導語：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是城鄉(xiāng)兩大利益集團博弈的直接結(jié)果。我國9億農(nóng)民政治權(quán)力弱小又缺少正當權(quán)益的法律保障，目前以任何借口阻撓農(nóng)地私有化改革的企圖，都是為了繼續(xù)維護地方工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需要。下一步繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革的最大障礙，除了城市利益集團不輕易放棄廉價占用農(nóng)地資源的制度性“路徑依賴”之外，還長期得到了把持著話語權(quán)的政府決策人物和理論界人士的大力支持。其主要觀點包括：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農(nóng)民兩極分化、土地的公平與效率、土地的福利化分配與國家糧食安全、土地私有化將會提高基礎設施建設成本等。從國家意識形態(tài)影響和制約我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的視角入手，進一步澄清理論上長期存在的一些認識誤區(qū)，具有極其重大的現(xiàn)實意義與實踐作用。

關鍵詞：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)；農(nóng)民私有制；集體所有制；復合型產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)；國家意識形態(tài)

20世紀50年代中后期，中國確立的農(nóng)地集體所有制在黨內(nèi)、黨外曾引起多次爭論。由于當時的思想認識很不一致，尤其是對后出現(xiàn)所謂的"兩個積極性，兩極分化，兩條道路"等做出極端錯誤的判斷，使這一制度模式不斷地延續(xù)下來，由此造成農(nóng)地平分機制始終發(fā)揮著政策主導的地位，而市場機制配置資源的基礎性作用又幾乎失靈[1，2]。我國經(jīng)歷了多次的農(nóng)地制度變革，都沒有從根本上解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)問題。其主要表現(xiàn)是：（1）以傳統(tǒng)村落為單元的歷史地域界限始終沒有發(fā)生根本性的變化；（2）平分土地直接刺激農(nóng)村人口快速增長，反過來又加劇人地矛盾激化，造成農(nóng)地經(jīng)營細碎化、報酬遞減和邊際效益下降；（3）農(nóng)地集體所有權(quán)單向轉(zhuǎn)移為國有土地，嚴重侵犯了農(nóng)民正當?shù)臋?quán)益；（4）國家把幾億農(nóng)民長期禁錮在有限的耕地上，極大地制約著農(nóng)村勞動力就業(yè)和農(nóng)民收入增長；（5）憲法和法律嚴格禁止農(nóng)地買賣與流轉(zhuǎn)，使資源配置的市場機制失靈[2]。這種農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排，是城鄉(xiāng)兩大利益集團博弈的直接結(jié)果。我國9億農(nóng)民的政治權(quán)力弱小又缺少正當?shù)臋?quán)益法律保障，目前以任何借口阻撓農(nóng)地私有化改革的企圖，都是為了繼續(xù)維護地方工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需要。下一步繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革最大的障礙，除了城市利益集團不輕易放棄廉價占用農(nóng)地資源的制度性“路徑依賴”之外，還長期得到了把持著話語權(quán)的政府決策人物和理論界人士的大力支持。其主要觀點包括：消滅一切土地私有制、土地集中兼并與農(nóng)民兩極分化、土地的公平與效率、土地的福利化分配與國家糧食安全、土地私有化將會提高基礎設施建設成本等。這使我國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制已經(jīng)成為一個敏感的政治話題，以至誰都不敢去觸動它、改變它。

其實創(chuàng)建現(xiàn)代的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的基礎和前提是明晰產(chǎn)權(quán)主體。它主要由四項基本制度構(gòu)成：第一是產(chǎn)權(quán)界定制度，第二是產(chǎn)權(quán)配置制度，第三是產(chǎn)權(quán)運營制度，第四是產(chǎn)權(quán)保護制度。其中，產(chǎn)權(quán)界定是基礎，產(chǎn)權(quán)配置是核心，產(chǎn)權(quán)運營是手段，產(chǎn)權(quán)保護是保障[3]。中國幾千年來的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，都是以私有制為主導，即全部耕地歸屬地主和部分農(nóng)戶所有，非耕地一般屬于國有不加入產(chǎn)權(quán)流動的領域[4]（P96-97）。這種復合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，包含著一些合理的成分：（1）不管是地主或自耕農(nóng)的私有土地，還是皇室的國有土地，其產(chǎn)權(quán)都是比較清晰的，它具有一定的自我保護功能；（2）國家允許私有土地買賣和轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)，它具有適度的規(guī)模經(jīng)營流轉(zhuǎn)機制；（3）土地租佃制經(jīng)營方式給農(nóng)民提供多種選擇的機會，它具有一定的市場競爭激勵機制；（4）一般農(nóng)戶迫于人地矛盾壓力會適當限制其家庭規(guī)模過度的膨脹，它具有一定的人口增長約束機制。（5）公益性土地資源歸國家所有，它具有合理利用自然資源的保護機制[1]。馬克思曾經(jīng)指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有而歸國家管理的情況下，森林的經(jīng)營才有時在某種程度上適合于全體利益?！盵5]（p697）正因為這樣，農(nóng)業(yè)合作化以后一部分農(nóng)村基層干部和農(nóng)民群眾多次冒著"殺頭"的政治風險搞"包產(chǎn)到戶"試驗，就足以證明"農(nóng)地私有、家庭經(jīng)營"是中國古代的農(nóng)耕文明和傳統(tǒng)的土地文化一個重要特征。因此“在倒掉洗澡水的時候，一定要注意保護好孩子”。

人們禁不住要問：土地，作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)文明的第一生產(chǎn)要素，曾經(jīng)給人類帶來長期的安寧和保障，緣何會在當今的中國變成這般模樣？我國加入WTO后，為何至今沒有把農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與世界接軌？這正像諾思先生所言，一旦無效率的制度選擇沿著原來的錯誤路徑走下去，就會陷入一種“自動鎖定”的狀態(tài)，初始的制度設計會強化現(xiàn)存的制度刺激與慣性，要想脫身而出就顯得十分困難[6]（p1-2）。恩格斯在晚年也指出：“根據(jù)唯物史觀，歷史過程中的決定因素歸根結(jié)底是現(xiàn)實生活的生產(chǎn)和再生產(chǎn)?！菍v史斗爭的進程發(fā)生影響并且在許多情況下主要是決定著這一斗爭形式的，還有上層建筑的各種因素”，其中政權(quán)是主要成分，由國家新政權(quán)確立的憲法和各種法的形式以及所有這些政治的、法律的和哲學的理論又占據(jù)著主導地位，“否則把理論應用于任何歷史時期，就會比解一個最簡單的一次方程式更容易了。”[7]（p695-696）由此可見，我們從國家意識形態(tài)影響和制約著我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的視角入手，進一步澄清理論上長期存在的一些認識誤區(qū)，具有極其重大的現(xiàn)實意義與實踐作用。

一、堅持農(nóng)地集體所有制：理論上的一些認識誤區(qū)與實踐中的一波三折

中國現(xiàn)行的農(nóng)地集體所有制已經(jīng)延續(xù)了長達半個世紀。這種“產(chǎn)權(quán)殘缺或主體缺位”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)模式完全是人為造成的。從第一次土地革命戰(zhàn)爭開始直到新中國成立初期的這一時期，盡管我黨已經(jīng)接受了馬克思主義的基本原理且受到蘇聯(lián)十月革命勝利后的重大影響，但是，以為代表的第一代中央領導人在實踐探索過程中，又十分尊重自己的國情和幾千年來積淀下來的傳統(tǒng)土地文化。譬如，由我黨最早制訂的《井岡山土地法》曾規(guī)定：“沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，以鄉(xiāng)為單位，分配給農(nóng)民共同耕種，禁止買賣?！币驗椤斑@是1927年冬天至1928年冬天一整年內(nèi)土地斗爭經(jīng)驗的總結(jié)，在這以前是沒有任何經(jīng)驗的?！盵8](p37)所以在當時我黨只能照搬蘇聯(lián)的“集體農(nóng)莊模式”。然而就在這個土地法制定后的第四個月（1929年4月），我黨在制訂《興國縣土地法》時，“內(nèi)容有一點重要的變更，就是把‘沒收一切土地’改為‘沒收一切公共土地及地主階級的土地’，這是一個原則的改正。但其余各點均未改變，這些是到了1930年才改變的?！盵8](p40)1941年，在為延安出版他的《農(nóng)村調(diào)查研究文集》所做的序言中，又特別指出：“這個土地法有幾個錯誤：（一）沒收一切土地而不是只沒收地主土地；（二）土地所有權(quán)屬政府而不是屬農(nóng)民，農(nóng)民只有使用權(quán)；（三）禁止土地買賣。這些都是原則錯誤，后來都改正了。關于共同耕種與以勞力為分配土地標準，宣布不作為主要辦法，而以私人耕種與以人口為分田標準作為主要辦法，這是因為當時雖感到前者不妥，而同志中主張者不少，所以這樣規(guī)定，后來就改為只用后者為標準了。”[8](p37-40)這充分說明了，我黨在早期確立的方針和政策即依靠貧雇農(nóng)、聯(lián)合中農(nóng)、限制富農(nóng)、消滅地主階級、變封建土地所有制為農(nóng)民的土地私有制，既適合中國的國情又符合農(nóng)民的特點。建國后制定的《中華人民共和國法》和新中國第一部《憲法》都明確規(guī)定：國家依照法律保護農(nóng)民的土地所有權(quán)和其它生產(chǎn)資料所有權(quán)，允許土地買賣、出租、典當、抵押、繼承、贈與等?？梢姡轮袊r(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利是受到憲法和土地法律制度保護的、并不存在理論認識上的爭議。因此，它真正把土地的經(jīng)濟、政治、社會三種功能有機地結(jié)合起來，既為建國初期迅速恢復和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起到了巨大的推動作用，又為我國積極地培育農(nóng)地產(chǎn)權(quán)交易市場和發(fā)揮市場機制配置資源的基礎性作用，提供了一個相當寬松的微觀制度基礎。

然而到20世紀50年代中后期，由于國內(nèi)外一系列重大歷史事件的推動，促使的思想意識發(fā)生了“急轉(zhuǎn)彎”。他在《關于農(nóng)業(yè)互助合作的兩次談話》中，多次指出：“總路線就是逐步改變生產(chǎn)關系。……在三畝地上‘確保私有’，搞‘四大自由’，結(jié)果就是發(fā)展少數(shù)富農(nóng)，走資本主義的路?！瓰槭茬鄯缮嫌忠獙懩兀糠墒钦f保護私有財產(chǎn)，無‘確保’字樣?，F(xiàn)在農(nóng)民賣地，這不好。法律不禁止，但我們要做工作，阻止農(nóng)民賣地。辦法就是合作社。互助組還不能阻止農(nóng)民賣地，要合作社，要大合作社才行?！盵9]（p298-307）于是，從互助組→初級社→高級社→“這種由具有社會主義萌芽、到具有更多社會主義因素、到完全的社會主義化的發(fā)展道路”，從根本上改變了農(nóng)民的土地私有制。大量的歷史事實表明，自然村是鄉(xiāng)民共同生產(chǎn)、共同生活的最后界限，超過這一界線便超越了農(nóng)民正常的心理承受能力[10](p138-139)。我國在經(jīng)歷“三年自然災害”的嚴峻考驗之后，中共八屆十次全會又通過《農(nóng)村工作條例修正草案》規(guī)定：生產(chǎn)隊是中的基本核算單位。生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，都歸生產(chǎn)隊所有。包括社員的自留地、自留山、宅基地等等，一律不準出租和買賣。生產(chǎn)隊所有的土地不經(jīng)過縣級以上人民委員會的審查和批準，任何單位和個人都不得占用。這一規(guī)定更加明確了生產(chǎn)隊的農(nóng)民集體土地所有權(quán)，有利于保持時期的農(nóng)地權(quán)屬穩(wěn)定。同時，它存在著嚴重的制度性缺陷：一是預先設置的“農(nóng)民集體成員權(quán)”，使農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)的主體變得模糊不清；二是禁止土地買賣與流轉(zhuǎn)，造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷地下降；三是賦予縣級政權(quán)處置農(nóng)村集體土地的權(quán)力所造成的“一平二調(diào)”；四是農(nóng)地集體產(chǎn)權(quán)往城鎮(zhèn)國有土地單向轉(zhuǎn)移，造成全國耕地總量減少。

20世紀70年代末80年代初，農(nóng)民自發(fā)搞“大包干”試驗又受到當時的特殊政治環(huán)境影響，既沒有理論支撐又缺乏法律規(guī)范和保護，并沒有從根本上解決農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)問題。而政府決策者竟然把它概括為“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制”，向中央建議“作為今后一個時期內(nèi)農(nóng)村經(jīng)濟的一種比較規(guī)范的形式加以確認”[11]（p147-169），向世人宣稱：“中國共產(chǎn)黨領導億萬農(nóng)民創(chuàng)造出了一個中國自己特色的模式——家庭聯(lián)產(chǎn)承包、土地集體所有”[12]（p132-146）。直到黨的十五屆三中全會召開，家庭承包經(jīng)營仍作為農(nóng)村集體經(jīng)濟內(nèi)部的一個經(jīng)營層次，要求不能把家庭承包經(jīng)營與集體統(tǒng)一經(jīng)營割裂開來、對立起來[13]（p59）。以至全國第二輪土地承包實質(zhì)是以行政村發(fā)包為主。譬如，1978年與1962年相比，農(nóng)地歸公社所有的比例由0.27%下降到0.12%，生產(chǎn)大隊的比例由4.1%上升到9.7%，生產(chǎn)隊的比例由97.8%下降到96.1%[14]（p5）。從總體上看，這一時期的農(nóng)地權(quán)屬是比較穩(wěn)定的。1978年到1987年的短短10年間，村民委員會占有集體土地的39%，上升了30%，村民小組只占有集體土地的65%，下降了31.1%[15]。目前，我國的行政村普遍占有集體土地的70%以上，村民組占30%。據(jù)有關專家估計，1952～1990年農(nóng)民為國家工業(yè)化建設貢獻資金達9516億元（馮海發(fā)，李微）。改革開放以來，農(nóng)民以交納承包地的“稅租費”等名義凈流失資金達15000億元（遲福林）。特別是1987年到2002年興起的“圈地熱”，直接剝奪農(nóng)民的土地凈收益高達30000億元（陳錫文，韓俊，葉興慶）。這都是我國長期地堅持農(nóng)地集體所有制惹的禍！

黨的十六大已經(jīng)明確地提出，要大力“發(fā)展產(chǎn)權(quán)、土地、勞動力和技術等市場。放手讓一切勞動、知識、技術、管理和資本的活力競相迸發(fā)，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，以造福于人民?！笔鶎萌腥珪稕Q定》又進一步提出，要“按照歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的基本原則，建立和完善現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。”我黨在重大的理論問題上已經(jīng)突破許多陳規(guī)，9億農(nóng)民又對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排具有強烈的要求，“如果國家給農(nóng)民以土地的所有權(quán)，他們會把沙漠變成綠洲；如果讓農(nóng)民以租賃的方式來經(jīng)營土地，他們又會把綠洲變成沙漠?！盵16]（p343）中國下一步的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革，一定要立足全國現(xiàn)有的土地所有權(quán)分布情況即國有土地占53.17%，農(nóng)村集體土地占46.18%，尚未確定權(quán)屬的土地占0.65%[17]（p38），并堅持賦予農(nóng)民的土地所有權(quán)與財產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一的立法原則，首先以2.4億個農(nóng)戶宅基地作為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)私有化改革的突破口，建立一種復合型的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，即農(nóng)戶的宅基地和農(nóng)業(yè)耕地一律歸農(nóng)民私有，公益性土地資源包括森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面、道路等歸國家所有[1，2，18，19]。

二、土地“公平”與“效率”的問題：一個烏托邦式的理論解決方案

公平與效率，作為人類的基本價值取向是衡量一個國家社會經(jīng)濟發(fā)展與進步的重要標志。我國長期以來偏重于追求理想主義的“絕對平均”，而實際上全國各地農(nóng)民人均占有的土地起點既不公平，又導致土地資源利用效率呈下降趨勢?？傊?，這一烏托邦式的理論解決方案，只會誤導高層決策者的視野，延遲我國進一步深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的進程。

（一）土地“公平”與“效率”的關系問題，既受到一定的社會政治制度影響，還取決于市場機制作用發(fā)揮的情況。在中國歷史上，封建政府每一次進行較大規(guī)模的土地政策調(diào)整，一般會制定全國各地統(tǒng)一的標準，用"計口授田"辦法滿足農(nóng)民平分土地的要求。戰(zhàn)國初期魏國相李悝稱："今一夫挾五口，治田百畝。"唐代"百畝授田制"規(guī)定：凡是有勞動能力的農(nóng)戶，都可以領取百畝之田耕種，勞動力與土地是相同的比例結(jié)合在一起。這種“均田制”是封建統(tǒng)治者對農(nóng)民許下的承諾，從來沒有變成一種社會現(xiàn)實。然而，我國自秦漢至清末的二千多年間，凡是由私有土地向國有土地轉(zhuǎn)變，都會伴隨著社會的動亂與逆轉(zhuǎn)；國有土地向私有土地轉(zhuǎn)化，則會促使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)恢復和國家經(jīng)濟繁榮。與此相適應，通過土地買賣與產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移，又使租佃制經(jīng)營方式成為封建土地關系的主要內(nèi)容。這說明，中國幾千年封建社會的土地分配調(diào)整與資源使用效率，始終處于一種流動狀態(tài)的變化中。

（二）20世紀50年代初期，中國共產(chǎn)黨領導下的全國性，是以鄉(xiāng)村為單位平分土地，沒有從根本上解決各地農(nóng)民人均占有的耕地面積相差幾倍、幾十倍甚至上百倍的歷史地域限制。從嚴格意義上講，農(nóng)民只是在同一村落內(nèi)部占有土地相對的平均，而全國較大范圍內(nèi)的土地分配起點很不公平。早在1943年發(fā)現(xiàn)，"在農(nóng)民群眾方面，幾千年來都是個體經(jīng)濟，一家一戶就是一個生產(chǎn)單位，這種分散的個體生產(chǎn)，就是封建統(tǒng)治的經(jīng)濟基礎，而使農(nóng)民陷于永遠的貧苦"[3]（p931）。令人玩味的是，建國初期的又使我國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會得以完整保留、不斷延續(xù)和長期固化。因此，在結(jié)束以后，由于各地農(nóng)民擁有的土地數(shù)量存在著很大差異，每個農(nóng)戶掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術及管理水平、資本積累、心理需求、價值取向又不一樣，這必然要求農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素自由流動和重新組合。但是從1953年下半年到1956年末，在不到3年時間里就在全國范圍實現(xiàn)了高級合作社，又把農(nóng)民剛剛得到的土地、農(nóng)具及其它生產(chǎn)資料都“歸大堆”了，“共產(chǎn)”了[21]。這樣，直到今天我國土地“公平”與“效率”的關系問題，也始終從根本上沒有得到合理的解決。

（三）不管是判斷土地“公平”的社會價值標準（主觀上），還是衡量土地“效率”的經(jīng)濟指標（客觀上），其相互矛盾性是顯而易見的。因為，對土地“公平”與“效率”的關系取舍偏重不同，將會直接影響到國家土地法律制度和相關的政策制定。目前在我國理論界或政界，要幺主張土地所有制“非公即私”，要幺主張“起點公平或效率優(yōu)先”，要幺堅持“土地集體所有、農(nóng)戶承包經(jīng)營”的折中主義，都缺乏合乎國情實際的準確判斷和數(shù)量分析的科學依據(jù)?，F(xiàn)在的全國耕地面積只有18.51億畝，人均為1.43畝，不足世界人均占有耕地水平的40%。近7年來，我國總耕地面積減少了1億畝，人均只剩下1.2畝左右。已有1/3的省份人均耕地面積不到1畝，有660多個縣人均耕地面積不足0.5畝，而聯(lián)合國確定的土地對人口最低生存保障線是不低于0.8畝。在這種情況下，何談土地的“公平”與“效率”呢？從國際比較分析看，中國農(nóng)業(yè)從業(yè)人數(shù)是美國的123倍，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率卻不到美國的1%。為什幺會存在如此大的差距呢？其實，恩格斯對“小農(nóng)”的概念是這樣表述的：“小農(nóng)，是指小塊土地的所有者或租佃者——尤其是所有者，這塊土地既不大于他自己全家的力量通常所能耕種的限度，也不小于足以養(yǎng)活他的家口的限度。”[22]（p486-487）后來，列寧在研究19世紀末至20世紀初的俄國土地問題時，曾做過一個推算：假定一個農(nóng)戶至少要有15畝土地才能夠維持最基本的生存條件，那幺俄國就有4/5的農(nóng)戶長年過著半饑餓的生活。而對于擁有一小塊份地（15畝以下）的農(nóng)民，他們不僅把自己長年束縛在有限的耕地上，而且又不能依靠它生存，所以陷于極端貧困的境地。總之，“在俄國，不僅地主土地占有制是中世紀式的，而且農(nóng)民份地占有制也是中世紀式的。”[23]（p191）由此可見，中國的9億農(nóng)民長期走不出陷于貧困的泥潭，根源在于他們?nèi)司加械纳鐣?jīng)濟資源比例太低。這是我國新時期正確地處理公平與效率關系問題的實質(zhì)和核心。

三、"土地集中兼并"與"農(nóng)民兩極分化"是人為設置的一個理論陷阱

解決中國現(xiàn)實的土地問題，必須重新認識歷史。國內(nèi)史學界對于“農(nóng)地私有→自由買賣→集中兼并→兩極分化→農(nóng)民戰(zhàn)爭→王朝更替”這一組抽象的歷史公式，已經(jīng)被看成是定論。它是否符合中國社會的歷史真實，是否合乎經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律的一般邏輯呢？回答當然是否定的。

1.這一歷史推論主要依據(jù)是舊中國的土地占有情況差距懸殊，即10%的地主和富農(nóng)合計占有土地的70%～80%，而90%的農(nóng)民僅占有20%～30%。這是中國共產(chǎn)黨沿用國民黨政府1927年公布的估計數(shù)字，并不符合歷史的真實性[24]。新中國成立后，我黨在制定《法》過程中，通過實際調(diào)查得出的數(shù)據(jù)是，農(nóng)民在前夕占有耕地的50%～72%，地主和富農(nóng)僅占28%～50%，除個別鄉(xiāng)村之外很少超過60%[25]。根據(jù)國內(nèi)外學者最新研究結(jié)果表明，20世紀二三十年代，中國的農(nóng)戶有大約70%擁有部分土地，失地農(nóng)民只占30%[26]（p113）。當時的全國平均地租率僅為40%～50%[27]（p44）。而導致出現(xiàn)“土地集中兼并”或“農(nóng)民兩極分化”的真正根源是政治強權(quán)，也不在于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的買賣與流轉(zhuǎn)。

2.這一歷史推論與我黨的價值取向基本上是一致的。因為“共產(chǎn)黨人可以把自己的理論概括為一句話：消滅私有制。”[28]（p286）事實上由我黨領導的中國土地革命以及發(fā)動農(nóng)業(yè)集體化運動，都是服從、服務于政治目的而非經(jīng)濟的動因。它的基本特征是強制性制度變遷[29]（p40），主要依靠政治組織和國家意識形態(tài)去推動[6]（p1-4）。因此，始終認為：中國封建土地制度經(jīng)常使農(nóng)民把其收獲物的四成、五成、六成、七成甚至八成以上奉獻給地主階級享用，“地主階級這樣殘酷的剝削和壓迫所造成的農(nóng)民的極端的窮苦和落后，就是中國社會幾千年在經(jīng)濟上和社會生活上停滯不前的基本原因”[30]（p587-588）。從延安時期創(chuàng)作的歌劇《白毛女》到“”期間又塑造出“收租院”，又一次更比一次顯得夸張和虛假[31]，以至“”期間階級斗爭“年年講、月月講、天天講”?！巴恋丶屑娌⒄摗被颉稗r(nóng)民兩極分化論”，就是在這種特殊的政治環(huán)境下，才得以家喻戶曉、深入人心。但是，政治運動終究不能代替經(jīng)濟規(guī)律，科學的與虛假的意識形態(tài)根本區(qū)別就在于理論與事實是否一致。

3.這一歷史推論與中國土地資源分布結(jié)構(gòu)和現(xiàn)實的國情也是不一致的。我國山地占國土總面積的33%，丘陵占10%，高原占26%，盆地占19%，平原僅占12%。受客觀地理條件限制和人地矛盾壓力，再加上中國農(nóng)民“諸子分家”的習俗制約，我國歷史上從未出現(xiàn)過土地高度集中的現(xiàn)象。特別是近代以后，長江三角洲和珠江三角洲等農(nóng)村地區(qū)已出現(xiàn)土地偏向于自耕農(nóng)集中的趨勢，經(jīng)營方式具有相當?shù)撵`活性和比較高的效率[32，33]。更何況當今的9億農(nóng)民不再守著“一畝三分地”生活了。我們繼續(xù)把土地看成是農(nóng)民的第一生產(chǎn)要素或生活保障，這種認識已經(jīng)顯得不合時宜。

4.這一歷史推論與現(xiàn)實的情況也有很大的出入。譬如，日本人均耕地面積僅相當于中國的1/3。為了防止農(nóng)地集中兼并現(xiàn)象的發(fā)生，日本政府于1952年制定的《農(nóng)地法》規(guī)定：每個農(nóng)戶土地規(guī)模最高限額為3公頃，嚴格限制農(nóng)地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移。在1961年制定的《農(nóng)業(yè)基本法》中，日本政府大力提倡農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地和集中，還提供優(yōu)惠貸款幫助農(nóng)戶購買土地。即使這樣做，日本農(nóng)戶的土地經(jīng)營規(guī)模從戶均0.8公頃擴大到1.2公頃經(jīng)歷了35年[34]。特別是1980年至1993年的14年間，正是日本工業(yè)化和城市化發(fā)展的“黃金時期”，農(nóng)地規(guī)模"純集中度"只提高了11.1%[35]。可見在工業(yè)化和城市化發(fā)展水平很高的國家，農(nóng)地規(guī)模擴大并不像一些歷史學家說的那樣危言聳聽。再如，我國臺灣與大陸同步實行農(nóng)民土地私有制，1991年臺灣當局實施的《農(nóng)業(yè)綜合調(diào)整方案》，拋棄了“農(nóng)地、農(nóng)有、農(nóng)用”的基本方針，完全放開對農(nóng)地利用的限制，允許農(nóng)民買賣和轉(zhuǎn)讓土地[4]（p94-96）。從1968年到1997年的30年間，臺灣農(nóng)業(yè)人口的比例由41%下降到10%，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率上升了400%。但是，臺灣的戶均土地規(guī)模僅為1.1公頃，并沒有比以前擴大多少。其辦法是“代耕制”，即一個農(nóng)戶通常要承擔十幾戶的田間勞動，主要依靠機械作業(yè)來提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。20世紀90年代初期，臺灣農(nóng)業(yè)80%的田間勞動仍由“代耕制”完成，并沒有出現(xiàn)西方發(fā)達國家一個農(nóng)場占有幾百畝甚至上萬畝土地的現(xiàn)象[36]。這使我們更加清醒地認識到，繼續(xù)深化改革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重要性和緊迫性。

四、"土地福利化分配"與"確保國家糧食安全"果真是兩全其美的妙計嗎？

20世紀90年代以后，中國政府一直把土地作為9億農(nóng)民的生活保障和確保國家糧食安全的社會政治問題來看待，忽略了"積極采取更加有力的綜合措施，努力構(gòu)筑農(nóng)民收入持續(xù)增長的長效機制"的治本之策。顧名思義，所謂社會保障是指政府、社區(qū)、企業(yè)或其它中介組織向公民提供的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、救助等服務，對于農(nóng)民來說，這是他們應該得到的權(quán)利。假如國家提供社會保障只是為少數(shù)市民服務，那就根本不叫社會保障。過去，曾嚴厲批評過國家衛(wèi)生部是"城市老爺部"，只為少數(shù)市民服務而不替農(nóng)民著想；現(xiàn)在，政府又把土地作為農(nóng)民惟一的社會保障措施，這是為國家開脫向9億農(nóng)民承擔社會保障的責任和義務。改革開放以來，東南沿海地區(qū)在很大程度上是把土地看成資本投資，這里的農(nóng)民不再以土地為生，中西部糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民種地賠錢，又變成一種經(jīng)濟負擔。在這種情況下，一方面強調(diào)在還沒有其它手段可代替土地作為農(nóng)民的社會保障時，穩(wěn)定農(nóng)民對土地的承包權(quán)就是穩(wěn)定農(nóng)村社會的一項帶有根本性的重大措施；另一方面強調(diào)在解決人地矛盾問題上，要堅持"效率優(yōu)先，兼顧公平"的原則，主要應通過發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)、發(fā)展小城鎮(zhèn)，逐步減少農(nóng)業(yè)人口，引導土地使用權(quán)在農(nóng)戶之間合理流動，運用市場機制促進生產(chǎn)要素流動，這是治本之策[13]（p61-66）。這種看似"兩全其美"的土地政策設計方案，其實是"自相矛盾"的，只會貽誤我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度市場化改革的進程。因為，即使到2030年，中國的農(nóng)民人口仍將保持在8億人左右，這期間的耕地面積還會減少5450萬畝，人地矛盾只會加劇而不可能得到緩解。因此，試圖“賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)”，既不能從根本上解決農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)問題，又會影響資源配置效率的提高，可以說公平與效率兩者都不能兼顧。

時下，理論界的一些人士認為，中國政府推行農(nóng)地私有化改革將難以確保13億人口的糧食安全問題。這種推論是完全沒有依據(jù)的。近年來，我國農(nóng)村土地撂荒的場面是驚人的：從非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速的東南沿海地區(qū)到中西部糧食主產(chǎn)區(qū)，從邊際產(chǎn)出率偏低的高寒山地到旱澇保收的基本農(nóng)田，從季節(jié)性拋荒發(fā)展到經(jīng)常性拋荒……照此繼續(xù)發(fā)展下去，中國的糧食安全問題還能夠確保嗎？因此，21世紀中國新的國家糧食安全觀至少應包括：全球開放觀、市場調(diào)節(jié)觀和結(jié)構(gòu)與總量觀等內(nèi)容[37]。今后我國解決糧食問題的根本出路，在于充分發(fā)揮市場機制的基礎性作用，促使土地、勞動力、資本、技術、信息、管理等生產(chǎn)要素流動，充分發(fā)揮新時期的9億農(nóng)民首創(chuàng)精神和超強可塑性[38，39]，增強農(nóng)地資源合理利用的彈性系數(shù)，提高糧食綜合生產(chǎn)能力（另文專論）。加入WTO后，中國政府對農(nóng)民仍有很大的支持空間，若按現(xiàn)在的農(nóng)業(yè)稅費與微量允許合計為3000億元，相當于“黃箱補貼”水平的10倍[40]（p34-41）。因此，當務之急是繼續(xù)加大國家對種糧農(nóng)民的直接補貼，把中央財政資金落實到位，讓農(nóng)民在家賺錢比外出打工顯得更容易一些。

五、改革國家征地制度必然會導致基礎建設成本提高嗎？

國內(nèi)一些學者提出，農(nóng)地私有化將使9億農(nóng)民對國家政府征用土地“漫天漲價”，造成公共基礎設施建設成本大增，以至影響到國民經(jīng)濟發(fā)展的速度問題。這種擔心也是多余的。眾所周知，新中國制定的第一部憲法中明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定的條件，對城鄉(xiāng)土地和其它生產(chǎn)資料實行征購、征用或者收歸國有?！边@說明，農(nóng)民的土地私有權(quán)開始就受到國家憲法的某些限制，政府保留了對農(nóng)地最終的處置權(quán)。2004年3月，由全國人大十屆三次代表大會通過的憲法修正案第二十條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡诙l規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償?！迸c此同時，由于長期堅持農(nóng)地集體所有制，還形成一種特殊的國家行政權(quán)力行使，即地方政府可以無償?shù)?、無限期的征用農(nóng)村土地，有時甚至連個別鄉(xiāng)村干部把集體土地賣掉之后，農(nóng)民還不知道是怎幺回事?？梢姡覈斍皯斕貏e關注的問題是，必須徹底改革國家征用土地制度，要突出“公平補償”和“正當補償”的原則，切實加強對政府征地權(quán)力的限制，以阻止農(nóng)業(yè)用地的大量流失。美國和其它西方國家都實行征用土地立法的方式，運用市場機制形成征地的“公平價格”，來征購私人的土地進行公共工程建設。這一制度的形成，又是以私有土地財產(chǎn)權(quán)神圣不可侵犯為基礎。它不但保護了被征地對象正當?shù)慕?jīng)濟權(quán)益，而且還可以讓公民監(jiān)督政府經(jīng)營公用土地的實際效果，促使公共基礎設施建設質(zhì)量不斷提高，從而使土地私有制與政府公共財政及社會公益事業(yè)之間形成相互制約的反饋機制[41]。