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內(nèi)容提要:發(fā)軔于日本的行政行為公定力理論并非傳統(tǒng)行政法學虛構(gòu)的神話，而是一個具有豐富內(nèi)涵的基本范疇。公定力意指除自始無效外，行政行為一經(jīng)做出即獲得有效推定的作用力。行政瑕疵的不可避免性、行政糾紛的客觀必然性以及糾紛解決的非合意性構(gòu)成了行政行為公定力存在的社會基礎；社會成員的秩序需求則是公定力存在的理論依據(jù)。作為一種具有對世性的法律效力，行政行為公定力對不同的對象具有各不相同的要求。

關鍵詞:行政行為/公定力/正當性

一、引言：為行政行為公定力理論正名

在極度崇尚意思自治的私法領域，當法律關系主體雙方對意思表示發(fā)生爭議時，必須提交有權(quán)機關通過裁判加以認定。在此之前，當事人沒有必須承認、服從該意思表示的義務。倘若一方當事人試圖以強力推行其意思表示，則另一方當事人可利用其擁有的正當防衛(wèi)權(quán)阻止不法侵害以切實維護自身的合法權(quán)益。然而，這幅法治圖景是否也能同樣地出現(xiàn)在行政法關系領域呢？換言之，當行政相對人對行政行為的合法性存在質(zhì)疑時，能否在有權(quán)機關改變之前就對其拒絕承認和服從呢？進一步而言，行政相對人在正式啟動救濟程序之前能否以實際行動直接對抗行政主體的行政行為以表達其內(nèi)心的不滿呢？

在大陸法系國家，上述設問實質(zhì)上都是圍繞這樣一個基本命題而展開的，即行政行為一旦做出，法律上應對其做有效還是無效的推定。綜觀德、日諸國行政法學術及制度的實踐，幾乎一致認為，行政行為一旦做出，原則上即應推定其為有效，在被依法撤銷之前，包括行政相對人在內(nèi)的任何組織或個人都不能以自己的判斷而隨意否定行政行為的拘束力量。這便是廣為流行的行政行為公定力理論。日本學者田中二郎早就指出：“行政行為最重要的特色在于，盡管是有瑕疵的行為，但這種行為也具有公定力，對方仍有服從的義務?！盵1](P552)這一基本觀念同時為我國大陸及臺灣學界所接受，并成為傳統(tǒng)行政法學的經(jīng)典課題之一。即便在英美國家，出于利益權(quán)衡的考慮，事實上也普遍接受行政行為公定力理論。“為了維護正常生活和穩(wěn)定，英美兩國法律都假定一切行政行為是合法存在的。對此提出懷疑者，則要負舉證之責，如：越權(quán)、濫用權(quán)力、無事實根據(jù)，或發(fā)生誤解等?！盵2](P435)

然而，近些年來，在海峽兩岸行政法學界，一種質(zhì)疑乃至否定行政行為公定力理論的學術主張日漸泛起。在臺灣地區(qū)，受德奧等國學說的影響，以吳庚為代表的部分行政法學者對公定力用語提出了強烈質(zhì)疑，主張不再繼續(xù)援用這一用語；在大陸地區(qū)，行政法學者劉東亮、柳硯濤等也先后撰文對公定力理論進行檢討，主張該理論應當退出行政行為效力領域。那么，源自日本、適用近百年之久的行政行為公定力理論是否真的如同學者所言是傳統(tǒng)行政法學上虛構(gòu)的神話？公定力理論在現(xiàn)代社會是否已經(jīng)喪失了存在的基礎？公定力理論的存在對于現(xiàn)代行政法具有何種意義？毋庸諱言，澄清這些問題不僅具有純粹的學術意義，而且對當下行政執(zhí)法、行政審判領域諸多難題的化解也具有現(xiàn)實的指導意義。為此，本文不揣淺陋，圍繞概念厘定、社會基礎、理論依據(jù)及基本要求等四個問題展開論述，試圖為行政行為公定力理論“正名”。

二、概念厘定：何為行政行為公定力

關于行政行為公定力的概念，日本及我國大陸、臺灣學者已多有論述。如日本學者南博方指出：“行政行為一旦付諸實施，除無效的情況外，在被有關機關撤銷之前，不僅對方，而且國家機關、一般第三者也必須承認其為有效，并服從之。這種效力便稱為公定力?！盵3](P41)臺灣學者陳秀美將行政行為公定力定義為：“行政機關本于職權(quán)所作之行政處分，在原則上，均應受適法之推定，于未經(jīng)依法變更或經(jīng)有權(quán)機關加以撤銷或宣告無效前，任何人均不得否定其效力，即系有強制他人承認其效力之謂?！盵4](P131)大陸學者葉必豐教授則認為：“公定力是指行政行為一經(jīng)成立，不論是否合法，即具有被推定為合法而要求所有機關、組織或個人予以尊重的一種法律效力。”[5](P155)從表面上看，上述三個代表性的定義似乎并無多大差別，但細察之后卻能發(fā)現(xiàn)其蘊涵的不同：其一，日本及臺灣地區(qū)學者均以“無效除外”或“在原則上”對公定力理論加以限定，表明公定力并非是無所不在的；大陸學者則未加任何限定，個中隱含著對公定力絕對化的認可。其二，在對公定力主旨的理解上，尚存在“有效推定”、“適法推定”和“合法推定”等三種不盡相同的認識，反映出公定力的核心理念尚未獲得社會的廣泛認同。

針對上述各定義之間的分歧，筆者認為，一方面，行政行為無效與公定力是須臾不可分割的兩個基本范疇，這不僅已是絕大多數(shù)學者的共識，而且也為大陸法系國家和地區(qū)實定法及司法判例所認許。否認無效行政行為對公定力的節(jié)制作用，其結(jié)果必然導致公定力理論自絕于現(xiàn)代法治社會。另一方面，由于公定力本來就與實體法上的合法、違法毫無關系，因而以合法性推定來詮釋公定力極易引起誤解。退一步而言，即便行政行為事實上是違法的，在法律上既不能也不應“推定”其合法；而行政行為本身若是合法的，更無需“假定”其合法。因此，“將公定力理解為違法行政行為有合法性推定的觀點，是不符合法治主義原理的?！盵6](382)其實，作為行政行為效力組成部分之一的公定力只是一種臨時性推定而已。具體言之，不論行政行為合法與否，都具有程序法所賦予的暫時拘束力量。基于此，筆者將行政行為公定力概念表述為：行政行為一經(jīng)做出，除自始無效外，即獲得有效性推定，在未經(jīng)有權(quán)機關依法撤銷之前，要求任何國家機關、社會組織或公民個人對其給予承認、尊重和服從并不得根據(jù)自己的判斷對其無視、否定或抵抗的效力。這一定義由以下四個基本要素所構(gòu)成：

第一，公定力的發(fā)生前提。公定力的發(fā)生必須同時滿足兩個基本條件：一為積極條件，即行政行為已經(jīng)做出而成為客觀存在的事物。換言之，行政行為若尚未最終形成，就無法為外界識別，更無公定力可言。二為消極條件，即行政行為做出之后并非自始無效。無效的行政行為雖已成立，但自始至終都不具備法律效力，任何人在任何時候?qū)ζ涠紵o需服從，且行政相對人對其還擁有直接抵抗權(quán)。因此，無效的行政行為斷然沒有公定力。

第二，公定力的實質(zhì)內(nèi)涵。公定力傳遞著這樣一種理念：不管行政行為是否合法，都能被推定為有效而對外界產(chǎn)生拘束力量。作為一種預設的效力，公定力并沒有被法律所明確規(guī)定，但它卻始終隱含于實定法條文之后，在觀念上支持著諸多現(xiàn)實的制度安排。只要行政瑕疵、行政爭議一日尚存，公定力即有繼續(xù)存在的必要。公定力所蘊含的有效性推定絕不意味著該行政行為已經(jīng)當然地具備了實質(zhì)效力，而只是表明其在形式上暫時被假定為有效。至于該行為能否最終取得實質(zhì)效力，還應當視其是否具備一切法定要件而定?？梢姡χ痪哂信R時效用，它反映了行政行為效力在程序上的不間斷性，無怪乎日本學者稱其為“有關行政行為效力的程序上的概念。”[7](P178)

第三，公定力的適用對象。借用民法學上民事權(quán)利對世權(quán)和對人權(quán)劃分的原理，行政行為公定力是一種“對世”的效力，即公定力可以適用于所有國家機關、社會組織或公民個人。具體言之，既包括行政行為所針對的行政相對人及其他利害關系人，也包括與該行為無利害關系的其他社會組織及公民個人；既包括做出行政行為的原行政機關，也包括其他同級或上、下級行政機關及法院?？梢?，公定力的適用對象是極其廣泛的，它充分反映了全社會對國家公權(quán)力行為的理解和尊重。

第四，公定力的基本要求。簡言之，公定力要求受其拘束的對象承擔兩項基本義務，一為先行服從義務，這主要是針對行政行為的相對人而言的。它要求相對人將對行政行為的異議訴諸事后的救濟渠道加以解決，而在此之前只能對其表示服從。否則，有關機關可直接動用強制手段迫使其履行相應的義務。二是不容否定義務，這主要是針對國家機關及其他社會組織或公民個人而言的。基于對國家機關之間權(quán)力配置、分立秩序尊重的考慮，當行政機關執(zhí)行法律做出行政行為時，其他行政機關及法院就必須保持克制和容忍，不得無視甚至否定該行政行為的事實存在。其他的社會組織和公民個人也應對其予以正視，不得以自己的行為破壞該行政行為所確定的社會關系。

三、社會基礎：公定力存在的社會正當性

作為一項預設的法律效力，公定力并不取決于人們的主觀喜好，相反地，它的存在具有廣泛的社會基礎。具體而言，公定力是以下面三個客觀事實的存在為其邏輯前提的：

第一，行政瑕疵的不可避免性。在現(xiàn)代法治社會，依法行政已被公認為政府活動的基本準則。相應地，行政行為的合法與適當也成了全體社會成員對行政權(quán)力行使者的強烈期盼。然而，現(xiàn)實卻遠非人們想象的那么簡單。行政違法、行政不當?shù)膶映霾桓F便是明證。原因在于，行政活動的多樣性、社會關系的復雜性與人的認識能力的有限性之間始終存在著無法消弭的矛盾。受環(huán)境、知識、技能等諸多條件的限制，行政主體及其公務人員對事實的認定和法律的選擇本來就難以盡善盡美，更遑論其自身尚存在濫用職權(quán)的不良意圖。因此，行政瑕疵注定是不可避免的。而行政瑕疵的輕重程度又恰是影響行政行為效力的直接因素，二者之間始終存在著明顯的正比關系。易言之，無行政瑕疵的存在，行政行為的實質(zhì)效力就不會受到任何影響，作為形式效力的公定力亦無存在的必要。反之，只要行政瑕疵存在，在行政行為是否獲得實質(zhì)效力之前，就會出現(xiàn)暫時被視為無效還是有效的問題。可見，公定力的設定首先是由行政瑕疵的廣泛存在所決定的。

第二，行政糾紛的客觀必然性。法社會學的研究表明，有社會就有糾紛，糾紛是在特定的社會條件下，在特定的主體之間發(fā)生的。具體到行政法關系領域而言，行政相對人與行政主體之間的爭議是最為典型的行政糾紛。行政糾紛起因于行政主體的行政行為，且糾紛關系人的行動始終都圍繞該行為展開。個中原因是，作為連接行政主體與行政相對人之間關系紐帶的行政行為是行政權(quán)的外化形式，而行政權(quán)尤其是行政自由裁量權(quán)又極像一把“雙面刃”：既有可能保障公民私益，促進社會公益，同時又存在侵犯私益、危及公益的負面效應。對于行政法律關系主體雙方而言，其各自的利益往往處于對立的狀態(tài)，這在負擔行政行為中表現(xiàn)尤為明顯。按照經(jīng)濟分析法學的觀點，行政主體如同個人一樣，都是理性的“經(jīng)濟人”，出于追求自身利益最大化的潛在考慮，他們都會對行政行為做出利己的解釋與判斷。而行政瑕疵的客觀存在，又進一步加劇了行政糾紛存在的機率。在現(xiàn)代法治社會，希冀行政相對人對行政主體所作的任何行政行為一味地容忍和接受，既不合乎道德要求亦不可能成為現(xiàn)實。為權(quán)利而斗爭就是為正義而斗爭，權(quán)利歷來就是因爭取才得以實現(xiàn)的。誠如學者所言：“擁有近代的人格主體性的人，不僅意識到為了對抗侵害權(quán)利而主張自己的權(quán)利是問心無愧的正當行為，甚至會感到只有主張權(quán)利和為權(quán)利而斗爭才是肩負維護這種秩序的權(quán)利人為維護法律秩序所應盡的社會義務。所以對他們來說，默認侵害權(quán)利的行為，或?qū)Υ酥萌糌杪勈请y以忍受的痛苦，而且甚至被當作不履行社會義務來意識?！盵8](P57)此外，現(xiàn)代健全的行政訴訟機制又為行政糾紛的最終化解提供了足夠的制度空間。因此，行政行為做出以后，行政相對人往往會通過某種積極的或消極的手段來表達其對該行為的異議，從而引發(fā)現(xiàn)實的行政糾紛。既然雙方當事人對行政行為的效力發(fā)生了爭執(zhí)，隨之而來的問題便是該行為在紛爭最終求得解決之前是否繼續(xù)保持有效，亦即所爭行政行為是否具備公定力。由是觀之，公定力的存在與行政糾紛的客觀必然性也是緊密相連的。

第三，糾紛解決的非合意性。既有社會糾紛，就需要化解糾紛的場所、機構(gòu)及相關的規(guī)則。大體來說，糾紛的處理方式主要有兩種，一種是由當事人合意解決，另一種是由第三人居于糾紛當事人中間處理糾紛。按照日本學者棚瀨孝雄的說法，就是根據(jù)“合意”及根據(jù)“決定”的糾紛解決，前者指的是“由于雙方當事者就以何種方式和內(nèi)容來解決糾紛等主要之點達成了合意而使糾紛得到解決的情況”，和解、調(diào)解、妥協(xié)即屬這種情形；后者指的是“第三者就糾紛應當如何解決做出一定指示并據(jù)此終結(jié)糾紛的場面”，審判即是最為典型的情形。[9](P10～18)糾紛處理的具體方式的選擇往往取決于糾紛的性質(zhì)、糾紛當事人之間的力量對比關系以及“成本——收益”的考量等多方因素。就行政糾紛而言，由于行政權(quán)的不可處分性以及糾紛當事人之間實際地位的懸殊，糾紛雙方不可能通過自由的討價還價和私下公平的交易達致妥協(xié)，因而行政糾紛的解決具有典型的非合意性特征。各國的實踐已表明，行政復議及行政審判才是解決行政糾紛的正途。而且，即便在這些糾紛解決方式的運行過程中，體現(xiàn)合意精神的調(diào)解與和解一般也是被排斥的?；诖?，在糾紛解決機關做出最終“決定”之前，行政糾紛雙方當事人就不可能對糾紛對象——行政行為的效力做出某種協(xié)定，而行政相對人更不可能對其隨意加以否定。同時，行政活動的不間斷性又無法容忍行政行為在獲得最終“正名”之前長期保持效力的不確定狀態(tài)。因此，行政行為效力推定問題便取得了其應有的生存空間?？梢?，糾紛解決的非合意性也是決定公定力存在的重要因素之一。

四、理論依據(jù)：公定力存在的法理正當性

（一）相關學說之述評。

關于行政行為公定力存在的理論依據(jù)，國內(nèi)外學者已進行過研究，大致形成了如下八種代表性的學說：

一為“自己確認說”。此說為德國行政法之父奧托·麥耶所持，他認為，有爭議的行政行為之所以具有法律效力，是因為做出該行為的行政主體在做出時自己是確信該行為符合法律的；行政主體享有國家賦予的行政權(quán)，因而行政主體也具有像法院確信自己的判決為合法一樣，確信自己的意思表示為合法的權(quán)力。[7](P178)

二為“國家權(quán)威說”。此說為德國學者福斯特霍夫所持，他認為，行政處分不論是適法或有瑕疵，在任何場合均系表明國家之權(quán)威，并要求此一國家權(quán)威應受尊重。從而，信賴行政處分之有效性者是值得法所保護。日本學者美濃部達吉、田中二郎、田上穰治等均承襲了德國學者所提出的這兩種學說。[10](P48)

三為“法安說”。此說為日本學者杉村敏正所持，他認為，“假如行政處分之適法妥當性有了問題，有權(quán)限之行政機關或法院固然可以隨時準備撤銷它，但是，如果任何人都能否認行政處分之拘束，則行政處分必無以發(fā)揮其功能，應用行政處分來實現(xiàn)公益的方式亦將顯著延宕下來，行政法上關系終將陷于一片紛亂。職是之故，就如上所述，縱使行政處分有瑕疵，仍然需要承認它具有拘束力的力量，亦即必須承認它具有公定力，這種必要性是無以否定的。在這一層意義之下，行政處分公定力的合理根據(jù)，可以說是在于行政法關系的法律安定性?！盵7](P180～181)

四為“既得權(quán)說”或“信賴保護說”。此說為日本學者南博方所持，他認為，“行政行為不同于私人的意思表示，它是作為行政權(quán)的擔當者行政廳對法律的執(zhí)行，其權(quán)威來源于法律。因此，不僅從授益行為中獲得直接利益的對方對行政行為的信任，而且從侵益行為中獲得間接利益的一般公眾對行政行為的信賴，都必須得到嚴格保護。如果允許隨意否定行政行為的效力，將會嚴重危及、損害行政行為信任者的權(quán)益。只要重視保護相對人及一般公眾對行政行為的信任，就不得不肯定行政行為的公定力?！盵4](P41～42)

五為“實體法承認說”。我國臺灣學者大多持此說，如陳秀美即認為，“行政處分之公定力存在與否，應視實體法是否承認行政權(quán)賦予人民以義務，同時為確保該義務內(nèi)容之履行而賦予自力強制執(zhí)行之力而定?！盵4](P132)

六為“社會信任說”。此說為我國學者葉必豐教授所持，他認為，公定力是基于社會對行政主體及其意思表示的信任。原因在于，行政主體是公共利益的代表者、維護者和分配者，而公共利益高于個人利益。行政主體的上述資格一旦取得，就發(fā)生了行政主體的地位及其意思表示的效力高于相對人的效果。[11](P88)

七為“公務連續(xù)說”。我國學者劉莘教授主張借用法國行政法上的公務連續(xù)性原則來解釋公定力理論。她認為，具體行政行為也是適用法律的行為，公眾對其信任是基于這樣一種理念，即法律是保護他們在內(nèi)的所有人的利益的、法律是公正的、要遵守法律等。公定力仍基于公共利益，是公共利益使公務不能中斷，因此需要將具體行政行為全部推斷為合法。[12](P51)

八為“法律推定說”。此說為我國學者劉東亮先生所持，他認為，推定是法律的一種技術性規(guī)則。當行政行為成立后，其合法還是違法、有效還是無效尚處于不明狀態(tài)時，擺在我們面前的價值和利益一方面是保護公民的權(quán)利，一方面是促進行政目的及時實現(xiàn)、維護法律關系的安定性、保護相對人和社會公眾的信賴，經(jīng)過立法上的權(quán)衡和考量，我們只能假定行政行為一經(jīng)做出即合法、有效。[13](P494)

綜觀上述學說，“自己確認說”及“國家權(quán)威說”均過分推崇行政權(quán)威而易導致專制，顯然與現(xiàn)代法治的基本精神背道而馳，因而遭到了學者的一致批判，自然不能作為公定力存在的理論依據(jù)。其他六種學說雖各具不同程度的解釋力，但也都存在值得商榷之處：

首先，對于“法安說”，有學者認為它只能是行政行為確定力的理論依據(jù)，而不是公定力的理論依據(jù)。[11](P87)其實，法律安定性只是公定力的功能目標之一，而據(jù)此推導出的保證行政法關系的穩(wěn)定性則是公定力的功能外化。易言之，“法安說”只能用來說明公定力所產(chǎn)生的效果，它并不能反過來用作解釋公定力存在的理論依據(jù)。至于“既得權(quán)說”，批評者以一般公眾并未參加侵益行政行為所引發(fā)的行政法律關系為由，認為此類行為公定力旨在保護一般公眾權(quán)利的解釋過于勉強，并主張設定權(quán)利的意思表示只能在所設權(quán)利符合公益時才能取得社會的尊重和法律的保護。[11](P88)除此之外，“既得權(quán)說”也存在類似于“法安說”的缺陷，即以公定力的功能目標之一——信賴保護作為其存在的理論基礎。

其次，“實定法承認說”及“法律推定說”表達的只是公定力的形式依據(jù)，對法律為什么予以承認或推定等深層次問題則尚未觸及，因而它們也都難以正確地解釋公定力理論的正當性依據(jù)。至于用公務連續(xù)性原則來解釋行政行為的公定力，我們認為還存在兩點疑問：一是法國行政法上的這一具體原則僅適用于公務亦即提供服務的活動，具體指“行政主體為了直接滿足公共利益的需要而從事的活動，以及私人在行政主體控制之下，為了完成行政主體所規(guī)定的目的而從事的滿足公共利益的需要的活動”。[14](P480)而服務行政僅為現(xiàn)代行政的一種類型，上述原則能否涵蓋其他種類的行政活動則不得而知。二是公務的不可中斷性歸根到底還是由公務所體現(xiàn)的公共利益所決定的，因而將其視為公定力的理論依據(jù)尚缺乏應有的高度和深度。

最后，還有必要對“社會信任說”進行剖析?？陀^地說，這一論點本身是很有見地的。原因在于，從人民主權(quán)的理念觀之，一切國家權(quán)力都來源于人民，人民在將自己的權(quán)利“讓渡”給政府之后，就應當相信其能保護自己的利益。但綜觀論者的具體闡發(fā)，卻不無可置疑之處：其一，該說認為，行政主體的資格一旦取得，其地位及意思表示的效力即高于相對人。這一說法實際上已經(jīng)把公定力的依據(jù)簡單地歸結(jié)成了行政主體資格的取得。很顯然，主體資格的取得僅意味著某一組織有做出行政行為的可能，它與公定力的取得并無直接關聯(lián)。其二，當行政行為完全違背公益并因此而喪失其存在的倫理基礎時，仍然強調(diào)其效力來源于全社會的信任，這無疑有“粉飾”之嫌，且極易為政府隨意行使權(quán)力大開方便之門。其三，在單個社會成員的切身利益已遭受不法行政行為的實際侵害時，一味要求其對此行為保持信任并盲目加以服從顯然有失片面。照此推定，社會成員大多將淪為屈從權(quán)力的“啞巴”和惟命是從的“奴隸”，這與法治社會對公民獨立精神和權(quán)利意識的要求是不相吻合的。西哲有言，“（只有）通過學會對權(quán)力說‘不’的不從行為，人才能成為自由的人。”[15](P8)由此可見，“社會信任說”終究也難以對公定力的理論基礎做出令人信服的解釋。

（二）“秩序需求”——公定力理論依據(jù)的新闡釋。

筆者認為，以“秩序需求”解釋公定力存在的理論依據(jù)似更妥當?！爸刃蚋拍钜庵冈谧匀贿M程和社會進程中都存在著某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。另一方面，無序概念則表明存在著斷裂（或非連續(xù)性）和無規(guī)則性的現(xiàn)象，亦即缺乏知識所及的模式——這表現(xiàn)為從一個事態(tài)到另一個事態(tài)的不可預測性的突變情形。”[16](F219～220)無論在自然界還是在人類社會，秩序都是普遍存在著的。一個個人、一個群體乃至一個社會的生存和發(fā)展，都離不開良好的社會秩序的維系和保障。歷史的經(jīng)驗業(yè)已證明，有序的生活方式和狀態(tài)遠勝于雜亂的生活方式和狀態(tài)。對社會秩序的信賴和期待不僅是外在的客觀環(huán)境使然，而且還有著深層的心理根源?！霸S多人都是習慣的奴隸，他們愿意無怨言地或毫無質(zhì)疑地承受現(xiàn)狀，盡管改變現(xiàn)存事態(tài)完全有可能對他們有益”，而人們對連續(xù)性的要求則基于這樣的認識，“即如果不依靠過去的經(jīng)驗，他們就無法使自己適應這個世界上的情勢，甚至有可能無法生存下去”。[16](P227)由于人是社會的動物，單個的個體不可能脫離社會而獨立存在。穩(wěn)定的社會秩序則為人們的相互交往帶來了極大的安全感，也為個人自主地選擇行為模式和生活方式提供了可能。因此，在這種前提之下，每個社會成員都能預測并確信其他人如同自己一樣，在既定的規(guī)則下做出近乎一致的行為。反之，如果人人都“率性而為”，則人人都會被反復無常和混亂不堪折磨得不知所措，社會生活的有序和安定也必將為無序和動蕩所替代，最終的受害者還是社會成員個人?？梢妼χ刃虻男枨笫秦灤┯谌祟惿鐣l(fā)展始終的永恒現(xiàn)象。

在法哲學上，秩序也被視為“與法律永相伴隨的基本價值?！盵17](P45)具體到行政法領域而言，當作為社會公共利益的代表者——行政主體做出行政行為之后，在行政相對人存在異議且其未獲最終確定之前，行政行為的效力應作何種推定最終也是離不開秩序考慮的。作為執(zhí)行法律的具體活動——行政行為一旦做出，或者舊的社會關系發(fā)生變更、消滅，或者新的社會關系因之產(chǎn)生，其實質(zhì)都是對社會秩序的恢復與構(gòu)架。從這個意義上說，行政行為亦可被視為社會秩序的載體。對行政行為的遵循與服從，也將為社會生活提供很高程度的有序性和穩(wěn)定性。倘若每個個體都能代替國家權(quán)威機構(gòu)對行政行為的效力任意施加否定，不僅糾紛解決機制會受破壞，行政秩序亦將蕩然無存。相應地，作為社會成員的行政相對人也將隨之失去最起碼的安全感，其生存和發(fā)展都會遭到巨大的現(xiàn)實威脅。可見，從維持社會秩序的角度觀之，行政行為一旦做出即應被推定為有效，對全體社會成員都具有約束力量，除非公權(quán)力失序即追求自己的獨特利益而必然引起整個社會的秩序紊亂時，才可對其效力予以先行否定。易言之，行政行為公定力的理論依據(jù)宜定位于社會成員的秩序需求。

五、基本要求：公定力內(nèi)涵的邏輯展開

行政行為公定力不僅是行政法學的基本范疇之一，而且還是一個與實踐有著廣泛聯(lián)系的重大命題。作為一種對世的法律效力，公定力對不同的對象具有不同的要求。深入分析公定力的基本要求，有助于其實質(zhì)內(nèi)涵的展開，進而贏得社會的廣泛認同。

（一）對行政相對人的要求。

由于行政行為始終是連接國家和公民之間關系的紐帶，因而當作為與行政行為有直接或間接關系的行政相對人及其他利害關系人在知曉行政行為之后，就應當自覺接受其拘束作用。這是公定力理論題中首要之義。具體而言，公定力要求行政相對人對行政行為先行服從、不得公然無視其存在。例如，2001年6月13日，國務院曾發(fā)出緊急通知，要求關閉國有煤礦礦辦小井，所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦一律停產(chǎn)整頓。然而，禁令發(fā)出之后，一些地方置若罔聞，湖南某鎮(zhèn)的八家小煤窯不僅沒有關閉，反而全面恢復生產(chǎn)。在這之后的半年時間里，小煤窯發(fā)生事故的消息不斷從全國各地傳來。這足以表明行政相對人對國務院行政權(quán)威的肆意挑戰(zhàn)，“責令關閉行為”的公定力受到了極度的漠視。

（二）對原作出機關的要求。

行政行為做出之后，行政主體自身也應對其尊重、受其拘束。一般來說，對于原行政主體，公定力要求其對于同一事項不能反復做出處理決定，尤其禁止做出比原行為更為不利于相對人的新行政行為。例如，倘若相對人已取得建筑許可執(zhí)照，在事實與法律都未發(fā)生改變的情況下，行政機關事后就不得以建筑許可申請不合法為由而對其停工令。

（三）對其他公民及社會組織的要求。

除了行政主體及行政相對人要受行政行為的直接拘束作用以外，其他社會組織及公民個人也必須承認并尊重行政行為的客觀存在。在這里，公定力的基本要求是，其他組織及個人不能無視行政行為的存在而自行做出與其相悖的行為。據(jù)報導，2001年4月，國家出版總署曾通報批評并責令中國地質(zhì)大學出版社停止用書號出版《男生與女生》。但由湖南省報刊中心主辦的《校園與家庭》雜志卻無視批評，為《男生與女生》非法出版繼續(xù)提供條件，使之以“合法”身份繼續(xù)得以出版。經(jīng)國家新聞出版總署批準，湖南省新聞出版局隨之對嚴重違反期刊管理規(guī)定的《校園與家庭》雜志做出停辦的處罰。在該案中，盡管《校園與家庭》雜志并非國家出版總署所作處罰行為的相對人，但它對該行為仍應持尊重態(tài)度。《男生與女生》既已因違法而停止出版，其他任何人就不能再隨意為其出版提供條件。否則，就是對前處罰行為公定力的公然挑戰(zhàn)，行為人也會為此付出代價?！缎@與家庭》雜志最終遭受停辦處罰便是明證?？梢?，即使是與行政行為無關的其他組織或個人，也不能漠視行政行為的存在。

（四）對其他行政機關的要求。

當行政機關做出行政行為之后，其他的行政機關也應受到不同程度的拘束。具體來說，其一，與原行政機關平級的其他行政機關有義務將前者所做出的行政行為當作一個既定的事實而予以接受，并依法將其作為自身處理某項事務的依據(jù)。這就意味著“忠實與信任”是一個行政機關對其他行政機關所承擔的基本職責。行政行為公定力的這一要求源于維護國家行政機關之間既定的橫向權(quán)限配置格局。例如，根據(jù)我國《城鄉(xiāng)個體工商戶管理暫行條例實施細則》的有關規(guī)定，申請從事旅店業(yè)經(jīng)營的個人或者家庭，應當持戶籍證明和公安機關審查同意證明向工商機關申請登記。在這里，當相對人持公安機關的戶籍證明和特種行業(yè)經(jīng)營許可證向工商機關申請頒布旅店業(yè)經(jīng)營執(zhí)照時，工商機關就不能隨意懷疑甚至否定公安機關的頒證行為。相反地，它必須承認、尊重這兩個已做出的行政行為，并以其作為自己頒發(fā)旅店業(yè)經(jīng)營執(zhí)照的依據(jù)。其二，原行政機關的下級行政機關對前者所作的行政行為應予以絕對承認，且根本無權(quán)加以否定。其三，原行政機關的上級行政機關非經(jīng)法定程序、法定事由也不得任意否定前者所作的行政行為。行政行為公定力的這兩項要求源于在國家行政權(quán)的縱向分配格局中，下級對上級的服從以及上級對下級的監(jiān)控。

（五）對司法機關的要求。

行政行為的公定力是否也能適用于法院呢？換言之，當行政行為的有效性構(gòu)成解決其他爭議的先決問題時，法院是否必然要以該行政行為的存在作為其裁判的基礎呢？諸如此類的問題異常復雜，它們不僅涉及到權(quán)力分立、制衡原則的運用，而且還因爭議類型的不同而互有差異。

第一，在一般的行政訴訟中，當行政行為成為本案的審查對象時，其對法院自然無約束力量可言，法院可依法定程序?qū)ζ湫Яψ龀鲎罱K的肯定或否定評價。但是，當另一個未被提起行政訴訟的行政行為構(gòu)成解決本案行政爭議的先決問題時，法院必須對其給予應有的尊重，從而滿足該行為公定力的內(nèi)在要求。除非當事人另行起訴，否則法院不能主動進行審查。

第二，在行政賠償訴訟中，由于原告可直接單獨提出賠償請求，法院亦僅審查行政行為合法與否，只要確認其違法并符合其他賠償要件時即可做出賠償判決。因此，這種情形與行政行為公定力理論并無關聯(lián)。

第三，在民事訴訟中，當行政行為構(gòu)成解決民事爭議的先決問題時，法院是否要將其作為自身裁判的基礎呢？易言之，民事爭議是否必然要以行政訴訟的先行解決為其前提呢？對于這一問題，學理上存在著不同的認識。例如，在我國，幾年前學界曾圍繞“高永善訴焦作市影視器材公司房產(chǎn)糾紛案”對上述問題展開過相關討論，并形成了兩種相互對立的觀點。①在日本行政法學理上，一般認為，當行政行為效力的有無在構(gòu)成先決問題的民事訴訟和當事人訴訟中，法院不得做出與該行政行為效力相矛盾的判決。同時，判例也認為，“公定力涉及的范圍，根據(jù)各個行政處分的目的、性質(zhì)，以承認它的合理且必要的限度為限”[18](P95～96)。筆者認為，基于行政權(quán)司法權(quán)相互分立的考慮，除非行政行為自始無效，否則，法院在處理以行政行為為先決問題的民事爭議時，都必須自覺承認該行為的客觀存在并給予必要的尊重，不得徑自做出否定其公定力的判決。

第四，在刑事訴訟中，當行政行為的有效性構(gòu)成先決問題時，法院是否也應承認其公定力呢？換言之，在具體認定妨害公務罪時，法院是否有權(quán)對行政行為的效力直接予以判定并以此結(jié)果作為其最終判決的依據(jù)呢？在日本行政法學理上，二戰(zhàn)前的學者大多認為，在刑事案件中，當行政行為成為犯罪構(gòu)成要件時，只要該行為并非自始無效，則刑事法院亦受其公定力的拘束，即必須以其作為本案判決的基礎。[10]如今，主流的觀點則認為這一問題與行政行為的公定力無關，而是“從刑法的立場來解釋具體刑事案件中的犯罪構(gòu)成要件?！盵18](P95)在德國行政法學理上，對此問題則存在“全面肯定說”、“全面否定說”及“折衷說”等三種觀點，其中，“全面否定說”為多數(shù)學者所贊同。[19](P588～589)筆者認為，從罪刑法定主義、正當法律程序及基本人權(quán)保障原則精神出發(fā)，在刑事訴訟中，作為行政行為形式效力的公定力對法院自無拘束力量可言，法院可以自行對其進行審查。道理很簡單，只有當一個行政行為符合法律規(guī)定的要求時，才值得法院通過刑罰手段加以保護。否則，作為刑事訴訟被告的相對人的基本權(quán)利就無法獲得最起碼的保障?？梢?，行政行為公定力適用空間的無限擴張也必然導致專斷、強權(quán)的滋生。值得關注的是，我國《刑法》第277條第1款即明確規(guī)定：“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執(zhí)行職務的，處3年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金?！边@一規(guī)定也從實定法層面就行政行為公定力對法院的拘束作用做了必要的限制。因此，無論就學理還是實踐而言，在刑事訴訟領域，行政行為公定力對法院并不能發(fā)生作用。

注釋:

①有關該案的詳細情況，可參閱王光輝整理：《一個案件，八份判決——從一個案例看行政訴訟民事訴訟的交叉與協(xié)調(diào)》，載《中外法學》1998年第2期。對于此案所引發(fā)的有關行政裁決行為的公定力問題，部分學者持肯定意見，認為民事爭議經(jīng)過行政裁決之后，當事人不服只能提起行政訴訟，法院不能置該行為于不顧而徑行做出民事判決。參見應松年：《從焦作房產(chǎn)案看行政附帶民事訴訟》，載《法制日報》1998年2月14日。另有學者則持否定意見，認為對行政裁決不服的民事爭議當事人所提起的是單純的民事訴訟，法院對民事糾紛的處理不受行政裁決行為公定力的約束。參見葛云松：《在行政訴訟與民事訴訟之間》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第2卷），法律出版社1999年版，第428頁以下。

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