導(dǎo)語：干部民族化憲法原則分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：按少數(shù)民族人口在民族自治地方總?cè)丝谥兴嫉谋壤峙渥灾螜C關(guān)中少數(shù)民族干部名額是民族自治地方干部民族化的科學(xué)內(nèi)涵。把干部民族化完全等同于自治機關(guān)干部的自治民族化是不科學(xué)、全面、準(zhǔn)確的。如果把這種觀點付諸于實踐，在民族自治地方干部的選拔任用中，就可能導(dǎo)致刻意強化干部民族化中的族別限制、排斥漢族和非自治民族干部等不良后果。在依憲執(zhí)政的要求下，理解、推行干部民族化，必須遵循憲法中的人民主權(quán)原則、共和主義原則、基本人權(quán)原則、法治主義原則和民族平等團結(jié)和諧原則。

關(guān)鍵詞：干部；民族化；憲法；思考

一、我國民族區(qū)域自治制度的本質(zhì)和干部民族化的界定

（一）我國民族區(qū)域自治的本質(zhì)內(nèi)涵。我國的“民族自治地方”是一個與我國普通的省、市、縣和香港、澳門特別行政區(qū)相對而言的學(xué)術(shù)概念。它是指在國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各聚居少數(shù)民族依照《憲法》《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定設(shè)立自治機關(guān)，行使自治權(quán)，實行區(qū)域自治。按照實行自治民族的多少，我國的民族區(qū)域自治地方可分為以一個、兩個、三個和三個以上少數(shù)民族聚居為基礎(chǔ)建立的民族自治地方。我國的民族區(qū)域自治，既不同于西方國家的普通地方自治，又不同于蘇聯(lián)的民族自決。我國“民族區(qū)域自治”中的“民族”是復(fù)數(shù)而不是單數(shù)；“區(qū)域”是民族雜居地區(qū)和少數(shù)民族聚居地區(qū)而不是某一個民族獨占的地區(qū)；“自治”的主體是民族雜居地區(qū)的各族人民而不是某個民族或某幾個民族中的少數(shù)人；“自治”的原則是各民族的共同參與和民主協(xié)商；“自治”的目的和宗旨是依法保證各民族的成員都能夠以公民個人身份以及一定的集體方式參與本民族內(nèi)部事務(wù)和地方及國家公共事務(wù)的管理，保證各民族公民在民族自治地方主人翁地位的實現(xiàn)，保證各族人民共同當(dāng)家作主、共同團結(jié)奮斗，努力維護和發(fā)展各民族平等團結(jié)互助和諧的關(guān)系。從憲法學(xué)的角度講，當(dāng)代中國的民族區(qū)域自治，是對各民族共同參與國家和地方管理的集體政治人格平等的承認(rèn)，是民族自治地方各民族的“共治”而不是各民族的“自我統(tǒng)治”。因此，2014年9月28日，在中央民族工作會議上強調(diào)指出：“堅持和完善民族區(qū)域自治制度，要做到‘兩個結(jié)合’。一是堅持統(tǒng)一和自治相結(jié)合。團結(jié)統(tǒng)一是國家最高利益，是各民族人民共同利益，是實行民族區(qū)域自治的前提和基礎(chǔ)。沒有國家團結(jié)統(tǒng)一，就談不上民族區(qū)域自治。同時，要在確保國家法律和政令的基礎(chǔ)上，依法保障自治地方行使自治權(quán)，給予自治地方特殊支持，解決好自治地方特殊問題。二是堅持民族因素和自治因素相結(jié)合。民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素。民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。這一點必須搞清楚，否則就會走到錯誤的方向上去?！保?］總之，當(dāng)代中國的民族區(qū)域自治制度，是被實踐反復(fù)證明了的、能行之有效解決中國民族關(guān)系問題的一項基本政治制度。我國從《共同綱領(lǐng)》到《八二憲法》的歷部憲法，都對它作了規(guī)定。中國共產(chǎn)黨正式提出在我國建立民族區(qū)域自治制度的政治主張是在1938年的中共六屆六中全會。1941年依據(jù)《陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)》的相關(guān)規(guī)定在西北建立的蒙回自治區(qū)則是我國設(shè)立民族自治單位的最早實踐。按中國各少數(shù)民族聚居區(qū)的大小分別建立不同行政級別的民族自治地方，體現(xiàn)了黨和國家對各自治少數(shù)民族自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的尊重和保障，結(jié)束了我國各個少數(shù)民族的人民在政治上長期處于無權(quán)地位的歷史。國家的獨立統(tǒng)一、主權(quán)完整與各民族的平等團結(jié)互助和諧，是中國共產(chǎn)黨選擇“民族區(qū)域自治”作為解決我國民族問題基本途徑的目標(biāo)訴求。黨領(lǐng)導(dǎo)建立民族區(qū)域自治制度，不是為任何一個自治民族作為一個整體排斥其他非自治民族提供制度平臺，而是為保障民族自治地方的各族人民共同當(dāng)家作主提供一項基本的憲法制度設(shè)計。中國式民族區(qū)域自治制度的實質(zhì)，“不是為了各民族分別‘自治’，而是為了實現(xiàn)各民族人民共同當(dāng)家作主的民族政治民主”［2］。（二）干部民族化的基本界定?！案刹俊笔巧鐣髁x國家普遍用來表征特定群體身份的一個特殊稱謂，是一個與“群眾”“工人”“農(nóng)民”相對而言的政治概念，其內(nèi)涵和外延則是不確定的。根據(jù)《新編漢語辭海》的解釋，“干部”這個概念有兩層含義：一是指“國家機關(guān)、軍隊、人民團體中的公職人員”，二是指“從事領(lǐng)導(dǎo)工作或管理工作的人員”［3］。顯然，這是對“干部”這個概念的狹義理解。這并沒有也不可能較為全面地揭示“干部”一詞的真實內(nèi)涵和外延。因為在中國不僅在國家機關(guān)、軍隊、人民團體中供職的很多人具有“干部”身份，而且在中國各政黨、國有企業(yè)、公立醫(yī)院、公立學(xué)校甚至城市的居民委員會、農(nóng)村的村民委員會工作的很多人同樣也被稱為“干部”。因此，中國語境下的“干部”應(yīng)該包括所有這些人。在中國，“干部”應(yīng)該這樣來界定：“在黨政機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體中工作的普通公職人員特別是在這些部門和軍隊以及居委會、村委會擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或從事管理工作的人員。”中國特色的“干部民族化”是中國特色民族區(qū)域自治制度的理論命題和邏輯指向。但是，從嚴(yán)格意義上講，“干部民族化”不過是一種抽象的提法，而不是一個科學(xué)的概念，其內(nèi)涵和標(biāo)準(zhǔn)是不確定的，不僅在理論上難以闡釋，而且在實踐中也難以把握和操作。如果非要給“民族自治地方干部民族化”下一個定義，那么，不妨把它界定為：國家有關(guān)部門為了保證各族人民有效參與本民族內(nèi)部事務(wù)和公共事務(wù)的管理，保證各族人民共同當(dāng)家作主、共同繁榮發(fā)展，根據(jù)民族自治地方各民族人口多少，按照一定的比例，配備在黨政機關(guān)、事業(yè)單位、人民團體中工作的普通公職人員特別是在這些部門和軍隊以及居委會、村委會擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或從事管理工作的人員的一種人事招錄任免活動。其核心要義是按照民族自治地方各個民族人口的多少分配干部名額，確保少數(shù)民族干部在民族自治地方的各行各業(yè)中占有一定的比例。

二、對主流“干部民族化”觀點的理論評析

（一）學(xué)界對民族自治地方干部民族化的主流看法。毋庸諱言，本文對干部民族化的上述理解和界定與學(xué)界的主流觀點是有出入的。在我國，民族自治地方“干部民族化”實際上是我國民族干部政策的一種學(xué)術(shù)表達(dá)，“大力培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部”則是我國民族干部政策一以貫之的一種政治表達(dá)。這兩種表述，在本質(zhì)上并無根本意義上的區(qū)別。換句話講，在當(dāng)下中國，民族自治地方“干部民族化”的本質(zhì)內(nèi)涵就是對“大力培養(yǎng)選拔少數(shù)民族干部”這一基本民族干部政策的高度概括。因為，長期以來，我國民族學(xué)界流行著這樣一些觀點：民族區(qū)域自治的核心和關(guān)鍵是自治權(quán)的問題，干部民族化特別是自治機關(guān)的干部民族化是自治機關(guān)行使自治權(quán)的根本保障，是實現(xiàn)少數(shù)民族人民特別是自治民族的人民當(dāng)家作主的重要標(biāo)志，是區(qū)分民族自治與非民族自治的顯著標(biāo)準(zhǔn)。所以，在這些觀點的長期侵淫和支配下，我國研究民族問題的不少學(xué)者們對什么是干部民族化、如何實現(xiàn)干部的民族化，形成了以下共識：干部民族化的實質(zhì)、核心和關(guān)鍵就是自治機關(guān)的民族化；自治機關(guān)民族化的載體是民族干部、民族語言文字、民族形式，具體內(nèi)容是通過培養(yǎng)本民族的干部，使用本民族的語言文字，運用本民族喜聞樂見的形式，實現(xiàn)自主管理本民族、本地區(qū)內(nèi)部事務(wù)。［4］應(yīng)該講，這一共識性觀點，是建立在對我國現(xiàn)行《憲法》和《民族區(qū)域自治法》相關(guān)條款的解讀與推論的基礎(chǔ)之上的，因為，學(xué)者們在提出論證這一共識性觀點時，為了明確自己進(jìn)行演繹推理的憲法依據(jù)，并且達(dá)到證明這一觀點“于法有據(jù)”的學(xué)術(shù)目的，都毫無例外地引用了我國《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的相關(guān)條款。①（二）對主流“干部民族化”觀點的幾點評論。如本文第一部分所述，“干部”和“干部民族化”的內(nèi)涵與外延在學(xué)理上是一個見仁見智的問題。上述主流觀點，雖然是建立在對《憲法》《自治法》相關(guān)條款的闡釋和推論基礎(chǔ)上提出來的，而且從表面上看似乎也沒有什么明顯的錯誤，但它們在學(xué)理上是有失嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的，也是不夠全面、準(zhǔn)確的。這是因為：第一，這種觀點對“干部民族化”命題中“干部”一詞的理解與當(dāng)代中國政治生活中約定俗成的“干部”定義在內(nèi)涵和外延方面有很大的出入。眾所周知，在當(dāng)代中國，雖然黨政機關(guān)干部是干部這個群體的核心和主流，人們一談到“干部”，馬上就會本能地聯(lián)想到黨政機關(guān)的工作人員特別是黨政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員。但是，如前所述，中國式的“干部”概念，其內(nèi)涵是很豐富的，外延也是很寬泛的，黨政機關(guān)干部特別是黨政機關(guān)中的領(lǐng)導(dǎo)干部盡管是人們公認(rèn)的干部隊伍中的主流，但是他們并不能在外延上涵蓋“干部”這個群體的全部，而且也遠(yuǎn)未窮盡“干部”一詞的內(nèi)涵。因此，這種語境下的“干部”概念，在內(nèi)涵方面過于單一化，在外延方面過于狹隘化，它既不符合傳統(tǒng)的、大眾化的“干部”定義，也不符合當(dāng)代中國干部隊伍的實際構(gòu)成狀況。第二，這種觀點扭曲了“干部民族化”命題中“民族化”一詞的核心要義。“干部民族化”雖然是一個很難從理論上科學(xué)界定的概念范疇，但是，它的歷史與新中國的歷史卻幾乎是同時起步的。在歷史上，對于什么是“干部民族化”，如何實現(xiàn)民族自治地方的“干部民族化”，包括在內(nèi)的中國共產(chǎn)黨第一代領(lǐng)導(dǎo)人的理解是：干部方面的民族化，就是要使少數(shù)民族干部占一定比例，就是各級政權(quán)機關(guān)要按照各民族人口多少分配干部名額。早在1949年11月14日，在給的電報中就說過：“在一切工作中堅持民族平等和民族政策外，各級政權(quán)機關(guān)均應(yīng)按各民族人口多少，分配名額••••••”［5］應(yīng)該說，這是我黨關(guān)于“干部民族化”政策最早的、最經(jīng)典的、最權(quán)威的闡述，也是當(dāng)代中國民族自治地方少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)一以貫之的根本指導(dǎo)思想。有學(xué)者認(rèn)為，“這一指導(dǎo)性規(guī)定對中國少數(shù)民族干部政策及少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)影響深遠(yuǎn)，一直到現(xiàn)在這一原則還是中國各級黨和政府關(guān)于少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)的指導(dǎo)思想”［6］。因此，“干部民族化就是自治機關(guān)干部的民族化或自治民族化”的觀點，并非是對我國長期推行的民族干部政策的精準(zhǔn)闡釋和完整概括。它不僅不能正確揭示“干部民族化”的實質(zhì)內(nèi)涵，而且還有意無意地曲解了“干部民族化”的本來意義。第三，這種觀點與我國現(xiàn)行《憲法》《民族區(qū)域自治法》中的相關(guān)規(guī)定不盡一致。雖然，我國現(xiàn)行《憲法》第113條第2款、《自治法》第16條第3款規(guī)定了民族自治地方各級地方權(quán)力機關(guān)的負(fù)責(zé)人要由自治民族的公民來擔(dān)任；《憲法》第114條、《自治法》第17條第1款還規(guī)定了民族自治地方各級地方政府的主要行政長官必須由自治民族的公民來擔(dān)任，但是，我們不能根據(jù)這些規(guī)定就籠統(tǒng)地講“干部民族化就是自治機關(guān)干部的民族化”，更不能根據(jù)這些規(guī)定就推導(dǎo)出“干部民族化就是自治機關(guān)干部的少數(shù)民族化或自治民族化”。因為，這樣做，不符合《憲法》第113條第1款、《自治法》第16條第1款的規(guī)定：自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會中，除實行區(qū)域自治的民族的代表外，其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族也應(yīng)當(dāng)有適當(dāng)名額的代表；也不符合《自治法》第17條第1款的規(guī)定：自治區(qū)、自治州、自治縣的人民政府的其他組成人員，應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員。這些條款中的“適當(dāng)”與“合理”等語詞表述，顯然隱含著“按少數(shù)民族人口在民族自治地方總?cè)丝谥兴嫉谋壤囵B(yǎng)和選拔少數(shù)民族干部”的意思。而且，《憲法》和《自治法》都是體系完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、邏輯自洽的成文法典，不是結(jié)構(gòu)松散甚至前后矛盾的簡單法律匯編，因此，要全面準(zhǔn)確地解讀《憲法》和《自治法》中所規(guī)定的事項，必須結(jié)合相關(guān)規(guī)范來進(jìn)行，不能孤立地看待某個條文甚至法條中的某句話。再者，自治地方的權(quán)力機關(guān)和政府的負(fù)責(zé)人在考慮自治機關(guān)的各級各類干部人選時，不能無原則地照顧當(dāng)?shù)刈灾蚊褡寤蛉丝谳^多的少數(shù)民族的公民，把漢族或人口較少的少數(shù)民族公民毫無例外地排除在外。如果這樣，根據(jù)黨管干部的原則，自治地方的黨組織負(fù)責(zé)人必定會干預(yù)，必定會提出異議，從而就有可能導(dǎo)致黨的組織系統(tǒng)與自治機關(guān)系統(tǒng)之間產(chǎn)生矛盾，阻礙干部民族化的實現(xiàn)。

三、主流“干部民族化”觀點在實踐中可能產(chǎn)生的負(fù)面影響

（一）它直接或間接地導(dǎo)致了民族自治地方少數(shù)民族干部隊伍結(jié)構(gòu)不合理。自20世紀(jì)50年代初開始到改革開放之前，我國就確立了以開辦政治學(xué)校與政治訓(xùn)練班的形式，培養(yǎng)政治干部為主、專業(yè)技術(shù)干部為輔的培養(yǎng)少數(shù)民族干部方針和任務(wù)。這個指導(dǎo)方針和任務(wù)要求，作為我國少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)的基本模式，斷斷續(xù)續(xù)存在了幾十年，似乎只在“”期間中斷過，因為“”期間我國的民族區(qū)域自治政策幾乎名存實亡?！案刹棵褡寤褪亲灾螜C關(guān)干部的民族化”的觀點就是在此種背景下逐步形成并不斷得到強化的。由于這種觀點的長期影響，在民族自治地方少數(shù)民族干部的培養(yǎng)任用上，我國形成了一套成熟完整的政治干部主導(dǎo)型的少數(shù)民族干部選拔培養(yǎng)政策，從而在我國造就了一支政治干部為主、懂經(jīng)濟、懂管理、懂技術(shù)的干部為輔的、無法滿足現(xiàn)代市場經(jīng)濟發(fā)展需要的龐大的少數(shù)民族干部隊伍。這種不適應(yīng)改革開放需要的、片面的、不合理的少數(shù)民族干部隊伍結(jié)構(gòu)，一直到十一屆三中全會之后才逐步得以改善，至今仍沒有得到徹底的改變?？傊?，把民族自治地方少數(shù)民族干部隊伍建設(shè)僅僅定位為給自治機關(guān)培養(yǎng)輸送政治干部，不顧在一些經(jīng)濟社會文化發(fā)展落后的少數(shù)民族中難以選拔出足夠數(shù)量的高素質(zhì)干部來實現(xiàn)自治機關(guān)干部的民族化特別是自治民族干部的民族化的片面做法，是不適應(yīng)當(dāng)下中國正在努力建設(shè)一支高素質(zhì)的干部隊伍的現(xiàn)實需要的。（二）它是強化民族自治地方干部民族化中族別限制和少數(shù)民族優(yōu)越感的重要推手。我國在民族自治地方推行干部民族化政策的初衷是保證民族自治地方的自治民族、非自治民族和漢族人民充分行使共同當(dāng)家作主的民主權(quán)利，發(fā)展中國特色的族際民主政治。但是，由于對什么是干部民族化，如何推行干部民族化缺乏正確的認(rèn)識，某些民族自治地方的自治機關(guān)在選拔任用少數(shù)民族干部特別是自治民族的干部時，全然不顧某些干部知識和能力不能勝任自主管理本民族內(nèi)部事務(wù)和地方性事務(wù)的客觀事實，一味追求干部隊伍中少數(shù)民族公民的比例特別是自治民族公民的比例，并且有意無意地強化干部民族化實踐中的族別限制。比如，某些少數(shù)民族自治地方在強調(diào)少數(shù)民族干部的培養(yǎng)、選拔、使用要常態(tài)化、規(guī)范化和制度化的同時，在強調(diào)要不斷細(xì)化少數(shù)民族干部培訓(xùn)、選拔、任用的具體要求的同時，從狹隘民族主義和民族利己主義的立場出發(fā)，將少數(shù)民族干部特別是自治民族的干部比例是否達(dá)到“有人為提高嫌疑的比例要求”作為各級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子年度政績考核的一項重要指標(biāo)，對少數(shù)民族干部達(dá)不到這種規(guī)定比例要求的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，換屆時一律不予審批。又比如，由于根據(jù)《憲法》和《自治法》的有關(guān)規(guī)定，在民族自治地方，少數(shù)民族干部特別是自治民族的干部通常都享有一定的任用提拔優(yōu)先權(quán)，從而導(dǎo)致某些少數(shù)民族自治地方在選拔任命干部時有些自治民族中的干部打著“主體民族”的旗號操縱族群情感，試圖為自己撈取政治資本；有些漢族公民或其他非主體民族公民，為了在干部選拔中更容易獲得升遷不惜更改本人的民族成分等極不正常的違紀(jì)違法現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的客觀存在，不僅致使干部民族化這一政策安排和制度設(shè)計難以保證自治地方少數(shù)民族干部隊伍整體素質(zhì)的提高和少數(shù)民族干部隊伍的健康發(fā)展，而且致使它異化為排除干部選拔任用中的競爭機制的工具，異化為某些善于投機鉆營的少數(shù)民族公民實現(xiàn)個人升遷的捷徑，從而招來漢族公民或其他非主體民族公民的怨恨或不滿，造成不必要的民族隔閡、猜忌甚至對立，對自治地方和諧社會的構(gòu)建極為不利。（三）它致使某些民族自治地方的干部群眾對干部民族化產(chǎn)生了兩種錯誤的認(rèn)識。對于什么是干部民族化，在某些民族自治地方存在兩種錯誤的認(rèn)識。一是認(rèn)為真正的干部民族化應(yīng)該是自治機關(guān)徹頭徹尾的、百分之百的“少數(shù)民族化”；二是認(rèn)為干部民族化就是民族自治地方的自治民族當(dāng)家作主，就是干部的“自治民族化”。在民族自治地方干部的培養(yǎng)選拔中，第一種偏見表現(xiàn)為忽視、排斥漢族干部，第二種偏見表現(xiàn)為忽視、排斥非自治民族干部。在這兩種偏見的誤導(dǎo)下，民族自治地方的干部選舉時，少數(shù)民族群眾往往只知道一味簡單贊同、附和“本民族代表”的意見，只關(guān)心是否是本民族的人當(dāng)選，對干部的素質(zhì)能力以及選舉的公正性并不在意。此時的所謂干部民族化，也因此而異化為具有明顯族際主義取向的民族干部政策。這種政策的不良影響，集中表現(xiàn)在：在民族干部的選拔任用上區(qū)別對待不同的民族，客觀上助長了某些少數(shù)民族特別是自治民族的政治權(quán)利需求和政治期望值不切實際的提升，拉大了自治民族與非自治民族之間政治權(quán)利不平衡的趨勢，使民族自治地方的非自治民族人民在參政議政上產(chǎn)生了一定的失落感和挫敗感。解決問題的基本思路，應(yīng)該著眼于用以各民族共同當(dāng)家作主為價值取向的區(qū)域主義民族干部政策取代以過分強調(diào)自治民族自己當(dāng)家作主為價值取向的族際主義民族干部政策，從選人用人這個源頭上防范和根除上述種種不正?，F(xiàn)象。

四、推行民族自治地方干部民族化應(yīng)遵循的憲法原則

（一）堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)原則。中國共產(chǎn)黨是公認(rèn)的當(dāng)代中國的最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是當(dāng)代中國一切政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力和社會號召力的總源泉。因此，十三屆全國人大一次會議表決通過的最新憲法修正案在現(xiàn)行憲法的《總綱》第一條第二款中增加一句規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！弊?949年以來首次在憲法的正文部分直接明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，②從國家根本制度本質(zhì)屬性的角度對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)作了規(guī)定，使黨的領(lǐng)導(dǎo)成為我國現(xiàn)行憲法的最高原則。在當(dāng)代中國，堅持黨對民族自治地方干部民族化工作的領(lǐng)導(dǎo)，核心要義就是要堅定不移地堅持“黨管干部”這一統(tǒng)領(lǐng)我國一切干部工作的最高準(zhǔn)則。中國語境下的“黨管干部”，在內(nèi)涵結(jié)構(gòu)層次上主要包括三個方面的內(nèi)容：一是中國共產(chǎn)黨的各級黨組織“統(tǒng)管”所有干部的選拔任命工作，其他任何黨派、人民團體、社會組織或個人均無權(quán)染指，更不能越俎代庖。這是黨對干部工作的政治領(lǐng)導(dǎo)的核心內(nèi)容。二是黨提出干部選拔任用的路線、方針、政策、資格標(biāo)準(zhǔn)及選拔的規(guī)則程序，以此為標(biāo)準(zhǔn)向各級國家機關(guān)推薦干部的候選人，并由黨的各級組織部門具體負(fù)責(zé)干部的選拔、考核、晉升、交流、罷免等日常工作。這是黨對干部工作的組織領(lǐng)導(dǎo)的基本內(nèi)容。三是黨在干部的選拔任用中切實貫徹憲法確認(rèn)的人民主權(quán)原則，充分發(fā)揚民主，積極主動依法支持人民當(dāng)家作主，廣泛、正確地了解、搜集民意，及時回應(yīng)人民的訴求，組織監(jiān)督干部的選舉活動，確保人民選拔出自己擁護、滿意、高興的干部。這是黨民主管理干部的主要內(nèi)容。這三個方面的內(nèi)容的有機統(tǒng)一構(gòu)成了黨管干部的基本內(nèi)涵。（二）人民主權(quán)原則。人民主權(quán)也稱為“主權(quán)在民”，其核心要義是指國家的最高權(quán)力在整體上來源于人民，屬于人民。我國現(xiàn)行憲法第2條規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這是從正面對人民主權(quán)原則的直接確認(rèn)、宣示。這里需要強調(diào)指出的是，該規(guī)定中的“人民”指稱的是“全國各族人民”，而不是“漢族人民”或“某個少數(shù)民族的人民”。我國憲法把國家的民族構(gòu)成確認(rèn)為：“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家?！彼^“各民族共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”，就是指我國主權(quán)的最終歸屬者是居住在中國領(lǐng)土上的各族人民?！叭嗣裰鳈?quán)”或“國民主權(quán)”是近現(xiàn)代以來各國憲法普遍宣示確認(rèn)的一項核心憲法原則，任何意義上的“干部民族化”都不能違背該原則。否則，就無法準(zhǔn)確把握新時代中國特色民族區(qū)域自治制度的科學(xué)本質(zhì)，就有可能滑向破壞祖國統(tǒng)一和民族團結(jié)的民族分裂主義，就有可能滑向以閉關(guān)自守為基本特征的、反對各民族友好往來與互助合作的民族孤立主義。眾所周知，統(tǒng)一的中華民族在結(jié)構(gòu)特征上是“多元一體”。這里的“多元”指的是我國境內(nèi)包括漢族在內(nèi)的56個民族，“一體”指的就是統(tǒng)一的“中華民族”。在民族自治地方推行干部民族化政策的最高政治社會目的，就是要構(gòu)建一種“各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起”的和諧民族關(guān)系，鑄牢中華民族的共同體意識，加強各民族的交往交流交融。因此，在民族自治地方干部民族化的實踐中，既要反對那種否認(rèn)各民族自身特點，抹煞民族差別，在少數(shù)民族干部工作上搞“一刀切”，讓少數(shù)民族干部靠邊站，漢族干部掌權(quán)，把少數(shù)民族“自治”轉(zhuǎn)化為漢族“代治”的大漢族主義極端做法，又要反對認(rèn)為漢族干部妨礙了自治機關(guān)民族化的實現(xiàn)，有意無意忽視、排斥漢族和其他非自治民族干部，把干部民族化理解為自治機關(guān)干部“徹頭徹尾”“百分之百”的自治民族化的狹隘民族主義做法。特別是要拋棄那種片面強調(diào)自治民族“自我統(tǒng)治”的精致的民族利己主義觀點，以保證民族自治地方各族人民平等參政的主體地位為最高準(zhǔn)則?？傊诟刹棵褡寤腥尕瀼貞椃ù_認(rèn)的人民主權(quán)原則，其根本指導(dǎo)思想是構(gòu)建平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系，實現(xiàn)各民族的共同繁榮發(fā)展；其最高政治目標(biāo)是國家統(tǒng)一與各族人民共同當(dāng)家作主的共同實現(xiàn)。（三）共和主義原則。在我國，人民主權(quán)學(xué)說的本真含義是一切權(quán)力來源于、服務(wù)于全國各族人民。因此，在干部民族化中貫徹人民主權(quán)原則，就必須在民族自治地方貫徹“各民族共和”的共和主義原則，因為“民主”與“共和”從來都是共生共長、共存共亡的，“共和國”常常被稱為“民主共和國”。在發(fā)生學(xué)的意義上，“共和國”（rpublic）源于拉丁語中的respublicay一詞。在西方古典政治哲學(xué)中，它既是國家、憲法、政體的泛稱，又是混合政體的專稱?！肮埠汀薄肮埠蛧边@些詞匯是在清末傳入中國的，對于中國人而言，是不折不扣的西方舶來品。在清末外國傳教士與中國人合編的《英華字典》（1866年）和《華英字典集成》（1882年）中，“共和”一詞分別被解釋為“眾政之國”“公共之政”與“合眾出治之國”“公同之政”。1902年，梁啟超在《法理學(xué)大家孟德斯鳩之學(xué)說》一文中對共和國的基本特征作了詳細(xì)描述：“若夫共和政治，則人人皆治人者，人人皆治于人者。蓋各以己意投票選舉，以議行一國之政，故曰，人人皆治人。既選定之司法官，則謹(jǐn)遵其令，而莫或違，故曰，人人皆治于人。而其本旨之最要者，則人民皆自定法律，自選官吏，無論立法行法，其主權(quán)皆國民自握之，而不容或喪者也?！保?］梁氏對“共和國”基本特性的精當(dāng)闡釋同樣適用于解讀何為中國的“各民族共和”。從政治哲學(xué)的角度看，“共和國”是人民主權(quán)原則的必然訴求，是政治文明的制度載體，是以憲法和公民社會為基礎(chǔ)的政治共同體。我國憲法把國家的國號規(guī)定為“中華人民共和國”，實質(zhì)上，就是對“共和精神”的宣示，就是對“共和原則”的確認(rèn)。從憲法學(xué)的角度看，共和國的本質(zhì)是基于公民身份的一種政治結(jié)合，是公民自由平等地表達(dá)自己的利益、主張、偏好的憲法安排。在共和國中，每個具有公民身份的社會成員的人格、政治地位、參政權(quán)利等都是平等的，都有權(quán)利參與社會公共事務(wù)的管理，都有權(quán)利分享“共和主義”固有的共有、共治、共享的價值與利益。因此，要在民族自治地方推行干部民族化政策的過程中貫徹憲法確立的共和主義原則，國家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起平等尊重、保護、善待每個社會成員的政治責(zé)任，就應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起不得對公民實施任何制度性歧視的政治義務(wù)，即共和國“不得在物質(zhì)上與心理上對任何具有合理要求的族群實施制度性歧視；要避免只強調(diào)一部分族群的權(quán)利而排斥與壓制另一部分族群的權(quán)利”［8］?？傊?，中國特色的民族區(qū)域自治制度，是在民族自治地方的全體人民當(dāng)家作主的主體地位確立之后建立起來的，是在民族自治地方的各族公民獲得國家公民身份之后建立起來的。因此，它實際上“是一種‘后自治’民族政治制度，它的基本特征是以民族雜居地區(qū)的自治為基礎(chǔ)，通過各民族對國家和地方的共治，追求各民族的共和”［9］。（四）基本人權(quán)原則。保護人權(quán)是憲法中人民主權(quán)原則合乎邏輯地一種延伸和推導(dǎo)。憲法應(yīng)該是人權(quán)的宣言書，不保障人權(quán)的憲法就不是憲法。我國憲法第33條規(guī)定：國家尊重和保障人權(quán)。在民族自治地方干部民族化中落實憲法的基本人權(quán)原則，關(guān)鍵是為各民族公民擔(dān)任國家公職、參政議政提供平等的機會，在干部的培養(yǎng)、選拔、使用上遵循公平、公正、公開、競爭、擇優(yōu)的原則。這也是很多著名國際人權(quán)公約對各國政府的道義要求。我國政府已經(jīng)簽字加入的《世界人權(quán)宣言》《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》等國際人權(quán)公約都規(guī)定，在普遍平等的條件下，每個公民均有機會擔(dān)任國家公職。可以說，在干部民族化中，任何民族歧視，任何超出國家憲法法律規(guī)定范圍的族別限制，都是不符合國際人權(quán)公約的上述規(guī)定的，都是違背我國現(xiàn)行憲法的原則和精神的。（五）法治主義原則。法治是相對于人治而言的一種治國理念、模式和方略，是民主政治的制度化、法律化。法治的基本內(nèi)容是：依法治理國家，法律權(quán)威高于個人權(quán)威，法律面前人人平等，國家機關(guān)按照法律規(guī)定的權(quán)限程序行使權(quán)力，尊重和保障人權(quán)?！胺ㄖ巍比霊検加?787年的美國憲法和1791年的法國憲法。1999年我國通過修改憲法在憲法中確認(rèn)了該原則：中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。這既是對法治原則的正面確認(rèn)，又是對法治原則的完整表述，在我國法治建設(shè)的歷史進(jìn)程中具有里程碑式的意義。新時代中國特色社會主義法治建設(shè)的基本指導(dǎo)方針是：堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，堅持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。政治路線確立之后，干部就是決定因素。在民族自治地方，黨員干部是依憲治國、依憲執(zhí)政的實際組織者、有力推動者和模范實踐者，是全面推進(jìn)各民族自治地方治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵性力量。選拔培養(yǎng)干部是我黨在民族自治地方依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政的根本組織保障。因此，民族自治地方推行干部民族化，必須在新時代中國特色社會主義法治基本框架下運用法治思維來進(jìn)行，必須全面切實貫徹法律面前人人平等的法治主義原則，不能搞選擇性執(zhí)法，不能對自治民族參政有利的規(guī)定就執(zhí)行，對非自治民族參政有利的規(guī)定就不執(zhí)行，要嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第48條的規(guī)定：民族自治地方的自治機關(guān)保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利，依法切實保障非自治民族的參政權(quán)得以真正實現(xiàn)。（六）民族平等與公民平等相結(jié)合原則。構(gòu)建、鞏固、發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系，鑄牢中華民族共同體意識，是當(dāng)代中國憲法神圣的政治使命。因此，我國最新修改后的憲法序言第十一自然段中有這樣一句：平等團結(jié)互助和諧的社會主義民族關(guān)系已經(jīng)確立，并將繼續(xù)加強；民族平等是構(gòu)建平等團結(jié)互助和諧社會主義民族關(guān)系的基本前提，沒有民族的平等就沒有民族的團結(jié)互助和諧。實現(xiàn)好、維護好各民族的平等關(guān)系，是發(fā)展社會主義民主政治的內(nèi)在要求和題中應(yīng)有之義，是我國憲法規(guī)定的處理民族關(guān)系的首要原則。全面依法治國下的民族平等，是指各民族不分大小、強弱均處于平等的地位，憲法法律上的權(quán)利一律平等，依法反對民族歧視，依法反對大民族主義和地方民族主義，用法律的形式保障包括少數(shù)民族在內(nèi)的各民族的合法權(quán)利。民族是一個集體的概念，公民是一個個體的概念。任何一個民族都是由數(shù)量不等的單個公民共同組合而成的。因此，無論是法律上的民族平等還是事實上的民族平等，最終都要依靠公民平等來體現(xiàn)和保障。只講民族平等不講公民平等，實際上是抽空了民族平等的基本內(nèi)容，是在抽象地談?wù)撁褡迤降?。民族平等和公民平等是兩個既有區(qū)別又有聯(lián)系的概念。公民平等是民族平等的前提、基礎(chǔ)、目的和最終體現(xiàn)，也是民族平等的放大。憲法中的民族平等原則與公民平等原則不是絕對對立的，而是辯證統(tǒng)一的。這就要求國家在民族自治地方推行干部民族化政策時，既不能用公民平等來代替民族平等，也不能用民族平等來代替公民平等，而是要把公民政治權(quán)利平等與民族政治權(quán)利平等有機結(jié)合起來，既尊重民族差異，保證自治民族公民在當(dāng)?shù)馗刹筷犖橹械闹黧w地位，以便使自治民族的聲音和訴求能夠得到充分反映和實現(xiàn)，同時又承認(rèn)“各民族公民政治人格平等”和“各族人民共同當(dāng)家作主”的正當(dāng)性，保證自治地方各民族公民參與地方政治生活的平等權(quán)利得到真正實現(xiàn)。因為在我國的民族區(qū)域自治中地方因素是第一位的，民族因素是第二位的。在民族自治地方，民族干部不僅是某個民族特別是自治民族的干部，而且是一級國家機關(guān)的公務(wù)員；他們不僅是本民族利益的代言人，而且更是本行政區(qū)利益的代言人。

作者:劉建輝 單位:云南民族大學(xué)