權(quán)威性和專門性。我國國家權(quán)力機關(guān)的最高法律監(jiān)督和檢察機關(guān)的專門法律監(jiān)督構(gòu)成了有中國特色的法律監(jiān)督制度，這是我國在確立集權(quán)制的人民代表大會制度的基礎(chǔ)上吸收分權(quán)制衡制的長處建立的完全符合國情的一種先進(jìn)的監(jiān)督制度。檢察機關(guān)的法律監(jiān)督是我國社會主義法治的重要組成部分，監(jiān)督職能發(fā)揮得如何，不但關(guān)系到我國法律能否得以統(tǒng)一正確地實施，而且關(guān)系到我國依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的進(jìn)程。然而，目前檢察機關(guān)監(jiān)督職能弱化令人堪憂，與憲法定位要求極不相稱。究其原因，筆者認(rèn)為主要有以下四方面，如有謬誤，恭請批評指正。

第一是“先天不足”。所謂“先天不足”，主要是指檢察機關(guān)法律監(jiān)督的有關(guān)法律制度不健全和現(xiàn)行檢察機關(guān)管理體制不科學(xué)。

（一）法律監(jiān)督的有關(guān)法律制度不健全。主要表現(xiàn)是立法存有缺陷。

一方面，國家高位法有關(guān)檢察機關(guān)法律監(jiān)督的規(guī)定過于原則和寬泛，缺乏可操作性。目前我國有關(guān)檢察機關(guān)法律監(jiān)督的法律規(guī)定主要散存于憲法和刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法之中，由于根本法和地位較高的基本法的原則性、概括性所限，不可能對檢察法律監(jiān)督做出具體翔實的規(guī)定，而低位法又缺乏規(guī)定和不便規(guī)定，更沒有專門的監(jiān)督法，因此檢察機關(guān)監(jiān)督職能難以發(fā)揮應(yīng)有的效力。僅以檢察機關(guān)的民事行政檢察監(jiān)督為例，作為檢察三大訴訟監(jiān)督中兩大監(jiān)督的民事檢察監(jiān)督和行政檢察監(jiān)督，在長達(dá)二百七十條的民訴法和七十五條的行訴法當(dāng)中，有關(guān)檢察監(jiān)督的規(guī)定分別只有五條和兩條，并且內(nèi)容比較原則抽象，監(jiān)督的范圍限定在判決生效之后，監(jiān)督的方式僅僅是抗訴（基層院僅限于提請抗訴、建議提請抗訴和提出檢察建議），不但忽視了程序監(jiān)督和監(jiān)督透明度問題，而且即使抗訴成功且判決結(jié)果公正，也只能是遲到的非完全意義上的公正。這種事后的監(jiān)督，不僅難以實施，難以及時避免造成訴訟當(dāng)事人不應(yīng)有的損失，也缺乏監(jiān)督應(yīng)有的透明度和公開性。我國加入WTO之后，檢察機關(guān)法律監(jiān)督的職責(zé)和任務(wù)將更加艱巨繁重，現(xiàn)行高位法有關(guān)檢察監(jiān)督的規(guī)定過于原則、寬泛的問題，對于專門法律監(jiān)督的力度、效果以及司法透明度的影響不言而喻，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視。

另一方面，法律監(jiān)督的有關(guān)立法存在缺失和空白。實施法律監(jiān)督的首要條件必須有相應(yīng)的比較完備的法律制度。然而，在檢察機關(guān)的法律監(jiān)督中，一般法律監(jiān)督較之司法（訴訟）監(jiān)督顯得更薄弱。由于現(xiàn)行法律對于檢察機關(guān)一般法律監(jiān)督的范圍、內(nèi)容、方式方法等界定不清或沒有界定，因此造成了監(jiān)督上的許多盲點和空白。例如，公安機關(guān)的治安處罰，部分偵查活動和審判活動，以及幾乎所有行政執(zhí)法活動，都游離于法律監(jiān)督立法之外，而這些恰恰是執(zhí)法不嚴(yán)和權(quán)力可能被濫用的領(lǐng)域，因為缺乏法律依據(jù)，尤其是缺乏國家高位法的強力支持，所以檢察機關(guān)法律監(jiān)督只能“望洋興嘆”。即使有法可依的監(jiān)督，由于缺乏具體實施監(jiān)督的程序性和實體性的規(guī)定，致使監(jiān)督剛性不足、措施乏力。例如立案監(jiān)督，刑訴法第八十七條規(guī)定，公安機關(guān)不立案理由不能成立的，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其立案。如果公安機關(guān)仍不立案，檢察機關(guān)“立案通知”的指令性便顯得蒼白無力，只能陷入無可奈何的尷尬境地。又如，刑訴法第二百一十五條規(guī)定，檢察機關(guān)認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個月內(nèi)將書面意見送交批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的機關(guān)。然而，沒有規(guī)定批準(zhǔn)決定機關(guān)應(yīng)當(dāng)在作出決定后多長時間內(nèi)將通知送達(dá)檢察機關(guān)，造成檢察監(jiān)督嚴(yán)重滯后，使監(jiān)外執(zhí)行檢察成了“馬奇諾防線”。再如，公訴人既履行公訴職責(zé)又負(fù)有監(jiān)督責(zé)任，這種既是“運動員”又當(dāng)“裁判員”的雙重身份，既不利于法律監(jiān)督，也不符合訴辯平等的訴訟原則。

（二）現(xiàn)行管理體制不科學(xué)。主要表現(xiàn)是領(lǐng)導(dǎo)體制不科學(xué)和檢察機關(guān)地位偏低。

首先，領(lǐng)導(dǎo)體制不科學(xué)制約法律監(jiān)督。我國憲法第一百三十二條規(guī)定，“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作”；憲法第一百三十三條又規(guī)定，“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)。地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)”。這就是所謂的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的現(xiàn)行檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制。然而，實際運作中由于地方各級檢察機關(guān)的人、財、物均受制于地方，法定的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”基本上成了以地方黨政領(lǐng)導(dǎo)為主的“一重領(lǐng)導(dǎo)”，上下級檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系基本上只局限于檢察業(yè)務(wù)，憲法規(guī)定的地方各級人民檢察院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)和上級人民檢察院負(fù)責(zé)，實際上變成了只向地方黨政負(fù)責(zé)。在人事方面，雖然檢察官職務(wù)的任免權(quán)在同級人大及其常委會、檢察官等級的評定權(quán)在上級檢察機關(guān)，但是與利益掛勾的檢察行政職級的晉升權(quán)在地方黨政。雖然檢察長的任免需要征得上級檢察院的意見后由同級人大選舉任命，但是檢察長任命提名權(quán)在地方黨委，所謂“人代會選舉，上級院批準(zhǔn)”實際上成了一種形式。在機關(guān)編制和內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置上，檢察機關(guān)現(xiàn)行編制包括系統(tǒng)內(nèi)編制和地方編制兩方面，上級檢察機關(guān)確定下達(dá)的編制和內(nèi)設(shè)機構(gòu)，只有爭取地方黨政有關(guān)部門同意才能執(zhí)行，而地方黨政則可以不經(jīng)上級檢察機關(guān)同意，根據(jù)“需要”對檢察機關(guān)增減地方編制。現(xiàn)行“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制及其變異，勢必造成檢察機關(guān)地位的“附屬化”和檢察權(quán)的“地方化”，當(dāng)國家利益與地方利益、全局利益與局部利益發(fā)生沖突時，檢察機關(guān)不得不聽命服從服務(wù)于地方，甚至成了地方保護(hù)主義的“保護(hù)傘”。

其次，檢察機關(guān)地位偏低影響法律監(jiān)督。依法而論，“一府兩院”的地位應(yīng)當(dāng)是平行的，所配干部的規(guī)格也應(yīng)當(dāng)一致。事實上檢察機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的地位普遍低于同級政府及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)。雖然，中央曾明確各級人民檢察院的檢察長應(yīng)相當(dāng)于同級政府首長副職，但是并未提高檢察機關(guān)的整體地位。由于各種因素的綜合作用，長期以來檢察機關(guān)一直被視為同級黨政機關(guān)的部門，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)則被視為同級黨政機關(guān)所屬部門的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，檢察機關(guān)的干部也因此降格配備?！懊徽?，則言不順?！睓z察機關(guān)如此低微的地位與國家的法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)有的權(quán)威性極不相稱，在“官本位”思想比較嚴(yán)重的國度里，“名不正”的檢察機關(guān)依法獨立行使檢察權(quán)只能是一紙空談。

第二是“營養(yǎng)不良”。所謂“營養(yǎng)不良”，主要是指檢察機關(guān)的財力、物力和人才與履行法律監(jiān)督職責(zé)相比凸顯匱乏。

（一）財力物力匱乏。主要表現(xiàn)是業(yè)務(wù)經(jīng)費緊缺和技術(shù)裝備落后。檢察機關(guān)的辦公經(jīng)費包括一般性行政經(jīng)費和檢察業(yè)務(wù)經(jīng)費兩部分。如前所述，地方各級檢察機關(guān)辦公經(jīng)費均依賴于地方財政。目前，地方各級檢察機關(guān)的一般性行政經(jīng)費、特別是人頭費，多數(shù)地方財政基本上可以保障，然而地方財政每年所撥業(yè)務(wù)經(jīng)費不過是杯水車薪，難以保障檢察業(yè)務(wù)工作的正常開展。檢察技術(shù)裝備落后實際上是經(jīng)費不足，因為技術(shù)裝備不適應(yīng)形勢發(fā)展和檢察業(yè)務(wù)的需要，在很大程度上制約了辦案工作。在業(yè)務(wù)經(jīng)費緊缺和必須履行職責(zé)的兩難情況下，地方檢察機關(guān)不得不厭其煩地“跑財政”，求地方黨政領(lǐng)導(dǎo)“關(guān)照支持”。不難想象，一個靠乞討度日無自尊可言的監(jiān)督者何以能履行監(jiān)督職責(zé)。

（二）人才匱乏。主要表現(xiàn)是人才吸納難。檢察機關(guān)人才匱乏是個歷史沉積的問題?，F(xiàn)實的問題是檢察機關(guān)人才吸納難，不論是“土生土長”的還是外引的人才都難以留得住，人才流失主要有以下幾種情況：一是，有的因為經(jīng)濟(jì)收入微薄和工作條件不佳等物質(zhì)利益原因，背離檢察另尋“富家”，或者棄檢從教、干律師；二是，有的因為人事流動較慢、仕途不暢影響個人進(jìn)步等政治因素，自學(xué)、考研學(xué)業(yè)有成另謀高就，“黃鶴一去不復(fù)返”；三是，有的因為德才兼?zhèn)洹⒈憩F(xiàn)不錯，組織提拔、培養(yǎng)調(diào)出另有任用；四是，有的因為干部正常交流，個人服從組織不情愿地交流其他單位。然而，對于那些不適應(yīng)檢察機關(guān)工作的人員，卻因“去向難覓”和“出口不暢”而無法調(diào)出。如此這般地惡性循環(huán)，致使檢察機關(guān)人才匱乏的問題更加突出。

第三是“環(huán)境不佳”。所謂“環(huán)境不佳”，主要是指地方保護(hù)主義、部門保護(hù)主義作祟對法律監(jiān)督的干擾。

（一）地方保護(hù)主義干擾。主要表現(xiàn)是一些領(lǐng)導(dǎo)的不正常干預(yù)。如前所述，檢察機關(guān)是在人、財、物均受制于地方的情況下實施法律監(jiān)督的，因此法律監(jiān)督不可避免地受到地方利益的制約。當(dāng)法律監(jiān)督與地方利益相一致時，地方領(lǐng)導(dǎo)以及相關(guān)部門的支持不言而喻；當(dāng)法律監(jiān)督觸及地方利益時，地方領(lǐng)導(dǎo)往往從地方的發(fā)展與穩(wěn)定考慮處理問題。有的充當(dāng)“調(diào)解員”，游說監(jiān)督與被監(jiān)督雙方“和平共處”；甚至有的以“仲裁者”自居，指責(zé)檢察機關(guān)“自揚家丑”、“沒事找事”，以“服務(wù)大局”為由，以言代法，以權(quán)壓法，致使法律監(jiān)督不了了之。

（二）部門保護(hù)主義干擾。主要表現(xiàn)是被監(jiān)督者的不配合。法律監(jiān)督是對遵守、執(zhí)行法律中的違法行為和失誤行為予以依法制裁和矯正。在監(jiān)督與被監(jiān)督這一對立統(tǒng)一的矛盾中，表面上看監(jiān)督者處于優(yōu)勢地位、被監(jiān)督者處于劣勢地位，其實并非如此。如前所述，由于法律監(jiān)督的有關(guān)法律制度不健全，尤其是現(xiàn)有法律規(guī)定缺乏應(yīng)有的剛性，被監(jiān)督者往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式對監(jiān)督說“不”。一是，認(rèn)為檢察機關(guān)法律監(jiān)督不必要、沒用處，對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見和建議不以為然，或者推諉拖延執(zhí)行；二是，認(rèn)為檢察機關(guān)法律監(jiān)督是“找岔子”、“亂挑刺”，與自己過不去，對檢察機關(guān)的監(jiān)督意見和建議置之不理、拒不執(zhí)行；三是，自立章法遏制法律監(jiān)督。刑訴法規(guī)定，檢察院發(fā)現(xiàn)刑事一審案件違反法定程序時，有權(quán)向法院提出糾正意見。然而，最高法院在相關(guān)的司法解釋中將檢察院對刑事一審的監(jiān)督限定為“庭審之后、監(jiān)督意見書面提出、法院認(rèn)為正確”三個條件，不但制約了檢察機關(guān)依法履行監(jiān)督職責(zé)，而且違反了刑訴法有關(guān)庭審訴訟監(jiān)督的立法本意。類似問題很多，筆者不必贅述已足見檢察監(jiān)督之艱難。

第四是“恨不爭氣”。所謂“恨不爭氣”，主要是指檢察機關(guān)不能監(jiān)督、不愿監(jiān)督。

如果說“先天不足，營養(yǎng)不良，環(huán)境不佳”是檢察機關(guān)監(jiān)督職能弱化的客觀原因，那么不能監(jiān)督和不愿監(jiān)督則是檢察機關(guān)監(jiān)督職能弱化的主觀原因。雖然主觀原因中也有客觀因素，但是內(nèi)因畢竟是根據(jù)。

（一）不能監(jiān)督。主要表現(xiàn)是“兩自一不”。

一是自作多情。對于法律監(jiān)督，檢察機關(guān)內(nèi)部一直存有難為其責(zé)的思想。有的認(rèn)為，公檢法是一家，是“制于人”又“受制于人”的關(guān)系，擔(dān)心法律監(jiān)督——挑毛病傷了和氣。因此，發(fā)現(xiàn)違法行為不是理直氣壯地予以糾正，而是先通氣打招呼，然后視對方的態(tài)度和意見行事，或者不痛不癢地予以口頭糾正，如果被監(jiān)督者反感不愿理睬，便蜻蜓點水——點到為數(shù)，不了了之。有的認(rèn)為，在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制下，檢察機關(guān)人、財、物均受制于地方，擔(dān)心法律監(jiān)督不合地方黨政領(lǐng)導(dǎo)心意和“服務(wù)大局”不力，生怕斷了檢察機關(guān)的生路。因此，遇到需要監(jiān)督糾正的問題，不論是否需要總是先向地方領(lǐng)導(dǎo)匯報和請示，唯唯諾諾活象舊社會的“童養(yǎng)媳”。對于地方領(lǐng)導(dǎo)的不正常干預(yù)，不敢堅持原則、據(jù)理力爭，而象患了“軟骨病”似的點頭稱是、言聽計從。

二是自縛手腳。在檢察機關(guān)業(yè)務(wù)工作考核中，有些考核項目的設(shè)置不當(dāng)，甚至直接影響了檢察機關(guān)監(jiān)督職能的發(fā)揮。例如，不起訴率和無罪判決率兩項考核，其本意是為了提高辦案質(zhì)量，然而，考核項目的設(shè)計者忽略了一個基本的事實，即不起訴率與無罪判決率分別與公安機關(guān)和審判機關(guān)密切相關(guān)，如果公安機關(guān)堅持不撤案、法院堅持判無罪，檢察機關(guān)也無錦囊妙計。實踐證明，將不起訴率和無罪判決率的考核絕對化，不僅未能達(dá)到預(yù)期目的，反而授人以柄、自縛手腳，不利于監(jiān)督職能的發(fā)揮。

三是力不從心?，F(xiàn)代司法工作日趨專業(yè)化、技術(shù)化，非經(jīng)系統(tǒng)的法律學(xué)習(xí)和專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)難以承擔(dān)，尤其是法律監(jiān)督要求監(jiān)督者必須具備更高的法律水平。在美國，檢察官均是從優(yōu)秀的律師中選撥的；在瑞典，任職五年以上的法官才可以擔(dān)任檢察官。相比之下，我國檢察官隊伍現(xiàn)狀遠(yuǎn)不適應(yīng)現(xiàn)代法律監(jiān)督的要求，高等院校法律專業(yè)畢業(yè)的檢察官所占比例太小，即使經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的檢察院也僅有10％左右，加上檢察業(yè)務(wù)培訓(xùn)因經(jīng)費不足欠帳太多，檢察官隊伍整體素質(zhì)、特別是專業(yè)素質(zhì)與現(xiàn)代法律監(jiān)督者的要求相差甚遠(yuǎn)，加上對市場經(jīng)濟(jì)條件下法律監(jiān)督的許多理論與實踐問題缺乏認(rèn)真深入的研究，致使檢察監(jiān)督舉步維艱、進(jìn)退維谷。

（二）不愿監(jiān)督。主要表現(xiàn)是重偵查、輕監(jiān)督。法律監(jiān)督是檢察機關(guān)的基本職責(zé)和根本任務(wù)，也是檢察機關(guān)修身立業(yè)之本，其他檢察工作都應(yīng)圍繞這個根本任務(wù)去開展。然而，我們有很多同志對憲法和法律賦予的這一神圣職責(zé)缺乏正確認(rèn)識，加上如前所述的諸多客觀制約因素影響和功利主義作祟，片面認(rèn)為法律監(jiān)督是“豬八戒照鏡子——里外不是人”，不如偵查工作出成績、看得見，因此重偵查、輕監(jiān)督。表現(xiàn)在業(yè)務(wù)工作指導(dǎo)思想上，不是把法律監(jiān)督作為統(tǒng)攬檢察工作的總抓手，而是作為單項工作與查辦職務(wù)犯罪、嚴(yán)打整治斗爭并列；表現(xiàn)在業(yè)務(wù)工作考核評比上，法律監(jiān)督工作考核評比的內(nèi)容、考核評比工作的力度均遜色于查辦職務(wù)犯罪等工作；表現(xiàn)在業(yè)務(wù)工作先進(jìn)表彰上，與查辦職務(wù)犯罪等工作相比法律監(jiān)督工作不過是鳳毛麟角。如上所述，檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)不免有些“葉公好龍”之嫌。

綜上所述，檢察機關(guān)監(jiān)督職能弱化已是不爭的事實。從根本上扭轉(zhuǎn)檢察監(jiān)督“欲干不能，欲罷不忍”的尷尬被動局面，必須從理論與實踐的結(jié)合上加以綜合考慮。一方面，檢察機關(guān)必須以對黨對人民對自身憲法地位高度負(fù)責(zé)的政治責(zé)任感，認(rèn)真履行憲法和法律賦予的神圣職責(zé)，努力提高檢察官隊伍的整體素質(zhì)，不斷增強履行法律監(jiān)督職責(zé)的能力，切實做到勇于監(jiān)督、善于監(jiān)督。另一方面，必須加強和完善監(jiān)督立法，強化檢察機關(guān)的憲法地位和監(jiān)督職能，改革和健全檢察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，加大檢察機關(guān)人財物力投入。只有這樣，才能強化檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能，檢察監(jiān)督才能在建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程中發(fā)揮應(yīng)有的作用。