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1996年10月1日起施行的《中華人民共和國行政處罰法》第一次以立法的形式確立“聽證程序”，它規(guī)定在第五章“行政處罰的決定”――第三節(jié)“聽證程序”，共計二條，內(nèi)容非常簡單。內(nèi)容如下：第四十二條：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。聽證依照以下程序組織：（一）當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后三日內(nèi)提出；（二）行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的七日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點(diǎn)；（三）除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，聽證公開舉行；四）聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避；（五）當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人；（六）舉行聽證時，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；（七）聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！钡谒氖龡l：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定”。

1998年5月1日起實(shí)施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規(guī)定。2000年通過的《立法法》又規(guī)定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式?！吨腥A人民共和國行政許可法》也規(guī)定了聽證程序，

由此可見，聽證程序無論在行政處罰還是在行政許可程序中，都已經(jīng)明確了其應(yīng)有的法律地位。“聽證程序是較為正規(guī)的聽取行政相對人意見的程序。在國外倍受推崇，被認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)公民參與權(quán)、防止行政專橫、保障行政處理公正、減少行政爭議的有效途徑。”⑴

但是，由于我國在聽證程序上的進(jìn)程以及聽證程序?qū)嵤┙?jīng)驗(yàn)的欠缺，聽證程序有待進(jìn)一步完善。本文將從行政處罰聽證程序?yàn)橹埸c(diǎn)，探討行政處罰聽證程序的若干問題。

“行政處罰中的聽政是指行政機(jī)關(guān)在行政處罰中應(yīng)聽取當(dāng)事人的陳述、意見、要求或證明，以便作出公正、合法的裁決，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。”⑵

一、關(guān)于數(shù)額較大的罰款問題。

何為“數(shù)額較大”？可謂眾說紛紜，莫衷一是。

在《行政處罰法》頒布之后，各部委、地方各級政府、人大都不同程度地就聽政程序（有的包含在行政處罰程序中）作出了相應(yīng)的規(guī)定。其中，對數(shù)額較大的罰款的確認(rèn)更是體現(xiàn)了地方和部委的特色?！侗本┦行姓幜P聽證程序?qū)嵤┺k法》第二條規(guī)定的較大的幅度為“對公民處以超過1000的罰款，對法人或者其它組織處以超過30000元的罰款”。中國證監(jiān)會制定的《行政處罰聽證規(guī)則》第二條規(guī)定的是：“（五）對個人處以罰款或者沒收違法所得人民幣5萬元以上；六）對法人或者其他組織處以罰款或者沒收違法所得人民幣30萬元以上；”《中華人民共和國海關(guān)行政處罰聽證辦法》第三條規(guī)定的是：“對公民處1萬元以上罰款、對法人或者其他組織處10萬元以上罰款”；安徽省池州市《池州市行政處罰聽證程序規(guī)定》第三條規(guī)定的是：“較大數(shù)額罰款是指對公民處以1000元以上的罰款、對法人或其他組織處以10000元以上的罰款?！薄敦斦C(jī)關(guān)行政處罰聽證實(shí)施辦法》第六條規(guī)定的是：“財政部以及專員辦作出罰款行政處罰的，其”較大數(shù)額罰款“的標(biāo)準(zhǔn)為對公民作出5000元以上罰款，對法人或者其他組織作出5萬元以上罰款。地方財政機(jī)關(guān)作出罰款行政處罰的，其”較大數(shù)額罰款“的標(biāo)準(zhǔn)按照各省、自治區(qū)、直轄市人大常委會或者人民政府的規(guī)定執(zhí)行?！薄顿F州省專利行政處罰聽證規(guī)則（試行）》第五條規(guī)定的是：“（一）擬對公民處以2000元（含2000元）以上的罰款；（二）擬對法人或者其他組織處以10000元（含10000元）以上的罰款；”《貴州省人民政府關(guān)于行政處罰較大數(shù)額罰款標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》內(nèi)容更為詳細(xì)：“一、法律、法規(guī)、規(guī)章對某類違法行為罰款沒有最高限額規(guī)定的，對非經(jīng)營活動中公民的違法行為處1000元（含1000元）以上罰款、法人或者其他組織的違法行為處5000元（含5000元）以上罰款為”較大數(shù)額罰款“；對經(jīng)營活動中公民的違法行為處3000元（含3000元）以上罰款、法人或者其他組織的違法行為處1萬元（含1萬元）以上罰款為”較大數(shù)額罰款“。二、法律、法規(guī)、規(guī)章對某類違法行為罰款有最高限額規(guī)定（含具體罰款金額和違法所得百分比、倍數(shù)規(guī)定）的，罰款數(shù)額超過最高限額百分之五十（含百分之五十）的為”較大數(shù)額罰款“。但對非經(jīng)營活動中的違法行為罰款數(shù)額不足1000元（不含1000元）、經(jīng)營活動中的違法行為罰款數(shù)額不足3000元（不含3000元）的，不視為”較大數(shù)額罰款“。三、法律、法規(guī)、規(guī)章、國務(wù)院有關(guān)行政主管部門對行政處罰聽證范圍中”較大數(shù)額罰款“標(biāo)準(zhǔn)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

從以上部委和政府規(guī)章可以看出，數(shù)額較大的罰款基本上是采取了個人和單位的區(qū)別對待，有的（如貴州省政府）還對是否經(jīng)營活動進(jìn)行了進(jìn)一步的區(qū)分。

對《行政處罰法》中的規(guī)定如何解釋，筆者認(rèn)為，既要符合立法的本意，又要符合解釋的規(guī)范性要求?！读⒎ǚā芬?guī)定：“法律解釋權(quán)屬于全國人民代表大會常務(wù)委員會”，并且規(guī)定了需要法律解釋的情形：“（一）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；（二）法律制定后出現(xiàn)新的情況，需要明確適用法律依據(jù)的?！惫P者認(rèn)為，對《行政處罰法》第42條的解釋就符合《立法法》中“法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的”情形，應(yīng)當(dāng)由全國人大常委會作出立法解釋。同時，應(yīng)當(dāng)注意的是，《行政處罰法》并沒有賦予其他行政機(jī)關(guān)制定所謂辦法或者實(shí)施細(xì)則之類的規(guī)定。那么，該如何界定“數(shù)額較大的罰款”？筆者認(rèn)為在原則上應(yīng)當(dāng)考慮兩個原則：一是相對權(quán)利人保護(hù)的原則。鑒于行政處罰公平機(jī)制的需要，對相對人的保護(hù)應(yīng)當(dāng)盡可能地擴(kuò)大，給予相對人盡可能多地陳述和申辯的機(jī)會?；谶@種考慮，應(yīng)當(dāng)盡可能地把“數(shù)額較大”的標(biāo)準(zhǔn)定的低一些；二是行政效率原則。行政效率原則的含義是行政機(jī)關(guān)在行使其職能時，要力爭以盡可能快的時間，盡可能少的人員，盡可能低的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)，辦盡可能多的事，取得盡可能大的社會、經(jīng)濟(jì)效益。⑶在此基礎(chǔ)之上，考慮《行政處罰法》的整體性，可以采取以下的方式：一是由全國人大常委會授權(quán)地方各級人大或者授權(quán)國務(wù)院制定數(shù)額較大罰款的權(quán)力，改變目前這種政出多門的無序局面――就拿北京市和證監(jiān)會對個人的處罰幅度相比，1000元和5萬元，整整相差了50倍！二是要考慮《行政處罰法》關(guān)于簡易程序處罰的規(guī)定，《行政處罰法》第三十三條規(guī)定對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款的行政處罰的，可以適用簡易程序。這種規(guī)定體現(xiàn)了無論是否經(jīng)營行為，僅僅針對公民和法人或者其他組織簡單的分類方法，通俗易懂。對聽證程序中的罰款仍然可以沿用這樣的分類法。在數(shù)額上，要存在簡易程序和聽證程序的明顯差別，根據(jù)我國現(xiàn)在的國民收入狀況分析，二者相距10倍較為合適，即對公民處以五百元以上、對法人或者其他組織處以一萬元以上罰款的行政處罰的，應(yīng)當(dāng)適用聽證程序。

二、限制人身自由是否需要聽證的問題

《行政處罰法》第42條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！敝伟补芾硖幜P條例——包括現(xiàn)行的《治安處罰法》仍然沒有規(guī)定作出治安行政處罰決定需要聽證?！皩?shí)際上也就是將限制人身自由的行政處罰排除在聽證范圍之外。限制人身自由的行政處罰是行政處罰中最為嚴(yán)厲的一種行政處罰，較大罰款都在聽證之內(nèi)，而將其排除在聽證之外，從邏輯上講，是難以成立的。從現(xiàn)實(shí)生活中反映出來的問題看，一些公安機(jī)關(guān)濫用行政拘留的情況相當(dāng)嚴(yán)重，沒有程序上的公正，很難扼制這一權(quán)力的濫用，筆者認(rèn)為亦應(yīng)將限制人身自由的行政處罰納入到聽證范圍之列。”⑷“行政處罰關(guān)系到當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)及責(zé)任，原則上都應(yīng)聽政。但是，在某些情況下，可免除聽政或應(yīng)禁止聽政，免除聽政的情況主要有：（1）在緊急情況下，或?yàn)榱斯怖嬗斜匾⒓床脹Q的；（2）如果舉行聽政將難以遵守對裁決有重大關(guān)系的期限的；（3）行政機(jī)關(guān)將拒絕當(dāng)事人的請求，而且對當(dāng)事人在申明中的事實(shí)陳述，沒有不利或作不同認(rèn)定的；（4）行政機(jī)關(guān)所作的大量同種類行政處罰；（5）行政過程中所采取的強(qiáng)制措施；（6）在規(guī)定期限內(nèi)未提出任何異議的。如果有涉及國家機(jī)密或公共安全的情況，應(yīng)禁止聽政?！雹蛇@表明，對限制人身自由的行政處罰，應(yīng)當(dāng)舉行聽政。

但是，這樣的原則性的排除方案，顯然不是我國目前立法的方案。我國的行政處罰法對行政處罰的聽證范圍是采取限定范圍的形式，“一是考慮公平與效率兼顧的原則，二是考慮我國國情。既保證行政機(jī)關(guān)處理行政處罰案件的效率，也注重行政處罰程序中的民主程序建設(shè)?！雹?/p>

從目前我國《治安管理處罰法》的規(guī)定內(nèi)容來看，許多的行政拘留涉及的違法行為并不是必須當(dāng)場或者立即需要拘留的。所以，對行政拘留的行政處罰進(jìn)行聽政并不影響行政機(jī)關(guān)的行政效率。反而，會促進(jìn)公安機(jī)關(guān)依法行政，提高工作效率，增強(qiáng)證據(jù)意識，確保相對人的合法權(quán)益。有利于社會的和諧和進(jìn)步，防止權(quán)力濫用的現(xiàn)象。

三、聽政之后行政機(jī)關(guān)能否繼續(xù)調(diào)查

《行政處罰法》第四十三條：“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定”。從該規(guī)定的字面文意來理解，行政機(jī)關(guān)在舉行聽政之后，就應(yīng)當(dāng)作出決定，這個決定按照《行政處罰法》第38條的規(guī)定，有行政處罰、不予行政處罰的兩種決定。同時，為了監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法辦案，該條同時規(guī)定了“違法事實(shí)不能成立的，不得給予行政處罰”和“違法行為已構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)”兩個約束性的規(guī)定。但是，該條的適用的前提是什么呢？是“調(diào)查終結(jié)”。也就是說，聽政結(jié)束以后，行政機(jī)關(guān)不能以事實(shí)不清，證據(jù)不足，需要重新調(diào)查或者補(bǔ)充證據(jù)為由，繼續(xù)展開對當(dāng)事人的調(diào)查。這就要求行政機(jī)關(guān)下擬作出行政處罰之前，在聽政程序舉行之前，一定要充分對違法行為進(jìn)行調(diào)查，做到胸有成竹之后，再通知當(dāng)事人是否舉行聽政?！鞍讣{(diào)查終結(jié)后，應(yīng)當(dāng)由承辦人員匯報案情和處理意見，同時應(yīng)當(dāng)舉行聽政。”⑺

但是，也有不同的意見。有人認(rèn)為，主持聽證的機(jī)關(guān)在聽證結(jié)束后，可以開始調(diào)查，核實(shí)有關(guān)證據(jù)材料。如果主持聽證的機(jī)關(guān)經(jīng)過調(diào)查后，認(rèn)為事實(shí)并不清楚，那么，法律一般都應(yīng)同意再次進(jìn)行聽證，制止主持聽證的機(jī)關(guān)認(rèn)為無須再聽證之必要。⑻

筆者認(rèn)為，為了體現(xiàn)保護(hù)相對人合法權(quán)益的基本原則，不能讓相對人多次處于聽政的緊張準(zhǔn)備狀態(tài)。行政機(jī)關(guān)在處罰之前，告知相對人進(jìn)行聽政時，就說明行政機(jī)關(guān)已經(jīng)充分地調(diào)查，只是需要聽取相對人的意見和證據(jù)。這和行政許可等聽政又有本質(zhì)的區(qū)別。所以，聽政只能進(jìn)行一次，并且聽政結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)不得繼續(xù)調(diào)查，只能就聽政后的狀況進(jìn)行行政決定，督促行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰之前審慎、盡職。

四、聽政筆錄的法律價值

聽政筆錄涉及當(dāng)事人和行政機(jī)關(guān)雙方的意見和對證據(jù)的確認(rèn)與否認(rèn)，在認(rèn)定當(dāng)事人是否有違法事實(shí)和行政機(jī)關(guān)擬進(jìn)行的行政處罰是否有法律依據(jù)等等方面具有重要的作用。但是，行政機(jī)關(guān)能否把聽政筆錄作為證據(jù)使用呢？聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)作出行政處罰的決定有無約束力？相當(dāng)多國家的行政程序法對此作出了規(guī)定，主要有兩種態(tài)度：一是美國行政程序法堅持的案卷排他性原則――指行政行為只能以案卷作為根據(jù)，即以經(jīng)過聽證記錄在卷的證據(jù)為事實(shí)根據(jù)，不能在案卷之外，以當(dāng)事人未知悉的和未質(zhì)證的證據(jù)為根據(jù)，行政認(rèn)知除外，行政機(jī)關(guān)的決定必須根據(jù)聽證會的案卷作出，不能在案卷之外，以行政相對人不知道或沒有在聽證會上論證的事實(shí)作為根據(jù)，否則行政決定無效；二是日本、德國、韓國、瑞士等國家規(guī)定的聽證記錄對行政決定的作出有一定的約束力，但行政決定不是必須以聽證記錄作為根據(jù)。行政機(jī)關(guān)在作出決定時，應(yīng)斟酌聽證記錄，然后作出行政決定，如日本行政程序法第26條就規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)為不利益處分決定時，應(yīng)充分斟酌筆錄內(nèi)容及報告書中主持人意見?！雹汀皞€人、組織有權(quán)陳述意見，執(zhí)法者必須認(rèn)真聽取，記錄在卷，并作為處罰決定的重要根據(jù)?！雹巍奥犠C筆錄是行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的根據(jù)之一；也是當(dāng)事人不服行政處罰決定提起行政訴訟時，行政機(jī)關(guān)向人民法院提供的證據(jù)一?！雹衔覈缎姓幜P法》沒有具體規(guī)定，各部門的規(guī)定也不一樣?！侗本┦行姓幜P聽證程序?qū)嵤┺k法》第十二條規(guī)定：“聽證結(jié)束后，聽證主持人應(yīng)當(dāng)依據(jù)聽證情況，向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人提出書面意見。行政機(jī)關(guān)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證主持人的意見和聽證筆錄，依法作出行政處理決定?！庇纱丝梢?，聽證筆錄只是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出行政決定的根據(jù)，和聽證主持人的意見一樣，不能作為證據(jù)使用。《上海市行政處罰聽證程序?qū)嵤┮?guī)定》第二十六條（聽證筆錄的效力）則明確規(guī)定：“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)。”

筆者認(rèn)為，聽證只是行政處罰特殊情況下的一個必經(jīng)程序，聽證筆錄只是重點(diǎn)證明行政機(jī)關(guān)和行政相對人對擬作出的行政處罰的合法性、證據(jù)效力等等進(jìn)行質(zhì)證和辯論的過程，它相當(dāng)于法院審判過程中的庭審筆錄。它只是對證據(jù)的效力發(fā)表意見的記載。而對于行政處罰依據(jù)的事實(shí)，還是靠行政機(jī)關(guān)調(diào)查的證據(jù)進(jìn)行確認(rèn)。如果行政相對人對違法行為沒有異議，也是行政機(jī)關(guān)取證后，行政相對人對行政機(jī)關(guān)的證據(jù)沒有異議，行政相對人的違法行為是通過證據(jù)確認(rèn)的，而不是靠行政相對人的自認(rèn)確認(rèn)的，在一般行政處罰程序中的聽證程序中是不能適用自認(rèn)規(guī)則的。這和民事訴訟中，在指控人不提供證據(jù)的情況下，對方自認(rèn)從而確認(rèn)指控事實(shí)的認(rèn)證方法截然不同。聽證筆錄對行政機(jī)關(guān)的約束力表現(xiàn)在行政訴訟中的對具體行政行為的審查范圍上，即行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中不得舉出超出聽證筆錄中向行政相對人出示并且質(zhì)證、辯論過的證據(jù)。所以，聽證筆錄只是證明一個過程，充其量屬于程序性證據(jù)，而不是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰的實(shí)體性證據(jù)。

「參考文獻(xiàn)」

⑴孫琬鐘江必新主編《行政管理相對人的權(quán)益保護(hù)》P160

⑵支馥生主編《行政法教程》武漢大學(xué)出版社1991年版P344

⑶徐繼敏著《行政證據(jù)通論》法律出版社2004年版P170

⑷孫琬鐘江必新主編《行政管理相對人的權(quán)益保護(hù)》P160－161

⑸支馥生主編《行政法教程》武漢大學(xué)出版社1991年版P345

⑹最高人民法院行政審判庭編寫《中華人民共和國行政處罰法釋義與講座》警官教育出版社1996年版P84

⑺同⑸

⑻應(yīng)松年等主編《行政處罰法全書》中國社會出版社1996年版P72

⑼徐繼敏著《行政證據(jù)通論》法律出版社2004年版P189

⑽支馥生主編《行政法教程》武漢大學(xué)出版社1991年版P344

⑾最高人民法院行政審判庭編寫《中華人民共和國行政處罰法釋義與講座》警官教育出版社1996年版P86