導(dǎo)語：行政權(quán)檢察監(jiān)督探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要」

行政權(quán)的擴(kuò)張要求對行政權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督。由于沒有法律的明確授權(quán)，我國檢察權(quán)對行政的監(jiān)督還處于探討階段，還只是檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪、民事行政審判監(jiān)督時的副產(chǎn)品。本文對完善我國行政權(quán)的檢察監(jiān)督進(jìn)行了分析。

「關(guān)鍵詞」行政權(quán)；擴(kuò)張；檢察建議；檢察監(jiān)督

一、行政權(quán)的擴(kuò)張

行政權(quán)與我們的生活息息相關(guān)，一個人從出生到死亡都要與政府打交道，政府無形的之手無處不在，無時不有，有時甚至無所不能。但在19世紀(jì)以前，西方國家對行政權(quán)的嚴(yán)格控制，國家行政職能通常限于國防、社會治安、稅收和外交等領(lǐng)域。英國著名行政法學(xué)家韋德描寫的那種“除了郵局和警察以外,一名具有守法意識的英國人可以度過他的一生卻幾乎沒有意識到政府的存在”[1]，就是這種狀況的反映。20世紀(jì)，由于科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加之議會民主的衰落，政府全面和能動地介入到了經(jīng)濟(jì)和社會管理，福利國家、壟斷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)。行政職能增加，涉及的領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，行政權(quán)迅速擴(kuò)張，行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加、行政自由裁量權(quán)大為增長，行使方式除傳統(tǒng)的強(qiáng)制方式外，非強(qiáng)制方式，如行政指導(dǎo)、行政合同，大量出現(xiàn)。行政裁決、行政立法成為新的行政權(quán)行使方式。行政權(quán)主體既有傳統(tǒng)意義上的國家行政機(jī)關(guān)，又有像美國那樣的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，還有行政機(jī)關(guān)以外的其他組織，如一些行業(yè)協(xié)會、公有企業(yè)。行政權(quán)成為了傳統(tǒng)意義上的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的混和物?！靶姓摇盵2]開始出現(xiàn)，行政國家這種奇特之物一經(jīng)出現(xiàn)，確實(shí)給人們神奇地生產(chǎn)和提供了各種各樣所需要的“公共產(chǎn)品”，但是，其在生產(chǎn)和提供“公共產(chǎn)品”的同時，也魔術(shù)般地生產(chǎn)出各種各樣人們所不愿看到的副產(chǎn)品：對民主、自由和人權(quán)的威脅；腐敗和濫用權(quán)力；官僚主義和效率低下人、財(cái)、物資源的大量浪費(fèi)。人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化[3].

由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn),這決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān),又最具動態(tài)、最容易違法或被濫用?！耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方停止?！盵4]歷史無數(shù)次證明了這一真理?！霸跈?quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。在權(quán)力可以通行無阻的社會中，發(fā)展趨勢往往是權(quán)勢者壓迫剝削弱者?！盵5]權(quán)力的破壞性使人深感恐懼，對權(quán)力的控制是千百年來人們探討的話題。目前雖然行政權(quán)有了很大的變化，但是它的法律性——既它為憲法和法律所設(shè)定，且不得違反憲法和法律設(shè)定目的和精神——執(zhí)行性，既根本上來說，行政權(quán)是執(zhí)行法律和權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力，其運(yùn)行必須對權(quán)力機(jī)關(guān)（或立法機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)，并沒有改變，甚至被更多地強(qiáng)調(diào)。

對權(quán)力制約有三種方式：道德制約、權(quán)力制約和權(quán)利制約。權(quán)力制約，即“以權(quán)力約束權(quán)力”，以分權(quán)制衡的方法，以一種權(quán)力制約另一種權(quán)力。權(quán)利制約，即“以權(quán)利約束權(quán)力”，通過對公民權(quán)利的保障來實(shí)現(xiàn)對權(quán)力的制約[6].但歸根結(jié)底都表現(xiàn)為法律對權(quán)力的制約。通過法律對權(quán)力進(jìn)行控制是法治一項(xiàng)基本原則。由于行政權(quán)的強(qiáng)大地位，對國家權(quán)力的控制首先是對政府行政權(quán)力的控制。對國家權(quán)力進(jìn)行合理的分工，相互制約。在西方國家表現(xiàn)為三權(quán)分力，對行政權(quán)的控制主要是議會的政治控制和法院的司法控制。在我國表現(xiàn)為監(jiān)督原則。包括人民代表大會的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，執(zhí)政黨的監(jiān)督，社會的監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)對行政的監(jiān)督屬于司法監(jiān)督的一部分。

我國行政權(quán)的發(fā)展與西方有著迥然相異的路徑。在我國原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是一種全能政府的神話政府。它實(shí)行高度集中統(tǒng)一的行政集權(quán)體制，對國家的政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會事務(wù)實(shí)行全面管理，行政權(quán)的無處不在,無所不管,無所不能，很少受到立法的規(guī)范、司法的控制和人民的監(jiān)督。市場經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)要求削減政府權(quán)力，建立有限政府和法治政府，政府的權(quán)力來源于法律，受人大的監(jiān)督、司法的審查。依法治國首先是依法行政。當(dāng)前情況下，我們首先要做的是加強(qiáng)對行政權(quán)的控制[7].在我國，檢察監(jiān)督屬于司法監(jiān)督的組成部分，也應(yīng)改善和堅(jiān)強(qiáng)。

二、行政權(quán)的檢察監(jiān)督

在我國目前的憲政體制下，人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使法律監(jiān)督權(quán)，保證國家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。雖然憲法、檢察院組織法都規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但檢察院并沒有普遍的法律監(jiān)督權(quán)，檢察院只能依照法定的監(jiān)督職權(quán)、法定監(jiān)督方式履行監(jiān)督職責(zé)。按照目前的法律規(guī)定，檢察院的對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于對行政機(jī)關(guān)工作人員的貪污受賄、瀆職侵權(quán)行為進(jìn)行立案偵察、提起公訴，以刑法的威懾力達(dá)到事后監(jiān)督和事先預(yù)防的作用。對行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督，并沒有得到法律的明確授權(quán)，對行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督仍處于實(shí)踐探索階段。

在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了一些有益的探索。主要是針對行政機(jī)關(guān)的違法行為以檢察建議的形式進(jìn)行監(jiān)督。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一種方式，法律此也予以了認(rèn)可[8],但其適用范圍、效力、提起方式，法律均沒有明確規(guī)定?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部、國土資源部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局、國家環(huán)境保護(hù)總局、國家工商行政管理局、國家林業(yè)局、國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國家保密局關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》（1999年12月30日高檢會[1999]3號）和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》對于檢察建議有較詳細(xì)規(guī)定?！兑庖姟返谖鍡l規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)對經(jīng)過初查或偵查，認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任，未予立案或在立案后作出撤銷或不起訴決定的案件，可與相關(guān)單位交換意見。對認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)提出檢察建議連同有關(guān)材料一起移送相應(yīng)單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。對其中涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的瀆職案件，應(yīng)按干部管理權(quán)限的規(guī)定，將檢察建議和有關(guān)材料移送相應(yīng)主管機(jī)關(guān)處理。對需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應(yīng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。移送情況應(yīng)向發(fā)案單位通報。”第六條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)查辦公安、國土資源等部門工作人員的瀆職犯罪案件中，如發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位和相關(guān)部門在管理和制度等方面存在漏洞，需要進(jìn)行整改的，應(yīng)提出檢察建議。發(fā)案單位和相關(guān)部門在接到檢察機(jī)關(guān)提出的檢察意見或檢察建議后，應(yīng)認(rèn)真處理或整改，并將處理和整改情況向檢察機(jī)關(guān)反饋。”《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議：（一）有關(guān)國家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的；（二）有關(guān)國家機(jī)關(guān)工作人員企業(yè)事業(yè)單位工作人員嚴(yán)重背離職責(zé)，應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任的；（三）應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議的其他情形?！?/p>

從這些規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的方式對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：1、監(jiān)督范圍包括行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位及其工作人員，領(lǐng)導(dǎo)干部。2、建議的內(nèi)容，可以建議紀(jì)檢監(jiān)察部門追究有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律責(zé)任；其次是針對發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位和相關(guān)部門在管理和制度等方面存在漏洞，建議整改。對于行政機(jī)關(guān)沒有積極履行職責(zé)、消極不作為的情形也可督促其履行職責(zé)[9].3、監(jiān)督對象，檢察建議主要不是針對行政行為本身，而是針對有違法行為犯下錯誤的人，或者是導(dǎo)致錯誤的制度疏漏。4、檢察機(jī)關(guān)只是在查辦行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪和民事行政審判監(jiān)督過程中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問題后才提出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)并不負(fù)責(zé)對行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督。對于執(zhí)行政策、法律中的情況和問題，群眾反映較多的社情動向，只是作為信訪問題向有關(guān)部門反映。[10]檢察建議只是在查辦行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪和民事行政審判監(jiān)督過程中的副產(chǎn)品。5、檢察建議只對相關(guān)單位提出，并不對社會公開。

檢察建議作為一種監(jiān)督方式，方便靈活，效率高，能妥善處理行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系。行政權(quán)作為一種管理權(quán)，承擔(dān)著廣泛的社會職責(zé)，需要積極高效運(yùn)作。面對復(fù)雜多變的情況，需要很大的自由裁量空間。所以要合理界定監(jiān)督與行政權(quán)運(yùn)作的關(guān)系。檢察建議在監(jiān)督時，不妨礙行政權(quán)的運(yùn)作，同時又避免了訴訟監(jiān)督的冗長，作為一種外部監(jiān)督還可以產(chǎn)生一定的剛性，是一種理想的監(jiān)督方式。但這種監(jiān)督目前還有一些缺陷，致其運(yùn)行效果不甚理想。1、威性不足。對行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督涉及檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，只能由法律規(guī)定[11].法律目前并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以檢察建議這種方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為。有關(guān)檢察建議的規(guī)定進(jìn)限于部門規(guī)章、司法解釋中，權(quán)威性不足。2、監(jiān)督范圍有限。檢察建議只是檢察機(jī)關(guān)在查辦行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪和民事行政審判監(jiān)督過程中的副產(chǎn)品。檢察機(jī)關(guān)并不享有對行政機(jī)關(guān)違法行為的普遍監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)大量的違法行為不能以檢察建議或其他方式進(jìn)行監(jiān)督。3、公開性有限。檢察建議只對相關(guān)單位提出，并不對社會公開，這樣有可能使這種監(jiān)督流于形式，也為行政機(jī)關(guān)的消極應(yīng)付提供了條件。

三、行政權(quán)監(jiān)督的一個例證——瑞典議會司法專員制度[12]

瑞典議會司法專員制度，創(chuàng)建于1809年，十八世紀(jì)初葉，當(dāng)時的瑞典國王查爾斯十二世，為了整治各地的動亂和官吏的腐敗，便在1713年命令設(shè)立一個以國王為最高官員的官署，以便保證法律法令的實(shí)施，監(jiān)督公務(wù)人員履行對國家的義務(wù)，這個官署即今天依然存在的大法官。到了十九世紀(jì)初，王權(quán)衰敗，國家權(quán)力重心轉(zhuǎn)入議會手中，形成議會主權(quán)。1809年議會通過了以國王和議會分權(quán)原則為基礎(chǔ)的憲法。該憲法規(guī)定，大法官由國王任命，而司法專員則由議會從“通曉法律，行為正直的人士”中選舉一人擔(dān)任，司法專員的訓(xùn)令（文件）還規(guī)定議會司法專員的具體職責(zé)和活動程序。1810年議會正式選舉了第一位議會司法專員。今天，瑞典議會司法專員由四人組成（其中一名為首席專員，主持日常行政事務(wù)，任命工作人員），分別受理一切控告國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的申訴案件，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、視察、批評、建議以至提起公訴。其目的在于監(jiān)視法律法令的執(zhí)行，限制國家工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，保護(hù)公民合法權(quán)益。瑞典的這一制度最先傳入北歐，二戰(zhàn)后遍及世界各地，如西歐，英聯(lián)邦各國、美國的若干州、日本等。在加拿大的阿伯特設(shè)有“國際司法會議協(xié)會”。

瑞典1974年憲法第12章第六條規(guī)定：議會選舉司法專員一人或數(shù)人，根據(jù)議會的訓(xùn)令，監(jiān)視法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行。議會司法專員雖然也監(jiān)督司法機(jī)構(gòu)，但監(jiān)督行政當(dāng)局是其任務(wù)的重點(diǎn)。使行政活動合法化是各國司法專員相同的目標(biāo)。司法專員活動的目標(biāo)概括地講有三個：1、通報性控制：司法專員必須了解情況，以便使行政當(dāng)局獲悉他們正在被注視；2、改正性控制：司法專員建議主管機(jī)關(guān)改變它的決定，以糾正行政當(dāng)局的過失；3、指導(dǎo)性控制：司法專員敦促有關(guān)官員不要重復(fù)他的錯誤或者繼續(xù)蠻干。

瑞典議會司法議會司法專員實(shí)行督察的方式和手段主要有視察、主動調(diào)查和受理控訴。

視察是議會司法專員實(shí)行督察前一種傳統(tǒng)的方式。每個議會司法專員每年都要到全國各地去進(jìn)行視察。據(jù)規(guī)定，議會司法專員有權(quán)出席法院或行政當(dāng)局的各種會議，有權(quán)看各種官方的記錄和文件。任何文件對議會司法專員都不得保密。所有官員都有向議會司法專員提供他們所需要的情況、資料、文件的義務(wù)。任何官員都不得拒絕回答議會司法專員提出的問題。如有這種拒絕，可能受到懲戒性的處罰

議會司法專員對于任何重大問題，只要有必要都可以進(jìn)行主動調(diào)查。調(diào)查的程序一般為查閱有關(guān)資料文件，請有關(guān)當(dāng)局作口頭的或書面的說明，必要時征求專家或有利害關(guān)系的部門的意見，有時也舉行聽證會，調(diào)查證據(jù)。在這種情況下，有關(guān)當(dāng)局要派人參加。最后做出處理決定。

受理控訴是議會司法專員最主要的一種督察方式和手段。按規(guī)定，任何瑞典公民甚至外籍人，只要對瑞典行政部門和法院及其官員有抱怨，都可以向議會司法專員提出控訴。議會議員也把他們收到的控訴案轉(zhuǎn)給議會司法專員處理。

議會司法專員的主要武器是批評、建議[13].議會司法專員的批評記載在公開印發(fā)的文件——給議會的年度報告中，在政界廣為流傳，因此這種批評的壓力是相當(dāng)大的。議會司法專員建議的內(nèi)容廣泛，可以建議對錯誤作出這樣或那樣的改正，建議起訴，建議懲戒處分，也可以建議采取救濟(jì)措施。

四、我們的啟示

瑞典議會司法專員制度，經(jīng)歷了二百多年的實(shí)踐，積累了不少行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。我國的法律監(jiān)督制度與之有許多相似之處。憲法規(guī)定檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察院由人民代表大會產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)。這種憲政架構(gòu)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政打下了堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。但是由于沒有法律的明確授權(quán)，這種監(jiān)督只能是較低層次，間接監(jiān)督，其效果十分有限。因此構(gòu)建我國檢察權(quán)對行政的監(jiān)督制度首先需要制度供給。法律明確規(guī)定檢察權(quán)對行政的監(jiān)督，監(jiān)督的范圍、方式、方法。

其次，檢察機(jī)關(guān)要樹立自己的權(quán)威。權(quán)威的樹立一方面源于檢察機(jī)關(guān)的憲政地位，另一方面源于檢察機(jī)關(guān)自身的素質(zhì)，源于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法過程中對事實(shí)問題、法律問題的準(zhǔn)確把握。由于行政權(quán)的擴(kuò)張，行政涉及的領(lǐng)域越來越廣泛，行政執(zhí)法過程中遇到的事實(shí)問題、法律問題越來越復(fù)雜。監(jiān)督的難度相應(yīng)增大，對監(jiān)督者自身素質(zhì)提出更高的要求。瑞典的司法專員的當(dāng)選資格自1974年以來并無特別規(guī)定，任何男女公民皆可當(dāng)選。但實(shí)際上當(dāng)選的都是受過高等法律訓(xùn)練并具有豐富司法經(jīng)驗(yàn)的人，如最高法院法官和高級行政司法官員，他們不但是法律專家，而且享有很高的聲望。檢察機(jī)關(guān)提高自身素質(zhì)和水平，培養(yǎng)行政監(jiān)督人才，是正確履行政監(jiān)督職責(zé)，樹立監(jiān)督權(quán)威的前提基礎(chǔ)。

第三、要增加檢察建議的公開性。按照我國目前的法律規(guī)定，檢察院應(yīng)向人大報告工作。檢察建議除送達(dá)相關(guān)單位外，至少應(yīng)向人大報告，增加其公開性。把一切違法失職行為和行政弊端置于光天化日之下，便于受到輿論和人民的監(jiān)督。把檢察建議的情況向人民代表大會報告，把對行政的檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷π姓恼伪O(jiān)督，有利于增強(qiáng)監(jiān)督的效果，也有利于強(qiáng)化民主政治，防止腐敗?！瓣柟馐亲詈玫南緞！盵14]第四、把行政公訴作為檢察監(jiān)督的手段之一。接受控告、調(diào)查、提出建議應(yīng)是檢察監(jiān)督的手段，行政公訴也應(yīng)作為檢察監(jiān)督的手段。行政訴訟是權(quán)力分立與權(quán)力制衡的重要的制度設(shè)計(jì)。1989年我國《行政訴訟法》公布實(shí)施后，給公民、法人和其他組織開辟了一條糾正行政機(jī)關(guān)違法行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)自身合法權(quán)益有效途徑。十余年來，中國行政訴訟的實(shí)踐取得了一定成績，但也暴露出許多缺憾。起訴條件的苛刻和受案范圍的狹窄，被認(rèn)為是我國現(xiàn)行行政訴訟制度的重要缺陷之一。我國現(xiàn)行行政訴訟制度對具體行政行為、原告適格、被告適格等的訴訟要件進(jìn)行限制性規(guī)定，使得行政訴訟不但將許多行政行為拒之司法審查的大門之外，也無法應(yīng)對新出現(xiàn)的許多行政糾紛，特別是對越來越多的行政權(quán)侵害公共利益現(xiàn)象無能為力，限制著司法對行政監(jiān)督的廣度，不能很好地實(shí)現(xiàn)其保障法律權(quán)益、維護(hù)行政法治的目的。因此修改行政訴訟法，特別是建立行政公訴制度，已成為人們的共識。使檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的權(quán)利，對涉及國家利益和公共利益的行政案件，能夠提起行政公訴，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，維護(hù)行政法治，保護(hù)公共利益，加強(qiáng)司法監(jiān)督的力度，拓展司法監(jiān)督的廣度。這樣檢察機(jī)關(guān)就有了靈活高效的檢察建議和具有剛性的行政公訴兩種監(jiān)督手段，形成檢察權(quán)和審判權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督合力。

第五、規(guī)定檢察監(jiān)督的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)形式正義?！罢吮叵日骸?，“打鐵需要自身硬”，是中國傳統(tǒng)的道德文化觀念。權(quán)力的配置與行使，應(yīng)與這種觀念相適應(yīng)，解決權(quán)力的正當(dāng)性問題。法律的授權(quán)——實(shí)際上就是人民的授權(quán)，使檢察監(jiān)督獲得了實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性，而遵循正當(dāng)程序，使檢察監(jiān)督獲得了形式正當(dāng)性。西方古老的“正當(dāng)程序”的原理包含兩方面的內(nèi)容：（1）任何人不能成為自己案件的法官，也就是案件的裁決人不能對案件持有偏見和擁有利益。（2）任何一方的訴詞都要被聽取。任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時必須聽取對方意見，每一個人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利?，F(xiàn)代正當(dāng)程序中的知情權(quán)、辯論權(quán)和聽證權(quán)等，也都來源于這些原則，并被歸結(jié)為“意見交涉”。行政權(quán)的行使影響行政相對人的利益，有時影響公共利益。公共利益實(shí)際上表現(xiàn)為不同主體的利益[15]，這些主體間的利益有時是一致的，有時是互相排斥的。對行政權(quán)的監(jiān)督不僅與行政機(jī)關(guān)有關(guān)，也與這些利益受影響的主體有關(guān)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者及其他利益相關(guān)方應(yīng)進(jìn)行意見交涉。保障各相關(guān)方的程序權(quán)利，重視證據(jù)收集程序以及舉證和證明的規(guī)則，在質(zhì)證過程中證明事實(shí)，均是正當(dāng)程序的要求，更是法治的要求。

五、結(jié)論

行政權(quán)的擴(kuò)張進(jìn)一步要求對其進(jìn)行控制，我國行政權(quán)發(fā)展與西方迥然相異的路徑，使這種控制成為依法治國的首要任務(wù)。人民代表大會下的“一府兩院”的憲政架構(gòu)，檢察院法律監(jiān)督的憲法定位，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政預(yù)留了廣闊的空間。但由于沒有法律的明確授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政還處于探討階段，檢察機(jī)關(guān)只是基于預(yù)防職務(wù)犯罪、民事行政審判監(jiān)督的目的，對行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為進(jìn)行間接的監(jiān)督，這種監(jiān)督只是檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪、民事行政審判監(jiān)督的副產(chǎn)品，其效果及其有限。檢察機(jī)關(guān)還沒有對違法行政行為的一般監(jiān)督權(quán)。

檢察建議作為一種靈活、高效的監(jiān)督方式，能妥善處理行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系，是一種較理想的檢察監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)也依檢察建議的方式監(jiān)督行政進(jìn)行了探索。如果有法律的明確授權(quán)，并增加檢察建議的公開性，檢察建議將發(fā)揮更大的作用。同時，如果賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)，可以拓展檢察監(jiān)督的范圍，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性。檢察建議和行政公訴權(quán)這兩種方式還能有效地配合起來使用[16].根據(jù)法治的一般原則，這都需要法律的明確規(guī)定，并且規(guī)定權(quán)力行使的正當(dāng)程序，使權(quán)力自我克制，增加正當(dāng)性。

「注釋」

[1][英]威廉。韋德：《行政法》,中國大百科全書出版社，1997年第1版第3頁。

[2]所謂“行政國家”姜明安教授給出的定義是“人類社會發(fā)展到這么一個階段：國家行政權(quán)滲透到人們社會生活的各個領(lǐng)域（從社會生產(chǎn)、交換到個人的衣、食、住、行），人們在其生命的整個過程中（從搖籃到墳?zāi)梗?，都離不開行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無所不能之物?！币姟缎姓遗c行政權(quán)的控制、轉(zhuǎn)化》

[3]姜明安：《行政國家與行政權(quán)的控制、轉(zhuǎn)化》

[4][法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊，張雁琛譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁。

[5][美]博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學(xué)出版社1999年版，第360頁。

[6]權(quán)利對權(quán)力的制約始于法律對權(quán)利的宣告。法律每宣告一項(xiàng)公民權(quán)利，同時就等于宣告了國家權(quán)力的禁區(qū)。加上輔以權(quán)利侵害的預(yù)防機(jī)制、侵害發(fā)生時的救濟(jì)機(jī)制以及公民權(quán)利遇到障礙的國家?guī)椭鷻C(jī)制，形成完整的權(quán)利保障制度，從而制約國家權(quán)力。

[7]2006年8月27日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議通過了《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，就是加強(qiáng)監(jiān)督的一個努力。該法雖然也包括對檢察院法院的監(jiān)督，但主要是對政府的監(jiān)督。

[8]《中華人民共和國檢察官法》第三十三條規(guī)定檢察官有下列表現(xiàn)之一的，應(yīng)當(dāng)給予獎勵：…（二）提出檢察建議或者對檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的；“法律間接承認(rèn)了檢察院有提出檢察建議的權(quán)力。

[9]這種監(jiān)督以檢察意見的方式提出，提高了監(jiān)督力度。

[10]見最高人民檢察院發(fā)《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則（試行）》第三十五條

[11]見《立法法》第八條。

[12]該部分參照龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，2003年第2版，第482—495頁。羅豪才：《瑞典的督察專員制度》，載北大法律信息網(wǎng)。

[13]由于1975年瑞典刑法修正，提起公訴已很少使用][14]王名揚(yáng)：：《美國行政法》，中國法制出版社，2005年第2版，第952頁。

[15]公共利益怎樣表現(xiàn)和表達(dá)為不同主體間的利益，見張千帆教授：《“公共利益”是什么？社會功利主義的定義及其憲法上的局限性》，載北大法律信息網(wǎng)

[16]《中華人民共和國行政訴訟法（修改建議稿）》（國家行政學(xué)院版）第二十九條（公益行政訴訟）人民檢察院認(rèn)為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在1個月內(nèi)予以糾正或予以書面答復(fù)。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。就表現(xiàn)出檢察建議和行政公訴的配合使用。在不同的行政訴訟法修改建議稿中均有此規(guī)定。該建議稿載大松行政法網(wǎng)。