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中國(guó)法制近代史（自清末至南京國(guó)民政府覆滅）上，自清末仿效日本籌設(shè)“行政審判院”；至民國(guó)初期，北洋政府正式設(shè)立了具有近代意義的行政法院——“平政院”，確立了普通訴訟與行政訴訟并行的二元司法體制，以及南京國(guó)民政府成立之后，在五院政府框架下的司法院設(shè)“行政法院”，行政審判機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷。雖然這幾個(gè)機(jī)關(guān)名稱不同，組織職能略有差異，但從其司法功能來看，皆為近代意義上的行政法院。而目前，我國(guó)采行普通法院管轄行政訴訟的體制，然又采大陸法系的行政法與行政訴訟法，頗有不協(xié)調(diào)之處。筆者認(rèn)為，對(duì)中國(guó)近代行政法院制度之變遷略加研究，可為現(xiàn)實(shí)之一定借鑒。

一、清末“行政審判院”的籌設(shè)

由于清末司法改革中濃重的仿日因素，清政府在變法之初便采納了日本的二元制司法體制。首先，于1906年將舊有的大理寺改組為大理院，管轄民事、刑事訴訟，并準(zhǔn)備設(shè)立行政審判院專司行政訴訟。在籌設(shè)行政審判院時(shí)，產(chǎn)生了新舊理念的沖突。光緒三十三年（1907年），清政府頒布的《法院編制法》第2條規(guī)定：“審判衙門掌審民事、刑事訴訟案件，但關(guān)于軍法或行政訴訟等另有法令規(guī)定者，不在此限?！币罁?jù)該法確立的二元司法體制，需另行制定行政審判機(jī)關(guān)的組織法。清政府為兼顧立憲改革的名義與維護(hù)舊官僚的既得利益，決定不將督察院改組為專門的行政審判機(jī)關(guān)，而同時(shí)另行創(chuàng)設(shè)行政審判院，并且擬訂了《行政審判院官制草案》。如此，形成了督察院與行政審判院并存的格局。

《行政審判院官制草案》主要是仿照日本1890年頒行的《行政裁判法》制定而成，該法共21條，規(guī)定行政審判以一審為限，行政審判院的長(zhǎng)官、評(píng)事之設(shè)置、評(píng)事之資格、評(píng)事之處務(wù)規(guī)則，與日本行政裁判法幾乎完全相同，只是該草案對(duì)行政訴訟范圍采用了概括式規(guī)定，而日本行政裁判法采用的是列舉式規(guī)定。至1911年10月辛亥革命爆發(fā)，《行政審判院官制草案》未及頒布，行政審判院也尚未成立，清王朝即已宣告滅亡。

二、北洋政府時(shí)期的“平政院”

1912年1月，南京國(guó)民臨時(shí)政府（1912年1月—1912年4月）建立之初，由宋教仁負(fù)責(zé)起草了《中華民國(guó)臨時(shí)政府組織法草案》。該草案第14條規(guī)定：人民得訴訟于司法，求其審判；其對(duì)于行政官署違法損害權(quán)利之行為，則訴訟于平政院。該草案在審議過程中被參議院否定，但草案中建立平政院的設(shè)想，為后來的立法所采納。

北洋政府（1912年3月—1928年6月）成立之后，于1914年3月31日公布了《平政院組織令》，規(guī)定了平政院的組織與職權(quán)。該組織令是中國(guó)近代歷史上第一部公布實(shí)施的行政審判機(jī)關(guān)組織法。1914年6月，平政院依照編制令創(chuàng)設(shè)于北京豐盛胡同。

北洋政府于1914年5月1日公布的《中華民國(guó)約法》，在政權(quán)組織方面對(duì)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》變動(dòng)較大，但仍以根本法確認(rèn)平政院制度。該法第8條規(guī)定：“人民有訴愿于行政官署，及陳述于平政院之權(quán)?！?914年5月以后，北洋政府先后頒行《平政院裁決執(zhí)行條例》、《平政院處務(wù)規(guī)則》、《訴愿法》、《行政訴訟法》，創(chuàng)建了有關(guān)平政院組織與運(yùn)作的一整套完備的法律制度。

1．平政院的組織。從外部組織關(guān)系看，平政院縱向直接隸屬于大總統(tǒng)，橫向與大理院平行。從內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)看，設(shè)院長(zhǎng)1人；設(shè)評(píng)事（即行政法官）15人，分設(shè)3個(gè)行政審判庭，每庭5人；肅政廳設(shè)都肅政史1人、肅政史16人。皆由大總統(tǒng)任命，向其負(fù)責(zé)。

2．平政院的行政審判職權(quán)與糾彈權(quán)。依據(jù)北洋政府《行政訴訟法》第1條的規(guī)定，平政院的行政審判權(quán)及于官署的各種違法處分，包括違法之命令、決定、行政契約等；對(duì)于行政訴訟的受理，兼采直接訴訟主義和訴愿前置主義。行政訴訟的審理，以評(píng)事5人組成合議庭，且合議庭中須有一至二人為司法職務(wù)出身；案件審理以言詞主義為原則，以書面審理為例外。在案件審理過程中，非經(jīng)平政院許可，不得撤訴。肅政廳所屬肅政史獨(dú)立行使職務(wù)，其職務(wù)主要包括：第一，依《行政訴訟法》的規(guī)定以原告身份提起行政訴訟；第二，依《糾彈法》的規(guī)定糾舉違法瀆職官員，但糾彈處理權(quán)最終掌握在大總統(tǒng)手中；第三，監(jiān)督執(zhí)行平政院的裁判文書。

北洋政府的平政院制度有兩大弊端：一，平政院為一級(jí)一審制，除中央平政院外，地方并無行政訴訟機(jī)關(guān)，平政院一旦作出裁決，即為終審，缺乏上訴救濟(jì)途徑；二，平政院易受行政控制，難以確保獨(dú)立。平政院所作出的裁決，必須呈請(qǐng)大總統(tǒng)批令有關(guān)官署執(zhí)行，非一經(jīng)審判終結(jié)即自動(dòng)生效。肅政廳糾舉的任何官員，只有獲得大總統(tǒng)許可，才能啟動(dòng)彈劾案。

三、南京國(guó)民政府時(shí)期的“行政法院”

1927年4月，南京國(guó)民政府成立，中央政府五院中的司法院為最高司法機(jī)關(guān)。1928年10月，南京國(guó)民政府公布的《國(guó)民政府組織法》第33條規(guī)定：“司法院為國(guó)民政府最高司法機(jī)關(guān)，掌理司法審判、司法行政、官吏懲戒及行政審判之職權(quán)?！泵鞔_規(guī)定了在司法院中，普通訴訟與行政訴訟并立的二元司法體制。1931年5月，南京國(guó)民政府公布的《訓(xùn)政時(shí)期約法》第22條規(guī)定：“人民依法律有提起行政訴訟及訴愿之權(quán)?！睆娜嗣窕緳?quán)利的角度，確認(rèn)了訴愿權(quán)和行政訴訟權(quán)。及至1931年12月，修正公布的《國(guó)民政府組織法》第36條規(guī)定：“司法院設(shè)最高法院、行政法院及公務(wù)員懲戒委員會(huì)?！睘橹袊?guó)立法史上第一次使用行政法院這一名稱，同時(shí)表明行政法院應(yīng)遵循司法獨(dú)立原則，以擺脫行政機(jī)關(guān)的控制。

1932年11月，南京國(guó)民政府頒布《行政法院組織法》和《行政訴訟法》，具體規(guī)定行政法院的組織和職權(quán)。1933年6月，行政法院正式開始受理行政訴訟。與北洋政府時(shí)期的平政院相比，南京國(guó)民政府行政法院有以下幾個(gè)方面改進(jìn)：第一，從性質(zhì)上看，南京國(guó)民政府的行政法院屬于司法機(jī)關(guān)，隸屬于司法院；第二，從機(jī)構(gòu)組織與評(píng)事任職資格上看，行政法院僅行使行政審判權(quán)，糾彈官員違法案件則由監(jiān)察院與司法院公務(wù)員懲戒委員會(huì)負(fù)責(zé)。行政法院院長(zhǎng)與評(píng)事的任職資格要求更高；第三，從受案范圍和審級(jí)制度上看，南京國(guó)民政府時(shí)期的《行政訴訟法》采納了法國(guó)的概括式規(guī)定，即凡屬行政處分，不論其關(guān)于何種事項(xiàng)，均可提起行政訴訟，并可附帶提起損害賠償之訴。行政法院雖仍實(shí)行一審終審制，但兼采德國(guó)、奧地利制度，規(guī)定當(dāng)事人可以提起再審之訴；第四，被告行政官署不派訴訟人，或不提出答辯書，經(jīng)行政法院另定期限，以書面催告，而仍延置不理者，則行政法院得以職權(quán)調(diào)查事實(shí)，徑為判決；第五，關(guān)于行政訴訟準(zhǔn)用民事訴訟法的規(guī)定，使該法更為完密。四、簡(jiǎn)單的評(píng)論

從清末法制改革到南京國(guó)民政府時(shí)期，設(shè)立行政法院成為中國(guó)近代行政訴訟體制的一種選擇。原因大致有以下三個(gè)方面：第一，中國(guó)法制近代以來即有繼受大陸法系法律文化的傾向，而專設(shè)行政法院正是大陸法系通行的做法，制度較為成熟，便于法制后起國(guó)家學(xué)習(xí)；第二，中國(guó)數(shù)千年的封建專制歷史，造成官本位的社會(huì)意識(shí)，行政異化現(xiàn)象嚴(yán)重，必須設(shè)立專門機(jī)關(guān)，對(duì)公民受到行政機(jī)關(guān)侵權(quán)情況進(jìn)行救濟(jì)；第三，普通法院的法官缺乏行政方面的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立獨(dú)立的行政法院有利于對(duì)行政訴訟案件進(jìn)行公正合理的審判。

另一方面，民國(guó)時(shí)期平政院和行政法院的實(shí)際運(yùn)作中，受理案件數(shù)量寥寥，總體上講是失敗的，其原因主要在于制度本身。首先，一審終審制的科學(xué)性存在很大問題，雖一審制以訴愿前置為前提，但訴愿作為一種行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)途徑，其公正性遠(yuǎn)不如行政訴訟。雖然南京國(guó)民政府時(shí)期增加了再審制度，然而，當(dāng)事人需要起訴必須經(jīng)過訴愿、再訴愿程序，手續(xù)過為繁瑣；其次，民國(guó)時(shí)期，平政院與行政法院均僅設(shè)置于首都，不便于人民訴訟；再次，就行政判決的執(zhí)行來看，南京國(guó)民政府行政法院判決須呈請(qǐng)司法院，再由司法院轉(zhuǎn)呈國(guó)民政府訓(xùn)令行政機(jī)關(guān)執(zhí)行。此種執(zhí)行制度手續(xù)煩瑣，且最終仍由行政機(jī)關(guān)執(zhí)行，必然難以徹底執(zhí)行。