導語：交通事故責任行為研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、緣起——絕難忽視的問題

衣食住行歷來是人們生活的主要部分。隨著機動車大量增加，交通事故也大量增加。行在人們的生活中占據(jù)越來越重要的地位，交通安全關(guān)乎人人，交通事故責任認定事關(guān)重要。它不但關(guān)系到交通事故當事人的民事責任和行政責任，更重要的是關(guān)乎其刑事責任。

那么交通事故責任認定行為自身法律屬性如何？在行政法與行政訴訟的范疇內(nèi)如何定位？當事人對這種認定行為不服，采取何種救濟渠道？能否最終啟用司法救濟？這些，一直都不是格外明確的，或者說認識是不統(tǒng)一的。實踐中由此產(chǎn)生很多消極問題，人們對交通事故處理不滿意，對交通事故責任認定行為猜測與非議甚至反感頗多。交通事故的責任認定，通俗地說，就是在交通事故中，由（只能由）交管部門作出的“法律判決”，[1]現(xiàn)行的交通事故責任認定辦法存在弊端和法律“真空”，交警部門出具的“道路交通事故責任認定書”在一定程度上被稱作“霸王書”，缺乏監(jiān)督制約機制。[2]鑒于人們對交通事故責任認定反響強烈，《道路交通安全法》討論、審議過程中，曾經(jīng)擬取消交通事故責任認定。但是，在該法最后通過時，仍然保留了交警部門對交通事故作責任認定的規(guī)定。如果經(jīng)過理性分析，應當承認這種保留是必要的，立法不能因噎廢食，因為這畢竟是交通警察隊依法應當行使的職權(quán)和應當履行的職責。但是，交通警察隊履行該職責并做出相應的行為，應當受到何種監(jiān)督與約束；當事人對這種行為不服，可以采取何種司法救濟渠道?！兜缆方煌ò踩ā啡匀粵]有做出明確的規(guī)定，不能不說這是一個極大的缺憾。

“道路交通事故責任認定書”，妾身名分如何？看一看與之相關(guān)的刑事、民事和行政方面法律法規(guī)的規(guī)定，由不得人不對道路交通事故責任認定之重要性刮目相看。

我國刑法第一百三十三條規(guī)定，違反交通運輸管理法規(guī)，因而發(fā)生重大事故，致人重傷、死亡或者使公私財產(chǎn)遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或者拘役；交通運輸肇事后逃逸或者有其他特別惡劣情節(jié)的，處三年以上七年以下有期徒刑；因逃逸致人死亡的，處七年以上有期徒刑。根據(jù)相應司法解釋的規(guī)定，本罪的定罪和處罰情節(jié)均以行為人在相應的交通事故中“負事故全部或者主要責任”為前提條件，負事故同等責任的只有造成死亡三人以上的后果，才負刑事責任。[3]

關(guān)于損害賠償?shù)拿袷仑熑危煌ü芾項l例第三十五條規(guī)定，交通事故責任者應當按照所負交通事故責任承擔相應的損害賠償責任。在具體的案件處理上，交通警察隊往往按照事故責任大小劃分當事人承擔民事責任的比例，并依照其確定的比例進行損害賠償調(diào)解。法院在處理交通事故引發(fā)的損害賠償時，往往也以事故當事人所負事故責任大小作為當事人過錯大小的依據(jù)，并據(jù)已確定當事人承擔民事責任的份額。

涉及道路交通安全違法行為的行政責任，法律法規(guī)規(guī)定的行政處罰種類很多。不論是即將生效的《交通安全法》以及尚在使用的《交通管理條例》和《治安管理條例》，對道路交通安全違法行為都規(guī)定了包括警告、罰款、暫扣或者吊銷機動車駕駛證、拘留的行政處罰措施。涉及道路交通安全違法行為的行政處罰種類很多，這些行政處罰措施的實施與否，同樣離不開當事人的事故責任有無以及事故責任大小。

由此可見，交通警察隊所作的交通事故責任認定結(jié)果，是交通事故當事人承擔何種程度的刑事責任、民事責任和行政責任的最重要的依據(jù)，對當事人的人身自由、財產(chǎn)利益和其他合法權(quán)益都可能產(chǎn)生重大影響。這樣一個對公民、法人或者其他組織都有可能產(chǎn)生巨大影響的“責任認定行為”，應否受到必要的監(jiān)督與約束，直至接受司法審查的評價，無疑是法治國家絕對不能忽視的重要問題。否則，既與“法治”的精神不相符，又可能導致行政專橫，甚至有隨意“出入人罪”之嫌。

二、爭議——大相徑庭的觀點

交通事故責任認定行為應否接受司法審查，目前行政法學界絕大多數(shù)學者持肯定觀點，如著名行政法學教授應松年、楊健順都曾撰文認為交通事故責任認定具有行政可訴性，只有少數(shù)爭鳴觀點持否定意見；司法實務界對此做法不同，但審判實踐中不服交通事故責任認定行為向人民法院提起訴訟的案件越來越多，大眾要求法院審查該認定行為的呼聲較高。對于交通事故責任認定行為是否進行司法審查，目前存在兩種大相徑庭的觀點：一種意見認為交通事故責任認定行為不具有行政可訴性，對交通事故責任認定行為的行政可訴性持否定觀點；另一種意見持肯定觀點，認為當事人對交通事故責任認定行為不服，可以提起行政訴訟。

否定觀點認為交通事故責任認定行為不具備行政可訴性，理由是從法律（廣義上的法律）的規(guī)定性考慮，最高法院和公安部法發(fā)[1992]39號通知中規(guī)定，當事人僅就公安機作出的道路交通事故責任認定和傷殘評定不服，向人民法院提起行政訴訟或民事訴訟的，人民法院不予受理。[4]從理論方面分析，持否定觀點的人中有的認為，道路交通事故責任認定，只是一種證據(jù)行為，不是具體行政行為，不能提起行政訴訟；還有人認為，對交通事故當事人之間的責任進行認定，是一種具體行政行為，但這種具體行政行為不具有行政可訴性。因為這種行為目的在于解決當事人之間的民事爭議，更符合行政裁決行為的性質(zhì)，應當屬于行政裁判行為。行政裁決行為不是真正意義上的行政行為，只是行政機關(guān)對當事人之間的民事糾紛作出的一種行政裁決，這種當事人之間的民事爭議，必須通過民事訴訟解決，行政訴訟的結(jié)果對民事訴訟毫無意義。[5]公安機關(guān)對交通事故責任的認定，決定著事故當事人民事賠償責任的大小，當事人對公安機關(guān)的交通事故責任認定不服的，應當提起民事訴訟，從根本上解決當事人之間的糾紛，而不能提起行政訴訟。但此觀點一出，與此觀點截然相反并與作者商榷的文章便接踵而至。

肯定觀點認為交通事故責任認定并不是一般意義上的證據(jù)，而是具有行政法效力的行政行為，同時也是當事人取得法律救濟的必經(jīng)階段，故交通事故責任認定行為是可訴的行為。

交通事故責任認定行為包含了行政行為的主體和效果要素，是證明性質(zhì)的準行政行為。盡管它本身并沒有為交通事故的當事人直接設(shè)定權(quán)利和義務，但對交通事故責任大小的劃分進行了確認和證實，對當事人此后的實體權(quán)利和義務間接產(chǎn)生了影響。也就是說，當法院以此為依據(jù)裁判當事人的交通事故糾紛時，交通事故責任的認定就產(chǎn)生了一定的法律效果，加上現(xiàn)行制度中公安機關(guān)的交通事故責任認定往往作為法院民事案件處理的前提，所以，法院不可能無視它的存在。

最高人民法院公報曾經(jīng)兩次刊登交通事故責任認定的訴訟案例，[6]由此說明了此類案件提起行政訴訟存在現(xiàn)實性與可行性。另外，最高法院公安部法發(fā)[1992]39號《通知》也不應成為受理此類案件的障礙，因為最高人民法院法釋[2000]8號《若干問題的解釋》第九十八條規(guī)定：“最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關(guān)機關(guān)聯(lián)合的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行”。有的學者認為，為了防止行政機關(guān)工作人員濫用權(quán)力以致不實事求是地作出這類認定，人民法院在一定條件下是應當也是有權(quán)進行審查的。這一方面由于新司法解釋的規(guī)定，因而不能將這種行政確認行為排除在行政訴訟的受案范圍之外；另一方面，是由于客觀上存在著行政機關(guān)作出違法認定的可能性。雖然這種審查在程度上受到一定的限制，但按照行政訴訟法及其司法解釋的規(guī)定，是無法將這種確認行政行為排除在行政訴訟的范圍之外的。[7]雖然人民法院可以審查認定責任的行政確認行為，但是為了使這種審查更經(jīng)濟、有效，審查應當是有節(jié)制的。

交通事故責任認定屬于行政確認行為。交通事故責任認定所確認的法律事實和當事人責任，并非僅指民事意義上的事實和責任。交通事故責任認定具有司法審查的可得性、現(xiàn)實性和必要性。[8]

三、實踐——各行其是的做法

對于當事人不服交通事故責任認定的案件，可否申請人民法院進行司法審查，目前司法實踐中尚沒有統(tǒng)一的做法。以下援引幾例地方各級人民法院審判的涉及交通事故責任認定的訴訟案件，不難發(fā)現(xiàn)，各地法院對交通事故責任認定進行司法審查的情況還存在很大的差異。

1、被告人王革交通肇事刑事附帶民事賠償一案。被告人王革于2001年10月7日在宜州市國道323線上，駕駛大型貨車與一輛同向行駛因載客而突然停車的農(nóng)用三輪車追尾相撞，造成乘坐三輪車的初中學生5人死亡、8人受傷。責任認定，大貨車駕駛員負主要責任，三輪車駕駛員負次要責任，被公安機關(guān)行政拘留十五日。宜州市人民法院審理后認為，王革構(gòu)成交通肇事罪，判處其有期徒刑四年六個月。王革以農(nóng)用車應負主要或同等責任，提起上訴。中級人民法院改判王革四年有期徒刑。刑事附帶民事賠償，宜州市人民法院判決王革賠償八成事故損失。王革和所負連帶賠償責任的公司認為對事故責任認定沒有經(jīng)過舉證、質(zhì)證、辯論，宜州市人民法院審判程序不合法，判決賠償八成事故損失顯失公平。向河池地區(qū)中級人民法院提出上訴，請求撤銷原判，依法重新開庭審理。由此可見，當事人對交通事故責任認定存在爭議的情況下，如果對此不經(jīng)過專門的司法審查，人民法院在審判由此引發(fā)的刑事案件和民事案件時，對事故責任認定這一至關(guān)重要的證據(jù)，在舉證、質(zhì)證和辯論方面將處于尷尬的境地。

2、李治芳不服交通事故責任重新認定決定行政訴訟案。原告李治芳于2000年7月26日駕駛金杯牌小客車，由連城往文亨方向行駛。行至建文線175km＋920m處與相向行駛的邱森彬無證駕駛二輪摩托車，交會時發(fā)生碰撞，造成摩托車駕駛員邱森彬受傷后送醫(yī)院經(jīng)搶救無效死亡，乘坐摩托車的邱麗君當場死亡、李霞和周麗華均受傷，兩車損壞的重大交通事故。連城交警隊作出道路交通事故責任認定：邱森彬無證駕車、超載三人、占道行駛，應負事故的主要責任；李治芳車速過快、疏忽大意、臨危采取措施不當，應負事故的次要責任。邱森彬之父邱家流不服連城交警隊的責任認定，向被告龍巖交警隊申請復議。龍巖交警隊撤銷了連城交警隊的道路交通事故責任認定，重新認定邱森彬與李治芳均負本次事故的同等責任。李治芳不服該重新認定，提起行政訴訟。法院判決：撤銷被告龍巖交警隊所作的（2000）第343號《道路交通事故責任重新認定決定書》中關(guān)于責任認定的部分。龍巖交警隊從判決生效之日起30日內(nèi)對本事故重新作出責任認定。龍巖交警隊不服，提出上訴。二審判決：駁回上訴，維持原判。[9]

3、羅倫富不服道路交通事故責任認定案。2000年9月5日21時25分許，上訴人羅倫富之子康忠華駕駛川E06349號農(nóng)用車，由隆昌向瀘州市方向行至瀘隆路41Km施工地段處，為躲避路面堆放物（炭渣），駛出松灘橋面，翻于橋下，造成乘車人李貴華當場死亡、康忠華經(jīng)醫(yī)院搶救無效死亡的重大交通事故。被上訴人交警隊于2000年10月19日作出第2000—279號《道路交通事故責任認定書》，認定康忠華因措施處置不當導致翻車，違反了道路交通管理條例第七條第二款的規(guī)定。依照《中華人民共和國道路交通事故處理辦法》第十九條的規(guī)定，認定康忠華負此次事故全部責任，李貴華不負此次事故責任。羅倫富對責任認定不服，提起訴訟。瀘州市龍馬潭區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（一）項的規(guī)定，判決：維持交警隊第2000—279號《道路交通事故責任認定書》對康忠華的責任認定。羅倫富提起上訴，瀘州市中級人民法院依照行政訴訟法第五十四條第（二）項第1、2目和第六十一條第（三）項的規(guī)定，判決：一、撤銷一審行政判決；二、撤銷被上訴人交警隊于2000年10月19日作出的第2000－279號《道路交通事故責任認定書》；三、判令被上訴人交警隊對2000年9月5日發(fā)生在瀘隆路41KM處的重大交通事故的責任重新進行認定。[10]

4、徐州市中級人民法院審結(jié)一起不服公安交警部門交通事故責任認定引起的行政案件，對違法認定書依法判決撤銷。2002年1月29日，村民徐某酒后駕駛自卸大貨車由西向東行駛，在某鎮(zhèn)衛(wèi)生院門口超越停靠在路邊的公交車時，將橫過公路的張某某撞倒。該車右輪在制動剎死的情況下，將張某某拖行了8.85米后，又從其身體碾過后停住，致使張某某當場死亡?？h交警大隊于2002年2月8日作出《道路交通事故責任認定書》，認定在該起交通事故中，駕駛員徐某違反《道路交通管理條例》第二十六條第六項的規(guī)定；張某某系未成年人，橫過公路時沒有成年人帶領(lǐng)，在車輛臨近時突然橫穿，違反了《道路交通管理條例》第六十三條第（二）項第（五）項規(guī)定。因此雙方應對該起事故承擔同等責任。死者父親張某對該認定書不服，依法提起行政訴訟。一審法院經(jīng)過審理認為，《道路交通事故責任認定書》認定事實清楚，適用法律正確，判決維持了被告交警大隊作出的道路交通事故責任認定。張某不服一審判決，提起上訴。二審判決：1、撤銷一審判決；2、撤銷縣交警大隊作出的道路交通事故責任認定，判令縣交警大隊重新作出道路交通事故責任認定。[11]

5、遼寧省錦州市中級人民法院對熊振軍道路交通事故責任認定一案做出終審判決，駁回黑山縣公安交通警察大隊的上訴，維持原判。2003年3月12日18時，錦州市黑山縣勵家鎮(zhèn)翟家村農(nóng)民熊振軍駕摩托車在102線國道上由東向西行駛，與迎面而來的北寧市一名叫王光的農(nóng)民駕駛的小貨車相撞，造成熊振軍重傷，經(jīng)醫(yī)院搶救無效死亡。事故發(fā)生時，有一輛農(nóng)用四輪車在會車時越過雙實線侵占了熊振軍所駕駛的摩托車正常行駛路線。黑山縣交通警察大隊經(jīng)現(xiàn)場勘查做出道路交通事故責任認定，熊振軍負此事故全部責任，王光無責任。熊振軍之妻付寶珍申請重新認定，錦州市交通警察支隊于2002年5月15日作出的道路交通事故責任認定書，維持了原責任認定。付寶珍于2003年8月6日向法院提起行政訴訟，狀告黑山縣公安交通警察大隊道路交通事故責任認定與事實不符。一審判決撤銷黑山縣公安交通警察大隊的道路交通事故責任認定書。黑山縣交通警察大隊不服判決，提起上訴。錦州中院經(jīng)審理認為，原判適用法律正確，應予維持。[12]

6、姚清蘭、解俊明不服道路交通事故責任認定行政訴訟案。2001年12月24日，17時30分許，王洪志無證駕駛二輪摩托車行至111線一理石廠對面時，與同向行駛的張洪孝、解俊明推行的人力三輪車相撞，致張洪孝重度顱腦損傷，當場死亡；王洪志皮膚挫裂傷的重大交通事故。交警大隊經(jīng)過現(xiàn)場勘察，作出交通事故責任認定，認定王洪志與張洪孝、解俊明負本次事故的同等責任。張妻姚清蘭及解俊明不服，申請交通警察支隊重新認定，交通警察支隊維持交警大隊的責任認定。此二人向人民法院提起行政訴訟，一審判決維持交警支隊的交通事故責任認定，二審認為不應作為行政案件受理，判決撤銷一審判決。

7、王某交通事故損害賠償案。1999年11月27日15時許，王某乘坐其表兄所有與駕駛的機動三輪車行駛在公路上，與迎面行駛的一輛解放牌帶掛卡車相撞，王某頭部被卡車車輪碾壓，當場死亡。交通警察隊經(jīng)現(xiàn)場勘查并依據(jù)車主所述，認定死者王某事發(fā)當時無證駕駛該機動三輪車，負此次事故的全部責任。死者親屬對此責任認定不服，向市交通警察支隊申請復議，結(jié)果維持。此案在損害賠償?shù)拿袷略V訟中，法院審理后認為，認定死者王某當時駕駛該三輪車的證據(jù)不足，不能認定。對交通警察隊所作的責任認定不予采信。

四、討論——糾正盲人摸象的偏差

交通事故責任認定行為是否具有行政可訴性，司法審判到底應當以何種姿態(tài)對待交通事故責任認定行為，除了從行政訴訟的立法精神和基本理論出發(fā)討論之外，還應當從行政法學的視角出發(fā)，對交通警察隊的行政法主體資格、法律責任能力以及交通事故責任認定行為的行政法屬性進行考察。

（一）公安機關(guān)交通警察隊的行政法律地位考察

討論一個機關(guān)或者組織的行政法律地位，必須從行政主體、行政主體資格以及行政法律關(guān)系等一系列的行政法學概念入手。

研究與討論公安機關(guān)交通警察隊的行為是否具有行政可訴性，就應當研究其作為行政主體是否適格。在此之前，我們必須首先明確行政主體的涵義和行政主體概念確立與存在的重要意義。

行政主體是指依法享有國家行政權(quán)力，以自己名義行使行政管理活動，并獨立承擔由此產(chǎn)生的法律責任的組織。行政主體是行政法律關(guān)系必須的當事人，這是行政法律關(guān)系主體的恒定性，也是行政法律關(guān)系最重要的特征之一。[13]行政法律關(guān)系基于法律規(guī)范對行政主體行使職權(quán)發(fā)生的社會關(guān)系的確認和調(diào)整而產(chǎn)生，因此行政法律關(guān)系雙方當事人中必有一方是行政主體。行政主體包括行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織，被授權(quán)的組織的地位在行政法律關(guān)系中與行政機關(guān)相同。行政機關(guān)的權(quán)利和義務即為職權(quán)和職責，不能放棄，不能讓與。行政機關(guān)隨意處置職權(quán)意味著瀆職，將受到法律的追究。[14]

行政主體的概念具有兩方面的含義：其一，行政主體是實施行政管理職能的主體，而行政主體的管理職能均體現(xiàn)為其所享有的行政職權(quán)與職責。如果行政主體不擁有行政職能與權(quán)利，就無法確認其作為行政活動實施主體的身份和地位，也就無法區(qū)分其與處于相對人身份和地位的社會組織的不同，更無法區(qū)分行政機關(guān)在某個行政法律關(guān)系中是行政職能主體還是居于行政相對人身份與地位的機關(guān)法人。因此，行政主體與其以行政權(quán)力所表現(xiàn)出的行政管理者的身份與地位緊密相關(guān)。其二，行政主體是具備行政法上人格主體的組織。行政主體首先應當是一定的組織。法律將行政權(quán)力直接賦予一定的組織，被授權(quán)的組織都以一定的組織狀態(tài)來享有某項或某方面的行政職權(quán)與職責。行政主體是一個行政法律人格化的組織，應當以自己的名義實施行政管理活動，并對該活動所產(chǎn)生的后果獨立承擔法律責任。行政主體不只是一個行政管理組織，更重要的是一個法律主體，獨立擁有行政職權(quán)與職責，以自己名義作出行政行為和參加法律活動，并應當對其行為和活動的法律后果獨立承擔法律責任，包括能夠成為行政行為主體、行政復議被申請人、行政訴訟被告和國家賠償義務機關(guān)。[15]公安機關(guān)的交通管理部門對道路交通事故處理過程中的一系列活動，剛好體現(xiàn)為其所享有的行政職權(quán)與職責而為的行政管理活動，其他任何組織和個人無權(quán)行使這方面的職權(quán)；交通警察隊本身也不能怠于行使這方面的職責，否則，就是瀆職。交通警察隊行使道路交通事故處理的一系列職權(quán)活動均以其自己的名義實施（拘留和較大數(shù)額罰款應當除外），而不是以其主管機關(guān)、上級機關(guān)或者其他機關(guān)或者個人的名義實施。所以，應當對其行為和活動的法律后果獨立地承擔法律責任，從而能夠成為行政主體、行政復議被申請人、行政訴訟被告和國家賠償義務機關(guān)。

從行政主體確立與存在的意義上看，行政主體作為一個理論概念的確立與存在，對確認行政職權(quán)與職責的合法行使與履行，對行政行為效果的歸屬和行政責任的承擔，以及區(qū)別行政法律關(guān)系不同性質(zhì)的主體本身與地位和行政救濟法律制度中被訴人的資格，均具有重要的法律應用意義。[16]從這個角度講，公安機關(guān)的交通管理部門亦能夠成為也應當成為行政主體和行政訴訟被告等行政法律關(guān)系的一方當事人。也就是說，交通警察隊是依據(jù)法律的規(guī)定行使職權(quán)與履行職責，其職權(quán)行為所產(chǎn)生的法律關(guān)系中的主體性質(zhì)就不能等同于民事主體，其行為效果是對相對人具有約束力，但違法造成侵權(quán)的，應當賦予相對人行使相應的救濟權(quán)利，交通警察隊由此成為被告。

再用行政主體資格的概念衡量，具有行政主體資格的組織，才具有行政法上的主體地位以及作出行政行為的權(quán)利能力和行為能力，并由此依法行使行政職權(quán)，實施行政活動，承擔法律責任。因此，所謂行政主體資格，就是指符合法定條件的組織，經(jīng)過法定程序或途徑所獲得的行政主體法律地位。

行政主體資格的構(gòu)成要件，是指一定的組織取得行政主體資格所應具備的必要條件，主要包括以下幾個方面的內(nèi)容：⒈行政主體必須是由有權(quán)機關(guān)依法批準成立的組織；⒉行政主體是具有獨立法律地位的組織，應當具備一定的組織機構(gòu)、職位和人員編制；⒊行政主體是具有法律地位的行政管理主體，因而必須在法律上擁有獨立的行政職權(quán)與職責；⒋具有以自己的名義具體實施行政活動和承擔法律責任的能力。交通警察隊無疑是依法成立、具備相應組織機構(gòu)、擁有獨立行政管理職權(quán)與職責的組織。關(guān)于行政主體實施行政活動的名義能力，法律、法規(guī)在賦予其職權(quán)與職責時，一般也同時就予以確定。例如《治安管理處罰條例》規(guī)定，對違反治安管理行為的處罰，由縣、市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安機關(guān)裁決，而警告、50元以下罰款，可以由公安派出所裁決，據(jù)此，縣級公安機關(guān)和公安派出所可以以其自己的名義作出法律法規(guī)賦予的權(quán)限范圍內(nèi)的行政處罰，而公安機關(guān)的其他內(nèi)部機構(gòu)則不得以其自己的名義作出行政處罰。同樣，依照《道路交通管理條例》第86條的規(guī)定，“對違反交通管理行為的處罰，由縣或市公安局、公安分局或者相當于縣一級的公安交通管理機關(guān)裁決。警告、50元以下罰款、吊扣2個月以下駕駛證，可以由交通警察部門裁決?！备鶕?jù)《道路交通事故處理辦法》和《道路交通事故處理程序規(guī)定》，處理道路交通事故由公安機關(guān)交通管理部門負責。交通事故的現(xiàn)場處理、責任認定、暫扣車輛、吊扣吊銷駕駛證、傷殘評定和賠償調(diào)解等最終決定權(quán)均賦予了交通警察隊。實踐中交通警察隊對上述行為均以其自己的名義作出相應的處理，并以自己的名義制作文書或者告知當事人。由此可見，公安機關(guān)的交通管理部門具有與其行政職權(quán)相適應而實施行政活動的名義能力。

（二）公安機關(guān)交通警察隊的行政法律責任分析

行政法律責任，是指行政法律主體違反行政法律法規(guī)而依法所應承擔的法律后果。行政法律責任是法律責任的一種，他與民事法律責任、刑事法律責任、違憲法律責任構(gòu)成現(xiàn)代法律責任的整體。[17]行政法律主體承擔行政法律責任是否要求具備主觀過錯，一般不作為必備要件。

行政主體承擔行政法律責任[18]是以其所擁有的行政職權(quán)與行政職責為基礎(chǔ)和范圍的，當其違反了法律規(guī)范對職權(quán)與職責實施的要求，就應當承擔相應的法律后果。對于行政主體獨立承擔法律責任的能力條件，法律、法規(guī)都有相應的規(guī)定，如《行政復議法》中關(guān)于被申請人資格的規(guī)定；[19]《行政訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于<執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》中有關(guān)被告主體資格的規(guī)定；[20]《國家賠償法》中有關(guān)行政賠償義務機關(guān)的規(guī)定；[21]以及單行法律、法規(guī)對具體行政管理領(lǐng)域內(nèi)的承擔責任主體的規(guī)定，對依照法律、法規(guī)的授權(quán)以自己的名義實施行政活動的組織，都規(guī)定由其自己獨立承擔相應的法律責任。也就是說這類組織實施法律、法規(guī)授予的職權(quán)的活動中，作為相對人的公民、法人和其他組織認為侵犯其合法權(quán)益時，該組織可以成為行政訴訟和行政賠償?shù)谋桓妗?/p>

行政法律責任是具有包含特定責任內(nèi)容的責任方式，它不同于民事法律責任、刑事法律責任等其他法律責任。行政法律責任的承擔者必須是行政主體，承擔責任的前提是違反法律法規(guī)的行為或情形，行政法律責任的功能是以補救為目的，行政法律責任的形式以撤銷違法行為、糾正不當、履行法定職責、賠償損失等為主要形式。

行政法律責任確認與追究的機關(guān)和程序，根據(jù)行政法律主體違反法律法規(guī)的不同情形，分別由權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)或司法機關(guān)采取相應的程序確認與追究。司法確認與追究行政主體的行政法律責任，在我國，按著行政訴訟法的規(guī)定，是人民法院通過司法審查程序，依著行政訴訟法、國家賠償法以及其他有關(guān)法律法規(guī)對行政主體的行政法律責任的規(guī)定，以裁判的方式進行司法裁決和追究。通過司法審查程序追究行政主體的行政法律責任具有幾個明顯的特征：一是以具體行政行為[22]的違法為范圍與限度，對抽象行政行為不實施確認和追究，對具體行政行為的不當，除非在例外的情況下，按著法定條件實施確認和追究；二是實施追究與確認的程序與手段具有消極性與被動性，即以行政相對人及直接利害關(guān)系人的訴訟請求為前提；三是行政責任的內(nèi)容和方式具有特殊性，即以補救行政相對人合法權(quán)益為行政主體承擔行政法律責任的主要內(nèi)容和方式。

從理論上講，交通警察隊擁有法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的職權(quán)與職責，具備適格的行政主體資格，也就擁有了獨立承擔行政法律責任的能力；從行政復議和行政訴訟以及行政賠償法律的規(guī)定看，交通行政行為無一例外被排除在承擔行政法律責任之外。也就是說，交通警察隊作為適格的行政主體，可以也應當承擔相應的行政法律責任。

（三）交通事故責任認定行為的法律性質(zhì)分析

討論交通事故責任認定行為是否具有行政可訴性，另一個重點是考察交通事故責任認定行為在行政法學上的定位，也即責任認定行為是否為行政行為，是何種行政行為。

行政行為是現(xiàn)代行政法學的重要的基本概念，但作為一個涵義明確具體的特定理論概念，世界各國行政法學界在理論上還存在著各種不同的學說。我國行政法學界普遍認為，對行政機關(guān)活動的研究應當以行為的核心要素——行政職權(quán)為關(guān)注重點，這是研究行政主體活動的關(guān)鍵要素，這個關(guān)鍵要素不能被淡化。并由此認為，行政行為是與行政主體所享有的行政權(quán)能密不可分的與行政相對人有關(guān)的法律行為。并普遍提煉出行政行為具有服務性、從屬法律性、單方性、強制性和無償性的特征。交通警察隊進行交通管理的一系列行為，包括對交通事故進行責任認定的行為，來源于法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章的授權(quán)，交通警察隊擁有這方面的行政權(quán)能，其他組織和個人不具有這樣的行政權(quán)能。交通警察隊實際運用該行政權(quán)能的過程中，從職權(quán)的角度講，其行為具有單方性、強制性和無償性的特征；從職責方面看，其行為具有服務性和從屬法律性，即不能讓與他人或者怠于行為，同時要求其行為必須全面服從法律，接受法律的約束。

再用行政行為的構(gòu)成要件衡量，交通事故責任認定行為的行政法學屬性如何呢？行政行為的構(gòu)成要件，是指構(gòu)成一個行政行為所必須具備的條件，是從性質(zhì)上區(qū)別行政行為與其他行為或非行政行為的標準，也是認定一個案件是行政案件還是民事案件，是適用行政法規(guī)范還是民法規(guī)范的標準。[23]行政行為的構(gòu)成要件雖有各種不同的學說，但我國普遍認為行政行為的構(gòu)成要件體現(xiàn)為行政權(quán)能的存在、行政權(quán)的實際運用、法律效果的存在和表示行為的存在共四個方面。就交通事故責任認定行為而言，應當說行政行為的四個構(gòu)成要件均具備。除法律效果存在認識差別之外，其他三個要件都比較直觀明了，無須贅述。但是，“確認或證明某種權(quán)利義務關(guān)系，使其從不穩(wěn)定或不明確狀態(tài)趨于穩(wěn)定或明確，也應視為一種法律效果。確認和證明也是一種具有法律意義的行為。因而行政確認和行政證明也應列入行政行為的范疇?！盵24]可見，從行政法學的視角觀察，交通事故責任認定行為具備行政行為的構(gòu)成要件，符合行政行為概念的特征，應當定位為行政行為。

那么交通事故責任認定行為屬于哪一類的行政行為呢？這也是人們至為關(guān)心的。對行政行為進行相應的分類不僅是理論研究的需要，而且是認識各類行政行為的具體特征，分析行政行為是否合法有效，確定行政救濟機制的現(xiàn)實需要。行政法學根據(jù)不同標準對行政行為有若干種分類方法，根據(jù)本文僅考察交通事故責任認定行為的行政可訴性的需要，這里只引述按行政相對人是否特定為標準，將行政行為分為抽象行政行為和具體行政行為的分類，以確定交通事故責任認定行為是抽象行政行為還是具體行政行為。因為行政訴訟法將具體行政行為納入行政訴訟的受案范圍，并授權(quán)人民法院對具體行政行為予以司法審查。行政復議制度、行政賠償制度均以具體行政行為為核心概念。可見，行政行為的這一分類，對認識我國現(xiàn)行行政救濟機制，確定不同行政行為的相應救濟方式具有重要意義。抽象行政行為是指行政主體針對不特定行政相對人所作的行政行為。外國行政法學稱之為規(guī)則行為；我國行政法學有的認為是行政規(guī)范創(chuàng)制行為。具體行政行為，是指行政主體針對特定行政相對人所作的行政行為。是指行政主體為實現(xiàn)行政管理目標和任務，以職權(quán)或應行政相對人申請所實施的對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響的行為。包括作為或者不作為行為。[25]交通事故責任認定行為，恰好是作為行政主體的交通警察隊依照交通管理法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，實現(xiàn)其行政管理任務的行為，其行為既是依職權(quán)而為的行為，又是依申請而為的行為。其行為的結(jié)果必然對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務產(chǎn)生實際影響。而且其法律效果影響面比較廣泛，包括刑事責任的影響、民事責任的影響和行政責任的影響。由此可見，交通事故責任認定行為具備具體行政行為的特征，符合具體行政行為的構(gòu)成要件，完全是一種具體行政行為。

還有的人提出，交通事故責任認定行為不是行政行為，只是一種證據(jù)行為?！白C據(jù)行為”的說法既不是行政法學的概念，也不是行政訴訟法學的概念，法律規(guī)范也沒有這樣的概念與規(guī)定。不能認為交通事故責任認定結(jié)果在由此引發(fā)的刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟中起證據(jù)作用，就說責任認定行為是證據(jù)行為。證據(jù)與證明對象、原因與結(jié)果都是相對而言的。例如列車運行中與穿越鐵路的行人碰撞，發(fā)生致人傷亡的事故。那么，鐵路部門調(diào)查列車晚點的原因，就是因為有人被撞傷亡造成停車而晚點；公安部門調(diào)查有人傷亡的原因，就是被列車碰撞造成傷亡?？疾斓膶ο蟛煌鄳淖C據(jù)也就不同。從行政法和行政訴訟的視角觀察，交通事故責任認定行為是對相對人權(quán)益產(chǎn)生影響的具體行政行為，應當受到法律的審查與評價，而成為司法審查的對象；但是，它在由此引發(fā)的刑事訴訟、民事訴訟或者審查對象與責任認定不同的其他行政訴訟中，就有可能成為證據(jù)。不能因其在其他訴訟中起證據(jù)作用，而說這個行為與結(jié)果只是一種證據(jù)行為，從而否認其應當接受司法審查。同時也正是因為其在他案中起證據(jù)作用，才有必要對其予以審查與確認。如果它對由此引發(fā)的其他訴訟不發(fā)生任何影響，那么確實沒有進行司法審查的必要，但事實并非如此。

也有的人認為，交通事故責任認定是一種技術(shù)鑒定，從而對其行政可訴性產(chǎn)生疑問。不容否認，交通事故責任認定包含鑒定的因素，與某些技術(shù)鑒定也有相似之處，但不能由此把它定性為一種技術(shù)鑒定，其性質(zhì)與技術(shù)鑒定在行政法學與行政訴訟領(lǐng)域里存在本質(zhì)區(qū)別。理由就在于交通事故責任認定具有極強的職權(quán)性和法律性。交通事故責任認定是交通警察隊依據(jù)法律法規(guī)的直接規(guī)定而為的職權(quán)行為，其他個人和組織即使有這個能力，也無權(quán)行使該行為；交通警察隊作出責任認定的依據(jù)是法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，也即其行為的過程和結(jié)果都是執(zhí)行法律。而技術(shù)鑒定行為的主體應當以其是否具備相應的專門技術(shù)為前提，沒有更多的職權(quán)上的限制；技術(shù)鑒定的依據(jù)應當是法律之外的專門技術(shù)，應用法律對某事物或某一現(xiàn)象作出評價，不是技術(shù)鑒定解決的問題。

五、結(jié)語——拋磚引玉的建議

通過上述分析，可以確定交通事故責任認定行為的行政法學屬性就是具體行政行為。其行為結(jié)果對交通行政相對人的權(quán)益能夠產(chǎn)生重要的影響，包括刑事責任的承擔與否及刑事責任的輕重，民事責任承擔與否以及承擔份額多少，以及行政責任的承擔程度如何，都有重大影響。行政相對人認為這種行為違法或者不當，向人民法院提起訴訟的，依照《行政訴訟法》第11條的規(guī)定，屬于行政訴訟的受案范圍，人民法院應當受理。與此同時，交通事故責任認定行為不具備該法第12條規(guī)定的人民法院不予受理的情形，法律沒有把交通事故責任認定行為排除于行政訴訟之外。也就是說不論是從行政法學理論的視角審視交通事故責任認定行為，還是從行政訴訟法律的規(guī)定衡量，交通事故責任認定行為都應當接受司法審查。

從法律的基本理論和法治的基本要求考慮，交通事故責任認定行為應當接受司法審查。我國已經(jīng)把“依法治國”作為憲法原則，在法制國家里沒有任何不受法律約束超乎法律之外的行為。“司法審查和法治是一回事。取信于民的意義就在于公民與任何人或部門的爭議，有一個中立的部門能夠公平合理地予以解決。”[26]“現(xiàn)代法治國家，人們普遍認識到，有權(quán)力，就要有制約，就要有救濟。沒有制約的權(quán)力，必將被濫用，權(quán)力的使用勢必肆無忌憚?！薄八痉ň葷环Q為權(quán)利保障的最后一道屏障，構(gòu)成了現(xiàn)代權(quán)利救濟理論體系中的一個重要支柱。”[27]尤其是我加入WTO之后，必須履行WTO規(guī)則的承諾，司法審查面臨現(xiàn)代司法理念的全新考驗，一些有違基本法理的觀念必須改變。

從現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋的規(guī)定性分析，《行政訴訟法》規(guī)定的受案范圍為，只要行政相對人認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，提起訴訟，人民法院就應當受理。排除訴訟的只有法定的幾種情形。最高法院和公安部法發(fā)[1992]39號通知對責任認定進行行政訴訟的禁止性規(guī)定，有與當事人聯(lián)合發(fā)文之嫌，本身屬于什么性質(zhì)的文件值得探討，又與法律規(guī)定精神存在不一致。雖然該通知尚未正式宣布失效，但是，最高法院法釋[2000]8號《若干問題的解釋》第98條規(guī)定“最高人民法院以前所作的司法解釋以及與有關(guān)機關(guān)聯(lián)合的規(guī)范性文件，凡與本解釋不一致的，按本解釋執(zhí)行?！币勒沾艘?guī)定，最高法院和公安部法發(fā)[1992]39號通知雖然整體并未失效，但是，其與最新司法解釋不一致的個別條款的規(guī)定，理所當然不再具有約束力。

從法律位階方面考慮，上位法與下位法發(fā)生沖突時，下位法必須服從上位法。國務院的《道路交通事故處理辦法》是行政法規(guī)，公安部的《道路交通事故處理程序規(guī)則》僅屬于部門規(guī)章，法律位階均低于《中華人民共和國行政訴訟法》。根據(jù)《行政訴訟法》第十二條第（4）項規(guī)定，由行政機關(guān)最終裁決的行為必須基于法律的明文規(guī)定。交通事故責任認定行為，法律沒有規(guī)定為行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。因此，當事人不服交通事故責任認定，可以向人民法院提起行政訴訟，該訴屬于人民法院受案范圍，人民法院應當受理。最高人民法院公報上有典型案例，雖然我國不是采用判例法的國家，但在司法實際辦案中判例具有指導作用，這也是對交通事故責任認定不服，可以提起行政訴訟的又一有效法律支撐。

對交通事故責任認定予以司法審查，是對交通警察隊依法作出的行政行為的尊重，誰都不認為交通警察隊所作的事故責任認定書是一張沒有任何作用的廢紙，法院同樣不能無視責任認定的存在。交通行政相對人對交通事故責任認定沒有異議或者在法定期限內(nèi)未提出異議，或者雖有異議但未在法定期限申請復議，或者經(jīng)過復議仍不服但未提起訴訟的，那么責任認定就是生效的行政法律文件，對交通事故責任的劃分有拘束力。人民法院審理其他案件時對事故責任認定隨意作出取舍，都是不合法理的。因為我國對行政行為的司法審查是通過行政訴訟的形式進行的，而不允許在審理刑事案件、民事案件的同時對行政行為同時予以審查。交通事故責任認定既然是一種行政行為，其法律效果與其他行政行為的效果相類似，在未經(jīng)法定程序被否定以前就是具有拘束力的法律文件。所以法院在審理案件涉及以此作為證據(jù)的時候，就不能像其他證據(jù)那樣對待，而應當以該認定是否經(jīng)過終局裁決發(fā)生法律效力，或者經(jīng)過司法審查確認發(fā)生法律效力為依據(jù)?？梢?，對交通事故責任認定行為予以司法審查，給予該行為一個公正的定位，提高了該行為的法律約束力，也可以監(jiān)督與促進行政機關(guān)依法行政。

注釋：

[1]交警不再當交通事故責任的“法官”，2002-4-514：26：46.

[2]儲葉來，“霸王書”亟須法律規(guī)范，新華網(wǎng)安徽頻道，2003-03-1409：49.

[3]最高人民法院關(guān)于審理交通肇事刑事案件具體應用法律若干問題的解釋（2000年11月10日最高人民法院審判委員會第1136次會議通過法釋〔2000〕33號）。

[4]最高人民法院公安部關(guān)于處理道路交通事故案件有關(guān)問題的通知法發(fā)［1992］39號.

[5]梅海洋，淺論交通事故責任認定的行政非訴性，中國法院網(wǎng)，時間：2003-03-2113：27：36.

[6]即李治芳不服交通事故責任重新認定決定行政訴訟案和羅倫富不服道路交通事故責任認定案。

[7]應松年，法院能否審查責任認定書，人民法院報2000年09月28日。

[8]劉揚，交通事故責任認定可以行政訴訟，人民法院報2003年5月16日。

[9]/ahgy/spal/node25/userobject1ai450.html，2003-9-117：11：24.

[10]中華人民共和國最高人民法院公報，2002年10月21日，第5期。

[11]譚曉兵、宋新河，公安局交通事故責任認定違法法院依法予以撤銷，中國法院網(wǎng)訊，時間：2003-06-1211：51：33.

[12]央視國際，2003年12月31日14：47.

[13]王連昌、馬懷德主編，《行政法學》，中國政法大學出版社，第26頁。

[14]王連昌、馬懷德主編，《行政法學》，中國政法大學出版社，第27頁。

[15]同上，第47頁。

[16]同上，第48頁。

[17]王連昌、馬懷德主編，《行政法學》，中國政法大學出版社，2002年3月修訂版，第95頁。

[18]根據(jù)行政法律責任承擔主體的不同，行政法律責任分為行政主體的行政法律責任、行政公務人員的行政法律責任和行政相對人的行政法律責任。如此劃分，有助于準確把握不同方式的行政法律責任的適用范圍和使用條件，正確實施行政法律責任的確認與追究，以完善行政法律責任制度。因為，建立與完善行政主體與行政公務人員的行政法律責任，是現(xiàn)代行政法律制度的重要內(nèi)容之一。

[19]根據(jù)行政復議法的規(guī)定，被申請人主要包括以下幾種情形：申請人對典型的行政機關(guān)的行政行為不服，直接申請復議，該行政機關(guān)是被申請人；兩個或兩個以上行政機關(guān)以共同名義作出同一具體行政行為，該共同行政機關(guān)是共同被申請人；法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織作出的具體行政行為引起行政復議的，該組織是被申請人；行政機關(guān)委托的組織作出的具體行政行為引起行政復議，委托的行政機關(guān)是被申請人；作出具體行政行為的機關(guān)被撤銷的，繼續(xù)行使其職權(quán)的行政機關(guān)是被申請人。

[20]根據(jù)行政訴訟法第25條的規(guī)定，行政訴訟被告的確定分為如下幾種情形：原告直接向人民法院提起訴訟的，作出被訴的行政行為的行政機關(guān)是被告；經(jīng)過復議的行政案件，復議機關(guān)維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告，復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告；法律、法規(guī)授權(quán)的組織作出被訴具體行政行為，該組織是被告；行政機關(guān)委托的組織作出被訴具體行政行為，委托的行政機關(guān)是被告；作出被訴行為的機關(guān)或組織撤銷后，繼續(xù)行使其職權(quán)的機關(guān)或組織是被告。最高人民法院根據(jù)行政訴訟實踐，對目前法律規(guī)定尚不明確的一些情形通過《若干問題解釋》補充規(guī)定的情形：當事人不服經(jīng)上級行政機關(guān)批準的具體行政行為，在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機關(guān)為被告；行政機關(guān)組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構(gòu)，以自己的名義做出具體行政行為被訴，作踐該機構(gòu)的行政機關(guān)為被告；行政機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)或派出機構(gòu)在沒有法律法規(guī)或規(guī)章授權(quán)的情況下，以自己的名義作出具體行政行為而被訴，該行政機關(guān)為被告；法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)行使行政職權(quán)的行政機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或其他組織，超出法定職權(quán)范圍實施是行政行為，實施該行為的機構(gòu)或組織為被告；行政機關(guān)在沒有法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)或其他組織行使行政職權(quán)的，視為委托，該行政機關(guān)為被告。

[21]根據(jù)國家賠償法第7條和第8條的規(guī)定，行政機關(guān)作為行政賠償義務機關(guān)機關(guān)的各種情形，與行政訴訟被告的確定的情形類似。

[22]根據(jù)我國加入世界貿(mào)易組織所進行的承諾，司法審查已經(jīng)不僅限于具體行政行為，抽象行政行為亦應在審查之列。最高法院《若干問題解釋》為了適應我國加入世貿(mào)應當履行的承諾，已經(jīng)規(guī)定司法審查的對象不再以具體行政行為為限。這與行政行為的分類方法有重要關(guān)系，國外較少采取與看重抽象行政行為和具體行政行為的分類方法，原因可能在于立法權(quán)與行政權(quán)界限涇渭分明；而我國素有行政部門立法的傳統(tǒng)，至今仍有大量的行政法規(guī)和部門規(guī)章出自行政部門，對這些行為，不能通過司法救濟的形式予以審查，所以抽象行政行為與具體行政行為的分類在我國具有重要的現(xiàn)實意義。

[23]姜明安，行政法與行政訴訟法，北京大學出版社、高等教育出版社，2001年6月印刷。

[24]參見姜明安主編，行政法與行政訴訟法，北京大學出版社、高等教育出版社，2001年6月印刷，第152頁。法國行政法學認為這是行政行為，但日本和我國臺灣地區(qū)行政法學界多認為這不是典型意義上的法律行為和行政行為，而是一種準法律行為和準行政行為。

[25]詳見姜明安主編，行政法與行政訴訟法，北京大學出版社、高等教育出版社，2001年6月印刷，第145頁-第149頁。

[26]萊茵斯坦（美），美國的司法審查，2002年6月10日在中國國家法官學院的演講。

[27]楊建順，道路交通事故責任認定的可訴性研究，法制日報2000年8月20日。