導(dǎo)語：論憲法實施主體的多元化一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、問題的提出

自1982年憲法（以下簡稱“82憲法”）頒布實施以來，關(guān)于憲法實施問題的研究占據(jù)了我國憲法學(xué)術(shù)研究版圖的半壁江山。實施憲法，在本質(zhì)上就是要讓憲法“動起來”，讓憲法從“紙面上的法”變成“行動中的法”［1］。憲法實施可以被分解為兩大問題，即“由誰實施憲法”和“怎樣實施憲法”。前者是指憲法實施的主體，旨在解決憲法實施的動力問題；后者則是關(guān)于憲法實施的路徑選擇問題，旨在探討圍繞憲法實施可能的制度設(shè)計。從我國憲法實施的研究現(xiàn)狀來看，關(guān)于憲法實施路徑選擇的研究成為憲法實施研究中的“主流”，雖然在對實施路徑的研究中不可避免地會涉及到實施主體的問題，但由于缺少系統(tǒng)性和專門性的研究，對憲法實施主體的認(rèn)知還處于混亂狀態(tài)，因此有必要對此進行厘清。從憲法文本來看，82憲法對憲法實施主體的規(guī)定并不明確。“憲法實施”唯一一次出現(xiàn)在憲法文本中，是在序言部分的最后一句——“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”。然而，對于“保證憲法實施”是否意味著“實施憲法”，會出現(xiàn)不同的理解。另外，迄今為止我國憲法序言的效力仍然是一個充滿爭議的問題。因此，能否將憲法序言最后一句作為憲法對實施主體的規(guī)范性定義，需要結(jié)合憲法的其他條款作出新的解釋。不無遺憾的是，憲法實施主體規(guī)范依據(jù)的缺失并沒有得到學(xué)術(shù)研究的有力補充。雖然有關(guān)“憲法實施”的研究成果較為豐富，但是對于憲法實施主體的研究卻是寥若晨星。因此，本文將對我國的憲法實施主體問題展開具體論述，并希望由此產(chǎn)生拋磚引玉的效果。按照學(xué)界的一般理解，憲法實施包括憲法遵守和憲法適用。在靜態(tài)意義上，公民和國家組織只要消極地遵守憲法，也可以被認(rèn)為是“實施”了憲法；而且，遵守憲法也是其他憲法實施活動的前提。但是，僅通過遵守憲法去實施憲法顯然是不夠的。在內(nèi)容上，其至多實施了憲法中有關(guān)公民和國家行為的程序性規(guī)范，為數(shù)眾多的關(guān)于公民基本權(quán)利和各國家機關(guān)權(quán)力邊界的實體性規(guī)范沒能得到有效實施；在效果上，其至多能保證程序正義，對于實現(xiàn)實36卷體正義作用有限，很難完全發(fā)揮憲法在國家政治生活中的真實作用。鑒于此，本文主要從狹義、也是從動態(tài)意義上理解“憲法實施”，主要關(guān)注那些能夠在日?；顒又羞m用憲法，真正發(fā)揮憲法的規(guī)范效力，從而讓憲法“動起來”的行動者和相關(guān)的制度設(shè)計。

二、憲法實施主體的一元化主張及其不足

（一）憲法實施主體的一元化。由于目前我國對憲法實施主體的專門研究不多，學(xué)者們對我國憲法實施主體的觀點主要通過他們關(guān)于我國憲法實施路徑的主張體現(xiàn)出來。2001年由山東省高級人民法院作出終審判決的“齊玉苓訴陳曉琪案”（以下簡稱“齊玉苓案”），對我國憲法實施路徑的研究起到巨大的推動作用。在該案的二審過程中，最高人民法院在給山東省高級人民法院的復(fù)函中提到：“……陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利……”該復(fù)函引發(fā)了關(guān)于我國憲法實施路徑的爭論?；仡欉@場學(xué)術(shù)爭論，可以將對憲法實施路徑的不同主張分別概括為“憲法的司法化”和“代議機關(guān)至上”。事實上，關(guān)于憲法實施主體的論爭是這場學(xué)術(shù)爭論的主要內(nèi)容：前者主張將法院作為憲法實施者，后者則主張以全國人大及其常委會為核心構(gòu)建憲法實施制度。雖然爭論的雙方在“憲法實施靠誰”這一問題上針鋒相對，但是它們在本質(zhì)上都秉持著一元化的主張，將憲法實施主體限定在國家機關(guān)這一宏觀范疇之內(nèi)，認(rèn)為憲法實施是或者主要是某一個部門或機構(gòu)的任務(wù)。1.法院作為憲法實施者“齊玉苓案”發(fā)生后，“讓憲法進入法院”的呼聲在理論界和實務(wù)界日益響亮［2］。但是對于憲法如何在法院內(nèi)發(fā)揮作用，存在不同觀點。這些不同的觀點大致可以分為三類：第一，主張“憲法的司法化”。認(rèn)為憲法首先是“法”，它應(yīng)當(dāng)和普通的民法、刑法一樣具有法律效力，能夠在法院得到司法適用，成為解決糾紛的法律依據(jù)之一［3］。第二，在“憲法司法化”的基礎(chǔ)上，提倡“憲法的私法化”。主張在對憲法條文進行篩選的基礎(chǔ)上，按照“嚴(yán)格掌握，有限適用”的原則，在法院審判工作中適用那些針對私人關(guān)系的條款（主要是基本權(quán)利條款）［4］。第三，在違憲審查的意義上理解“憲法的司法化”，認(rèn)為法院應(yīng)當(dāng)享有依據(jù)憲法對普通法律進行合憲性審查的權(quán)力，由此還引申出我國應(yīng)當(dāng)建立獨立的憲法法院以充分行使違憲審查職權(quán)的主張［5］。雖然在法院應(yīng)當(dāng)如何實施憲法這一問題上，學(xué)者之間尚有分歧，但他們都將憲法實施主體指向了同一個機構(gòu)——作為糾紛解決中心的法院。2.全國人大及其常委會作為憲法實施者全國人大及其常委會作為憲法實施者的主張，是隨著對“憲法司法化”的質(zhì)疑和批判逐漸發(fā)展起來的。批判論者之一，認(rèn)為“憲法司法化”的概念過于模糊，以至于混淆了“司法判斷”和“違憲審查”兩種不同的法律活動，進而可能讓法院打著“司法判斷”的旗號完成了“違憲審查”的任務(wù)，這造成對憲法的誤用，忽視了憲法作為“國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的政治學(xué)說”在塑造一國憲政秩序中本來應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用［6］。批判論者之二，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)回到我國憲法文本所確立的框架內(nèi)討論憲法適用問題。依據(jù)我國憲法規(guī)定，法院應(yīng)當(dāng)“依照法律規(guī)定”行使審判權(quán)。此處的“法律”是一個狹義概念，并不包括憲法在內(nèi)。因此，法院無權(quán)染指憲法適用問題，憲法適用主要應(yīng)當(dāng)是全國人大及其常委會的權(quán)力［7］。批判論者之三，認(rèn)為“憲法本身是政治性、政策性很強的綱領(lǐng)”［8］，而憲法司法化“意味著法院就要對涉及國家生活的最根本、最重要的問題作出政治判斷”，這已經(jīng)構(gòu)成了中國法院不可承受之重。上述各種批判性觀點的出發(fā)點各不相同，但在論證的結(jié)論方面卻基本一致，那就是要在我國憲法確立的基本制度框架內(nèi)，發(fā)現(xiàn)“合憲的”實施憲法的主體。鑒于我國憲法第六十二條和第六十七條分別賦予了全國人大及其常委會“監(jiān)督憲法實施”和“實施憲法”的職責(zé)，那么對于憲法實施主體的討論就必須圍繞這些規(guī)定來進行。因此，對于當(dāng)下中國來說，最為合憲和可行的路徑，是在不斷完善人大自身建設(shè)的過程中構(gòu)建起代議機關(guān)至上的憲法實施模式。（二）一元化主張的不足。雖然在憲法實施路徑的選擇上存在沖突，但是不同主張的支持者們的根本目的都在于通過推動憲法實施，實現(xiàn)憲法之治。2008年，最高人民法院的“8•13批復(fù)”被廢止，似乎宣告了“憲法司法化”路徑在中國的失敗，法院作為憲法實施者的角色必須被重新定義。但是，“憲法的司法化”主張受挫并不意味著“代議機關(guān)至上”主張的勝出。迄今為止，全國人大及其常委會所享有的“監(jiān)督憲法實施”和“解釋憲法”的職能還沒有被真正行使過?！皯椃▽嵤备嗟爻霈F(xiàn)在各種口號性文件而不是具體的制度設(shè)計中。憲法實施不如意的現(xiàn)實在很大程度上說明一元化主張存在嚴(yán)重不足，要求我們必須對我國憲法實施的動力機制進行反思。1.實施憲法的動力不足憲法實施主體的一元化主張在現(xiàn)實中遭遇了實施憲法動力不足的困境。造成這種困難局面，既有政治現(xiàn)實層面的原因，也有規(guī)范層面的原因。反思“憲法的司法化”理論自“齊玉苓案”以來的興起和衰落，這場“讓憲法進入法院”的學(xué)術(shù)運動從一開始就秉持著相當(dāng)激進的司法能動主義立場，它將原本嚴(yán)重缺乏獨立性的法院推向憲法改革的最前沿，給法院施加了不能承受之重。讓憲法“動起來”，意味著法院要在本部門健康運轉(zhuǎn)的條件下，有效監(jiān)督立法機關(guān)和行政機關(guān)的行為，對它們行為的合法性和合理性進行審查。從我國的政治現(xiàn)實來看，當(dāng)下法院尚不具備這種能力。在憲法秩序的安排上，我國法院的一切活動要受制于憲法確立的人民代表大會制度。法院的工作要向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，法院審查立法機關(guān)行為本身就會遭遇合憲性質(zhì)疑。在現(xiàn)實運作中，由于人事和財政獨立性的欠缺，法院即便在面對憲法地位相同的行政機關(guān)時，也很難對后者的行為形成有效制約。因此，地位不足與獨立性缺失的雙重疊加，必然會造成法院在實施憲法過程中困難重重。和法院相比，將全國人大及其常委會作為憲法實施者雖然在規(guī)范意義上更加符合我國憲法的規(guī)定，但受制于兩大機構(gòu)的現(xiàn)實運作特點，它們實施憲法的動力同樣堪憂。眾所周知，全國人民代表大會最典型的特征是“時間緊，任務(wù)重”。代表們每年要在十天左右的時間里對關(guān)乎國計民生的問題進行審議和表決，而且這其中不乏重要的憲法性問題；但相比較隨時可能出現(xiàn)的憲法性爭議，全國人大過于短暫的會期顯然無法承載起實施憲法的重任，以至于這一重任事實上必然要由全國人大常委會承擔(dān)。然而，面對層出不窮的違憲事例，全國人大常委會顯得獨木難支：在立法領(lǐng)域，行政立法權(quán)的崛起導(dǎo)致法律保留原則的底線不斷被突破，而且這種突破多半是以違反憲法為代價出現(xiàn)的；在行政領(lǐng)域，行政權(quán)的不斷膨脹在全球范圍內(nèi)已經(jīng)成為普遍趨勢，各級人大及其常委會對行政行為難以形成有效的監(jiān)督和制約；在司法領(lǐng)域，人大應(yīng)當(dāng)如何監(jiān)督司法機關(guān)行為，在尊重司法規(guī)律的同時保證司法機關(guān)依法行使職權(quán)，至今仍是有待解決的問題。種種問題疊加在一起，導(dǎo)致名義上的最高權(quán)力機關(guān)在現(xiàn)實中變成了“橡皮圖章”。雖然我國正在努力給全國人大及其常委會“還權(quán)”“充權(quán)”，但這必定是一場充滿艱難博弈的“持久戰(zhàn)”，很難在短期內(nèi)解決它們事實上權(quán)能不足的問題。2.憲法實施不全面支持法院作為憲法實施者的學(xué)者們認(rèn)為，不是所有的憲法條文都可以得到司法適用。在談到“憲法私法化”的應(yīng)用邏輯時，蔡定劍先生曾主張“必須嚴(yán)肅地按憲法精神和憲政理論來操作，嚴(yán)格限制直接適用條款并規(guī)范操作程序”［4］。根據(jù)“嚴(yán)格掌握，有限適用”的原則，蔡先生曾總結(jié)出適合于私法適用的憲法條款［4］。與此相類似，張千帆教授明確提出了“憲法的選擇適用”的主張。根據(jù)富勒所提出的法律應(yīng)當(dāng)具有“普適性”“明晰性”“可行性”和“穩(wěn)定性”的觀點，張千帆教授認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在此基礎(chǔ)上甄別出憲法中具有司法適用可能的條款，從而形成一個可以適用的憲法結(jié)構(gòu)［9］。然而問題在于，憲法的部分實施還不能等同于憲法實施。事實上，憲法的每一個條文都具有被實施或適用的可能性。針對某一憲法條文，或許我們在當(dāng)下認(rèn)為它缺乏適用性，但考慮到社會經(jīng)濟的變遷和憲法作為根本法的地位和作用，在未來的某一時刻該條文或許就將成為適用的對象。一個典型的案例是“美國銀行案”中馬歇爾大法官為了論證聯(lián)邦政府有權(quán)在各州設(shè)立分支機構(gòu)，認(rèn)為美國聯(lián)邦憲法第一章第八節(jié)第十八款——“為執(zhí)行上述權(quán)力及憲法賦予合眾國政府或部門官員的所有其他權(quán)力，制定所有必要與合適之法律”——其中的“必要與合適之法律”可以成為在聯(lián)邦憲法缺乏明確規(guī)定的情況下而被迫選擇的規(guī)范依據(jù)［10］。這足以說明，看似空洞的憲法條款同樣存在被適用的可能。將全國人大及其常委會作為憲法實施者，困難在于如何兼顧監(jiān)督公權(quán)力和保障公民基本權(quán)利兩大目標(biāo)。目前，全國人大及其常委會的主要功能是立法。通過立法，將憲法條款具體化，為監(jiān)督公權(quán)力和保障公民基本權(quán)利提供規(guī)范依據(jù)。通過立法實施憲法的行憲方式，并不能保證憲法得到全面實施。雖然全國人大及其常委會進行了為數(shù)眾多的規(guī)范公權(quán)力、保障公民基本權(quán)利的立法，但是對于違反這些立法的行為，卻無法進行有效的制裁。這意味著全國人大及其常委會對憲法的實施只能是程序性實施，難以通過實體性的制裁保證憲法規(guī)范的目的落到實處。

三、憲法實施主體多元化的正當(dāng)性與合憲性

在指出憲法實施主體一元化的不足之后，本文主張，多元化才是我國憲法實施主體的真實特征。對此觀點的論證將主要從憲法的本質(zhì)與根本目的、權(quán)力多元化的發(fā)展趨勢以及對我國憲法相關(guān)條款的體系性解釋三個方面展開。前兩者為憲法實施主體的多元化提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)，對相關(guān)憲法條款的解釋可以為其提供合憲性辯護。（一）憲法的本質(zhì)與根本目的。在準(zhǔn)確界定憲法實施主體之前，有必要對兩個問題作出明確回答。第一，憲法是什么？第二，實施憲法的目的是什么？從“憲法（constitutionallaw）”一詞產(chǎn)生的歷史背景來看，它在原初意義上是關(guān)于國家建構(gòu)和整合的學(xué)說，是公民為了構(gòu)建政治共同體所達(dá)成的政治契約［11］。因此，在以憲法為中心而產(chǎn)生的各類憲法關(guān)系中，最核心的一組關(guān)系當(dāng)屬國家與公民之間的關(guān)系。在憲法確立的政治和法律框架內(nèi)，公民通過參加選舉、公民表決、參與政府決策過程等政治活動，與作為統(tǒng)治權(quán)之行使者的國家進行有效而充分的互動，并由此不斷賦予一個政權(quán)以政治合法性。公民與國家互動的過程，也就是憲法從靜態(tài)文本轉(zhuǎn)向動態(tài)實施的過程。在這一過程中，公民與國家是兩個互相不可替代的主體，即權(quán)利主體和權(quán)力主體，二者根據(jù)憲法賦予的權(quán)利和權(quán)力，依據(jù)憲法規(guī)定的程序展開良性互動，成為一組對立統(tǒng)一的矛盾共同體；否則，便有可能出現(xiàn)徹底吞噬社會的極權(quán)國家或者公民淹沒國家的無政府主義狀態(tài)。除了維系憲法自身的生命與權(quán)威，實施憲法更根本的目的應(yīng)當(dāng)是充分發(fā)揮憲法“治國安邦”的功能——憲法既要有效地約束公權(quán)力的行使，又要充分保障公民的基本權(quán)利，二者不可偏廢。對于實現(xiàn)“限制公權(quán)”與“保障私權(quán)”的目標(biāo)，一元化的憲法實施主體即便在理論上可以自圓其說，但終究缺乏現(xiàn)實中的可操作性。原因在于，兩大目標(biāo)雖然在落實“主權(quán)在民”的終極意義上是一致的，但在具體運作中，二者更多地是以沖突和對立的姿態(tài)出現(xiàn)的。在這種現(xiàn)實狀態(tài)下，將一組存在矛盾關(guān)系的目標(biāo)交由一元化的國家機關(guān)去實現(xiàn)，其難度不言而喻?！皼]有人民的支持，具有進步意義的改革一旦遭遇既得利益的強大阻力便必然失敗?！保?2］因此，要實施憲法，將“限制公權(quán)”與“保障私權(quán)”的目標(biāo)落到實處，有必要引入多元化的動力機制，實現(xiàn)憲法實施主體的多元化。（二）權(quán)力多元化的發(fā)展趨勢。根據(jù)霍布斯的社會契約論，每個人天生都享有權(quán)力，但是為了避免“每個人對每個人的戰(zhàn)爭”，人們達(dá)成契約，將權(quán)力交給一個人——無論是自然人還是法人——去行使。權(quán)力是否一定要交給一個單一的主體去行使？在霍布斯所處的歐洲民族國家生成和壯大的時代，國王壟斷權(quán)力幾乎成為天經(jīng)地義的事情。但是，霍布斯并沒有把國王視作權(quán)力唯一合法的承載者。從社會契約論的論證邏輯來看，人們既可以將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給國王或者國家從而形成權(quán)力，也可以將權(quán)利轉(zhuǎn)讓給其他的公共組織，以獲取安全與福利?，F(xiàn)代社會的發(fā)展趨勢印證了權(quán)力在國家與其他公共機構(gòu)之間的可分享性。當(dāng)下我們正在經(jīng)歷一個權(quán)力多元化的發(fā)展過程，各類國際組織和社會團體逐漸開始分享原本由國家壟斷的權(quán)力，“國際公權(quán)力”“社會公權(quán)力”逐漸成為和“國家公權(quán)力”并列的概念。在一個國家內(nèi)部，權(quán)力的發(fā)展趨勢之一是“權(quán)力的社會化”，即權(quán)力開始被國家機關(guān)以外的組織分享。其他組織分享權(quán)力的正當(dāng)性同樣可以通過契約理論得到論證。按照梅因的觀點，“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個從身份到契約的運動”［13］。作為個體的公民既可以將他們的權(quán)利移交給作為共同體的國家，同樣也可以過渡給作為共同體的社會。在我國，“權(quán)力的社會化”一個重要標(biāo)志是眾多社會公權(quán)力組織的出現(xiàn)。它們以供給“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”為目的，以實現(xiàn)社會利益為宗旨，以成員轉(zhuǎn)讓的權(quán)利為權(quán)力來源并對成員能夠發(fā)揮影響力與支配力［14］。雖然出現(xiàn)了性質(zhì)不同的權(quán)力類型和類型多樣的權(quán)力享有者，但是在一國之內(nèi)所有類型的權(quán)力享有者都必須將憲法作為基本規(guī)范。在消極意義上，所有的權(quán)力主體都必須在它們所參與的活動中遵守憲法規(guī)則，以不違反憲法為底線；在積極意義上，權(quán)力主體還應(yīng)當(dāng)采取措施保證憲法的實施。因此，權(quán)力多元化的發(fā)展決定了權(quán)力主體的多元化，反映在憲法實施過程中體現(xiàn)為憲法實施主體的多元化。（三）對我國憲法“實施”條款的體系性解釋。憲法實施主體多元化的主張不僅具有邏輯上的正當(dāng)性，而且也具有憲法依據(jù)。在我國憲法文本中，“實施”一詞共出現(xiàn)在四個地方。第一處為憲法序言的最后一句，即“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護憲法尊嚴(yán)、保證憲法實施的職責(zé)”；第二處為憲法第六十二條，規(guī)定全國人大的職權(quán)之一是“監(jiān)督憲法的實施”；第三處為憲法第六十七條，規(guī)定全國人大常委會的職權(quán)之一是“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實施”；最后一處為憲法第七十六條，規(guī)定全國人大代表的職責(zé)之一是“在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會活動中協(xié)助憲法和法律的實施”。根據(jù)上述憲法條文可以得出結(jié)論：我國憲法實施主體應(yīng)當(dāng)包括“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織”。首先，憲法序言的最后一句是“憲法實施”一詞在我國憲法文本中唯一一次出現(xiàn)，它從正面直接、明確地規(guī)定了上述主體保證憲法實施的職責(zé)。此處所謂“保證憲法實施”，就是要求各相關(guān)主體要積極行使憲法所賦予的權(quán)力（利），同時履行憲法規(guī)定的義務(wù)，以每一個個體的真實行動讓憲法“動起來”。其次，雖然憲法第六十二條、六十七條以及第七十六條也提及了“憲法的實施”，但是其重點在于強調(diào)全國人大及其常委會對憲法實施的監(jiān)督權(quán)以及全國人大代表協(xié)助憲法實施的職責(zé)。從行文表達(dá)上來看，憲法正文中這三處提及“憲法的實施”的條款，實際上省略了主語即省略了對憲法實施主體的表達(dá)，因為在這三處條款的基礎(chǔ)上，還可以進一步追問：全國人大及其常委會監(jiān)督的是哪些主體對憲法的實施？全國人大代表協(xié)助哪些主體實施憲法？此時，只有結(jié)合憲法序言最后一句對憲法實施主體的規(guī)定，這三處條款才能獲得最完整、清晰的解釋——“全國各族人民、一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織”是全國人大及其常委會的監(jiān)督對象和全國人大代表的協(xié)助對象。

四、多元化憲法實施主體的具體展開

由本文第三部分的論證可知，憲法實施主體包括權(quán)力主體和權(quán)利主體，隨著權(quán)力多元化的發(fā)展，根據(jù)權(quán)力性質(zhì)的不同，權(quán)力主體還可以進行再分類。據(jù)此，根據(jù)我國權(quán)力組織多元化的發(fā)展現(xiàn)狀，以不同組織（個人）享有的不同性質(zhì)的權(quán)力（權(quán)利）為基礎(chǔ)，憲法序言最后一句規(guī)定的憲法實施主體大致可以被分為三類：國家公權(quán)力組織、社會公權(quán)力組織以及公民和一般社會組織。（一）國家公權(quán)力組織。國家公權(quán)力組織主要包括兩類，即傳統(tǒng)意義上的國家機關(guān)以及我國行政訴訟法第二條所規(guī)定的“法律、法規(guī)和規(guī)章授權(quán)的組織”。國家機關(guān)對應(yīng)著憲法序言最后一句中的“一切國家機關(guān)和武裝力量”。一般說來，國家機關(guān)包括立法機關(guān)即各級人民代表大會及其常務(wù)委員會、行政機關(guān)即各級人民政府、司法機關(guān)即人民法院和人民檢察院、中央軍事委員會及其領(lǐng)導(dǎo)的各級軍事機關(guān)以及作為國家元首的國家主席。由于國家管理某一特定事項的需要，法律、法規(guī)授權(quán)的組織所包含的主體具有不確定性，需要結(jié)合具體授權(quán)法律的規(guī)定才能確定。國家公權(quán)力組織既可能主動實施憲法，也可能被動實施憲法。前者系指各國家公權(quán)力組織依照憲法和法律的規(guī)定行使職權(quán)的行為，如人大每年定期召開會議、行政機關(guān)發(fā)放行政許可，等等。后者則指在有關(guān)機關(guān)或組織怠于履行職責(zé)時，由于受到公民或者其他力量的倒逼和推動而實施憲法的行為。例如，近年來不少學(xué)者上書全國人大和國務(wù)院，要求對涉嫌違憲或者已經(jīng)不符合社會發(fā)展要求的法律進行修改或廢除；公民可以就行政機關(guān)的不作為提起行政訴訟，要求行政機關(guān)依法履行職責(zé)，等等。需要特別指出的是，由于司法機關(guān)“不告不理”的特性，它們基本是在被動地實施憲法，但此處的“被動”并非由消極懈怠引起，而是司法的固有特征使然。國家公權(quán)力組織實施憲法，在內(nèi)容上主要涉及憲法第三章“國家機關(guān)”部分。無論主動實施還是被動實施，國家公權(quán)力組織都必須按照憲法規(guī)定依法行使職權(quán)。憲法中的“國家機關(guān)”部分規(guī)定了我國國家機關(guān)的基本組成和權(quán)力配置，是各類國家機關(guān)最根本的權(quán)力來源。除此之外，立法機關(guān)在針對公民基本權(quán)利和其他國家政治生活基本事項（如國旗、國歌和國徽）進行立法時，也是在通過立法實施憲法中的基本權(quán)利條款和其他相關(guān)條款。司法機關(guān)在關(guān)于公民基本權(quán)利的審判活動中，同樣會涉及對基本權(quán)利條款的實施。由于我國目前對公民基本權(quán)利的保護主要集中于人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)兩項，因此國家公權(quán)力組織對基本權(quán)利條款的實施并不朱學(xué)磊：論我國憲法實施主體的多元化全面。（二）社會公權(quán)力組織。在具體表現(xiàn)形式上，我國現(xiàn)階段的社會公權(quán)力組織主要包括社會團體、基金會、民辦非企業(yè)單位、社會中介組織、事業(yè)單位、基層群眾性自治組織、政黨和政協(xié)［14］，它大致對應(yīng)我國憲法序言最后一句中的“各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織”。但是，這并不意味著上述主體只能以社會公權(quán)力組織的身份實施憲法。事實上，它們具有三重面相：在得到法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的條件下，它們是作為《行政訴訟法》第二條所指的“法律、法規(guī)授權(quán)的組織”在行使國家公權(quán)力；在沒有法律規(guī)范授權(quán)但享有內(nèi)部成員通過章程等契約方式移交的權(quán)力條件下，它們可以以社會公權(quán)力組織的身份實施憲法；在既沒有法律規(guī)范授權(quán)，又沒有內(nèi)部成員讓渡權(quán)力的時候，它們就只能和普通的個體公民一樣，以權(quán)利主體的身份實施憲法。由于社會公權(quán)力組織產(chǎn)生于分擔(dān)國家提供社會公共服務(wù)等職能的需要，并且以社團內(nèi)部成員移交的權(quán)力作為最根本的權(quán)力來源，這決定了它們實施憲法的活動主要是主動的行為，基本不會出現(xiàn)被動實施憲法的情況。更深層的原因在于，任何社會公權(quán)力組織都不可能獲得對某一領(lǐng)域權(quán)力和職能的壟斷地位；如果社團內(nèi)部成員認(rèn)為該組織沒有很好地履行職能，他們完全可以收回移交給該組織的那部分權(quán)力而轉(zhuǎn)交給其他組織。在這個意義上，類似于市場競爭的優(yōu)勝劣汰邏輯直接主導(dǎo)著社會公權(quán)力組織的生存法則，這迫使它們必須積極履行職能以避免被淘汰。為團體成員提供權(quán)利保護是社會公權(quán)力組織存在的主要價值之一，社會公權(quán)力組織為成員提供公共服務(wù)進而保障成員權(quán)利實現(xiàn)的過程，也正是它們實施憲法基本權(quán)利規(guī)范的過程。由于不同社會公權(quán)力組織的宗旨和性質(zhì)不同，它們所實施的憲法基本權(quán)利條款也就不同。除此之外，以公權(quán)力作為運作基礎(chǔ)的屬性，決定了社會公權(quán)力組織必須依憲、依法行使權(quán)力。雖然憲法第三章“國家機關(guān)”的相關(guān)條文不能直接適用于社會公權(quán)力組織，但憲法中的一些原則性條款，如國家一切權(quán)力屬于人民、法律面前人人平等、尊重和保障人權(quán)等仍然可以適用，這些原則性條款并不因社會公權(quán)力組織性質(zhì)的特殊性而在效力上打折扣。作為我國唯一的執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨在憲法實施中的地位和作用需要特別說明。黨在我國憲法實施過程中扮演著雙重角色。一方面，作為一個政黨，中國共產(chǎn)黨是針對全體黨員的社會公權(quán)力的享有者，可以作為一個社會公權(quán)力組織在黨內(nèi)實施憲法。更重要的是另一方面，黨是我國政治生活的全面領(lǐng)導(dǎo)者，黨的領(lǐng)導(dǎo)對象顯然包括本文所述及的所有憲法實施主體。但是，黨應(yīng)當(dāng)恪守政治與法律的界限，其對憲法實施活動的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是政治領(lǐng)導(dǎo)而非法律領(lǐng)導(dǎo)。黨本身并不參與具體的憲法實施活動，它的路線、方針和政策應(yīng)當(dāng)通過憲法和法律規(guī)定的途徑，依靠國家機關(guān)、社會公權(quán)力組織乃至公民個人去貫徹落實。之所以作出如此區(qū)分，是為了避免由于黨親自實施憲法而可能出現(xiàn)的由誰來承擔(dān)違憲責(zé)任的難題。如果黨能夠在對憲法實施活動進行政治領(lǐng)導(dǎo)的同時，避免親自參與其中，則對于憲法實施中出現(xiàn)的錯誤和偏差，可以分別按照黨紀(jì)和國法追究責(zé)任，從而避免責(zé)任的混同。（三）公民和一般社會組織。除了國家公權(quán)力組織和社會公權(quán)力組織，其他不享有任何形式公權(quán)力的公民和組織均可以被歸入到公民和一般社會組織的范疇內(nèi)。作為我國社會中原子化的個體，公民和一般社會組織在憲法實施過程中發(fā)揮著舉足輕重的作用。根據(jù)憲法學(xué)基本理論，雖然憲法并不能直接規(guī)制個體公民（包括組織）的行為，但公民和一般社會組織卻可以依據(jù)憲法中的基本權(quán)利條款，通過憲法和法律規(guī)定的程序，推動憲法實施，從而達(dá)到監(jiān)督公權(quán)力和保障私權(quán)利的目的。公民和一般社會組織只可能主動實施憲法，而不可能像國家公權(quán)力組織那樣被動實施憲法。原因在于，公民和一般社會組織實施憲法的主要方式是積極主張憲法所確認(rèn)的公民基本權(quán)利，而不可能出現(xiàn)“被迫行使權(quán)利”的情況。或許有人會質(zhì)疑：憲法當(dāng)中同樣規(guī)定了公民的義務(wù)條款，義務(wù)是可以被強制履行的，那么公民被強制履行義務(wù)是否意味著他們是在被動地實施憲法？這一問題之所以會出現(xiàn)，是因為對我國憲法中義務(wù)條款的真實含義出現(xiàn)了誤解。正如有學(xué)者指出的那樣，“假使憲法文本中有必要列舉公民的義務(wù)，那么這種思路應(yīng)該是為了避免政府（國家）沒完沒了、任意科處公民的義務(wù)而設(shè)置的”［15］。也就是說，我們對于憲法義務(wù)條款的理解，應(yīng)當(dāng)側(cè)重于它對政府在侵益性行政中依法行使職權(quán)的規(guī)制作用而不是對公民負(fù)擔(dān)的確認(rèn)功能，這種理解與前文述及的憲法“限制公權(quán)”和“保障私權(quán)”的兩大目標(biāo)也是一脈相承的。因此，公民和一般社會組織不會因為憲法義務(wù)條款而被動實施憲法。在內(nèi)容上，公民和一般社會組織主要實施憲法中的基本權(quán)利條款部分。它在形式上主要體現(xiàn)為公民積極主張并捍衛(wèi)憲法所確認(rèn)的諸如言論自由、結(jié)社自由、出版自由等自由與權(quán)利。公民主動實施憲法權(quán)利條款具有雙重蘊含：一方面它意味著公民權(quán)利意識的覺醒，意味著公民將在更大范圍和更廣領(lǐng)域內(nèi)參與國家政治和社會生活；另一方面，它將對國家公權(quán)力組織和社會公權(quán)力組織行使權(quán)力的行為形成強有力的監(jiān)督和制約網(wǎng)絡(luò)，在它們怠于履行職責(zé)的時候通過行使憲法中的批評、建議乃至控告權(quán)，督促權(quán)力機關(guān)依法履行職責(zé)。這種雙重蘊含最終歸結(jié)為落實我國憲法第二條“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定。五、結(jié)語：通過“權(quán)力主體”與“權(quán)利主體”的互動推動憲法實施本文從正反兩個方面論證了憲法實施主體多元化在我國的正當(dāng)性與合憲性，并且以憲法序言最后一句為中心，闡述了“國家公權(quán)力組織”“社會公權(quán)力組織”和“公民和一般社會組織”三類群體所各自涵蓋的具體的憲法實施者、實施憲法的方式和內(nèi)容。這三類主體在實施憲法的過程中，并不是“各自為戰(zhàn)”，而是處在有層次的憲法實施動力機制中。雖然當(dāng)下出現(xiàn)了權(quán)力多元化的發(fā)展趨勢，但是國家公權(quán)力無疑是各種權(quán)力形式中最基本、最重要的一種。作為國家公權(quán)力的承載者，國家公權(quán)力組織在實施憲法過程中具有其他任何組織所不能比擬的優(yōu)勢，理應(yīng)成為最重要的憲法實施者。但是，近年來由國家公權(quán)力組織所主導(dǎo)的憲法實施活動越來越表現(xiàn)出動力不足的困境。公民和一般社會組織由于具有原子化、分散化的特點，可以根據(jù)憲法賦予的自由和權(quán)利，在我們各自所處社會的每一個領(lǐng)域發(fā)起自下而上地實施憲法的活動，從而為憲法實施注入最持久的動力。社會公權(quán)力組織的出現(xiàn)則部分分擔(dān)了某些原本由國家承擔(dān)的公共職能，它們利用其與作為權(quán)力來源的公民距離更短、關(guān)系更加密切的優(yōu)勢，成為推動憲法實施的新生力量。憲法的有效實施有賴于多元化實施主體的良性互動。從我國社會發(fā)展的現(xiàn)實來看，為了保證權(quán)力主體與權(quán)利主體的良性互動，最重要的是各類權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)摒棄權(quán)力固有的傲慢與偏見，愿意與作為權(quán)利主體的公民展開平等對話。具體來說，一方面要保障公民的言論自由和結(jié)社自由，讓公民有表達(dá)自己真實意志的可能；另一方面則要保證那些聯(lián)結(jié)公民與國家的法律規(guī)范真實有效，讓公民表達(dá)真實意志的可能變?yōu)楝F(xiàn)實。

作者:朱學(xué)磊 單位:北京大學(xué)