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一）我國(guó)憲法與行政程序法律制度的基本原則。

到目前為止，我國(guó)還沒(méi)有制定法典形式的行政程序法，但從建國(guó)以來(lái)，尤其是黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上，如，憲法第2條第3款、第27條第1、2款、憲法第41條等為行政程序法律參與原則、效率原則、聽(tīng)證制度等提供了依據(jù)。

根據(jù)我國(guó)憲法的有關(guān)規(guī)定以及世界各國(guó)行政程序法律有關(guān)基本原則的表述，對(duì)我國(guó)行政程序法律應(yīng)該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條：

1.公開(kāi)原則。是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向相對(duì)人和社會(huì)公眾公開(kāi)其行政行為的原則。其內(nèi)容包括：一，公開(kāi)行政法規(guī)和規(guī)范性文件；二，公開(kāi)行政決定，包括行政機(jī)關(guān)所作的行政處理、行政處罰、行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政裁決和行政復(fù)議等各種裁定；三，是公開(kāi)行政過(guò)程，包括行政機(jī)關(guān)的辦事程序、各類(lèi)手續(xù)等；四，公開(kāi)檔案資料，包括行政機(jī)關(guān)設(shè)置情況以及行政機(jī)關(guān)掌握的不涉及國(guó)家機(jī)密和私人秘密的一切情況。

2.公正原則。是指行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)排除可能造成偏見(jiàn)的因素，在行政活動(dòng)中公平地對(duì)待所有相對(duì)人的原則。

3.參與原則。是指相對(duì)人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對(duì)行政行為表達(dá)自己的意見(jiàn)，并且這種意見(jiàn)能得到應(yīng)有重視的原則。這個(gè)原則可以說(shuō)是行政程序法的核心原則。實(shí)現(xiàn)參與原則的主要制度是以聽(tīng)證程序?yàn)楹诵牡恼{(diào)查制度。

4.復(fù)審原則。是指對(duì)行政行為進(jìn)行復(fù)核、審查的原則。這是行政程序法律確立得最早的原則。各國(guó)規(guī)定的履行復(fù)審職能的國(guó)家機(jī)關(guān)主要有兩類(lèi)：一是作出被復(fù)審的行政行為的行政機(jī)關(guān)之外的另一個(gè)行政機(jī)關(guān)，主要是上級(jí)行政機(jī)關(guān)，這種復(fù)審統(tǒng)稱(chēng)為“行政復(fù)議”（具體名稱(chēng)各國(guó)有各種各樣的叫法）；二是司法機(jī)關(guān)，這種復(fù)審稱(chēng)為“司法審查”。行政復(fù)議的主體畢竟是行政機(jī)關(guān)，因而對(duì)行政復(fù)議仍然可以進(jìn)行司法審查，司法審查成為最終復(fù)審。

5.效率原則。是指行政行為應(yīng)當(dāng)盡量用最短的時(shí)間、最少的人力、財(cái)力和物力取得最理想結(jié)果的原則。貫徹這一原則時(shí)應(yīng)主要考慮如何防止行政機(jī)關(guān)以提高行政效率為理由，減少或免除自己的程序義務(wù)，增加自己的程序上的自由裁量權(quán)，限制或剝奪相對(duì)人的程序權(quán)利。

6.誠(chéng)實(shí)信用、信賴(lài)保護(hù)原則。誠(chéng)實(shí)信用原是民法中最重要的原則之一，目前也已成為行政領(lǐng)域中的一項(xiàng)普遍性原則。它要求行政機(jī)關(guān)信守自己的諾言，要求行政活動(dòng)具有真實(shí)性、穩(wěn)定性和善良性。行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性，不得變化無(wú)常，不得溯及既往。在誠(chéng)信基礎(chǔ)上產(chǎn)生信賴(lài)保護(hù)原則，即公民基于對(duì)行政機(jī)關(guān)的信賴(lài)所作的行為，應(yīng)得到行政機(jī)關(guān)的保護(hù)。這一原則尤其適用于行政機(jī)關(guān)的“授益行為”的撤銷(xiāo)決定。

為了貫徹上述原則，需要建立相應(yīng)的程序制度，通過(guò)具體的程序法律規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)這些原則。

（二）我國(guó)法律中有關(guān)行政程序法基本制度的規(guī)定。

1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進(jìn)了理論與實(shí)務(wù)界對(duì)行政程序法的關(guān)注。

我國(guó)法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，這里作一列舉說(shuō)明。

抽象行政行為的程序制度：

1.聽(tīng)取意見(jiàn)制度。2000年3月全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式?！?/p>

2.起草審查制度。立法法第59條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說(shuō)明、各方面對(duì)草案主要問(wèn)題的不同意見(jiàn)和其他有關(guān)資料送國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查?！?/p>

3.公布制度。立法法第61條和第62條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署，國(guó)務(wù)院令公布?！薄靶姓ㄒ?guī)簽署公布后，及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登?！?/p>

具體行政行為的程序制度：

1.表明身份制度。1985年9月6日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》第13條第2款規(guī)定：“執(zhí)行任務(wù)的公安人員在查驗(yàn)居民的身份證時(shí)，應(yīng)當(dāng)出示自己的工作證件?！?995年7月20日國(guó)務(wù)院的《中華人民共和國(guó)公民出入境邊防檢查條例》第12條規(guī)定：“口岸檢查、檢驗(yàn)單位的人員需要登船執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)當(dāng)著制服并出示證件?！?/p>

2.告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國(guó)刑法》第64條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)拘留人的時(shí)候，必須出示拘留證。拘留后，除有礙檢查或者無(wú)法通知的情形以外，應(yīng)當(dāng)把拘留的原因和羈押的處所，在24小時(shí)以?xún)?nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條：“公安機(jī)關(guān)逮捕人的時(shí)候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙檢查或者無(wú)法通知的情形外，應(yīng)當(dāng)把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時(shí)以?xún)?nèi)通知被逮捕人的家屬或他的所在單位?！?/p>

3.說(shuō)明理由制度。1996年3月全國(guó)人大通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！?/p>

4.回避制度。行政處罰法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！?/p>

5.合議制度。行政處罰法第38條第3款規(guī)定：“對(duì)情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行業(yè)給予較重的行政處罰，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”6.聽(tīng)證制度。行政處罰法第5章第3節(jié)規(guī)定了“聽(tīng)證程序”，其中第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處理處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽(tīng)證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽(tīng)證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽(tīng)證的費(fèi)用?！?/p>

7.審執(zhí)分離制度。行政處罰法第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離。”國(guó)務(wù)院于1997年11月了《罰款決定與罰款收繳分離實(shí)施辦法》。

8.復(fù)議制度。1994年4月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第6條規(guī)定對(duì)11種行政行為，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政復(fù)議。行政復(fù)議法規(guī)定了行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政復(fù)議的程序。

9.司法審查制度。1989年4月全國(guó)人大通過(guò)了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，此前，我國(guó)已有一百二十多個(gè)法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機(jī)關(guān)決定和裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行為不服的，可以提起訴訟。進(jìn)一步擴(kuò)大了人民法院受理行政案件的范圍。

10.順序制度。1994年5月全國(guó)人大常委會(huì)修訂的《中華人民共和國(guó)治安管理處罰條例》第34條規(guī)定，除了公安人員可以當(dāng)場(chǎng)予以處罰的以外，對(duì)違反治安管理的人的其他處罰應(yīng)適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問(wèn)；（3）取證；（4）裁決。這一規(guī)定確定了處罰程序必須遵循先取證后裁決的順序，顛倒順序是違法的。

11.限時(shí)制度。這是在法律法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項(xiàng)行政程序制度。例如，1994年7月國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)修訂的《中華人民共和國(guó)公民出入境管理實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定：“市、縣公安局對(duì)出境申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)，地處偏僻、交通不便的應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，通知申請(qǐng)人?！?/p>

這里應(yīng)當(dāng)特別提到的是，我國(guó)《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定，反映了我國(guó)行政程序法律制度的一大進(jìn)步。該法第5章專(zhuān)門(mén)規(guī)定了作出行政處罰決定的簡(jiǎn)易程序、一般程序和聽(tīng)證程序，其中包含著表明身份制度、統(tǒng)一格式制度、說(shuō)明理由制度、各知權(quán)利制度、聽(tīng)證制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現(xiàn)了行政程序法律的各項(xiàng)基本原則。特別是《行政處罰法》規(guī)定的聽(tīng)證程序更是我國(guó)行政程序立法的一個(gè)重要突破。可以說(shuō)，《行政處罰法》對(duì)我國(guó)行政程序法的進(jìn)一步發(fā)展，已經(jīng)而且還將繼續(xù)起到有力的推動(dòng)作用。

（三）完善我國(guó)行政程序法律制度的建議。

我國(guó)現(xiàn)有程序立法還存在不少問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

1.缺乏系統(tǒng)性。我國(guó)的行政程序法律規(guī)范分散在各類(lèi)法律法規(guī)中，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個(gè)行業(yè)、各個(gè)類(lèi)別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議三類(lèi)行政行為基本統(tǒng)一外，其他各類(lèi)行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。

2.處于次要地位。許多程序法律規(guī)范分散在各類(lèi)法律、法規(guī)中，這類(lèi)法律規(guī)范基本上以規(guī)定實(shí)體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實(shí)體規(guī)范而完全沒(méi)有程序規(guī)范，重實(shí)體、輕程序的問(wèn)題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有解決。

3.偏重事后程序和過(guò)于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問(wèn)題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問(wèn)題。

4.法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒(méi)有規(guī)定行政機(jī)關(guān)違反程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。

適應(yīng)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家和我國(guó)加入WTO的需要，必須建立和完善我國(guó)的行政程序法律制度。應(yīng)當(dāng)建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個(gè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探討的問(wèn)題。我想就以下幾個(gè)問(wèn)題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

1.我國(guó)應(yīng)該早日制定統(tǒng)一的行政程序法。目前，我國(guó)行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國(guó)家立法的議程。李鵬委員長(zhǎng)在九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上指出：“要制定行政強(qiáng)制措施法、行政許可法、行政收費(fèi)法，為制定統(tǒng)一的行政程序法創(chuàng)造條件?！蔽覀円呀?jīng)制定了《行政訴訟法》、《國(guó)家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等行政程序方面法律，行政強(qiáng)制法和行政許可法也有了比較成熟的草稿?？梢哉f(shuō)，我們已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)制定行政程序法的呼聲也很高，制定統(tǒng)一行政程序法的條件已經(jīng)成熟。

2.我國(guó)行政程序法的功能類(lèi)型應(yīng)當(dāng)是以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型。我國(guó)學(xué)者多數(shù)主張“并重型”，即根據(jù)國(guó)情應(yīng)當(dāng)兼顧權(quán)利保障和效率兩方面?！安⒅匦汀笔沁m合我國(guó)國(guó)情的選擇。立法應(yīng)當(dāng)從全體公民的共同利益出發(fā)，考慮每個(gè)公民的具體利益應(yīng)當(dāng)保障到什么程度。要做到這一點(diǎn)，就必須處理好效率與權(quán)利保障的關(guān)系，因?yàn)樾矢嗟胤从成鐣?huì)利益，而權(quán)利保障更多地反映個(gè)人利益。處理兩者關(guān)系的原則是：以提高效率為范圍，以權(quán)利保障為目標(biāo)，在效率允許的范圍內(nèi)，對(duì)權(quán)利的保障努力達(dá)到“最大化”，這個(gè)原則可以稱(chēng)為“效率對(duì)權(quán)利的最大寬容原則”，或簡(jiǎn)稱(chēng)為“權(quán)利最大化原則”，因此，所謂“并重型”，就是以效率作為基礎(chǔ)、范圍和限度；以權(quán)利的最大化作為目標(biāo)的功能類(lèi)型，所以也就可以稱(chēng)為“以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型”。

3.在行政程序法中建立符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度。聽(tīng)證制度已經(jīng)成為許多國(guó)家行政程序法的核心。能否建立起符合我國(guó)國(guó)情的聽(tīng)證制度，將是能否成功地制定行政程序法的關(guān)鍵。我國(guó)已建立起三種不同的聽(tīng)證制度，最早是《行政處罰法》規(guī)定的行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、數(shù)額較大的罰款時(shí)進(jìn)行聽(tīng)證，并對(duì)聽(tīng)證的具體程序作了規(guī)定；二是《價(jià)格法》規(guī)定在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)建立聽(tīng)證制度；三是《立法法》規(guī)定的在起草行政法規(guī)時(shí)，可采取聽(tīng)證會(huì)的形式等。聽(tīng)證制度正在我國(guó)迅速發(fā)展，但同時(shí)也存在不少問(wèn)題：第一，這三種聽(tīng)證的主要區(qū)別何在？第二，三種聽(tīng)證各應(yīng)遵循哪些程序？至今尚無(wú)明確規(guī)定；聽(tīng)證制度在行政程序法律中的確認(rèn)，將使社會(huì)主義民主原則中聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)和參與精神得到很好的體現(xiàn)，因而是行政程序法中極為重要的制度。