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[摘要]任何優(yōu)秀的行政架構設計，首先應順應于社會經濟主體關系的走勢，這是不依人的主觀意識所決定的，否則必然引起兩者的矛盾和沖突。市場經濟的橫向社會關系走勢，客觀地要求行政架構必須從集權模式向分權模式轉型。在中國，用分權并行模式代替現(xiàn)有的集權單行模式的行政構架設計，符合本土實際，具備可行基礎，而且還具有特殊的政治經濟意義。

[關鍵詞]集權行政模式；分權行政模式；行政模式轉型

我國現(xiàn)行行政構架采用的是集權型行政模式。所謂集權型行政模式，是指從上到下縱向地建立多層級行政機構，下級服從上級，各級服從中央行政，將整個社會置于整體統(tǒng)一的集中管理之下的國家行政模式。

環(huán)視當今世界，行政模式采用層級設計是各國通行的做法。所不同的是，權屬分為集中和分散兩大類，且差異巨大。盡管各國具體的行政模式設計千差萬別，但從總的趨勢看，由集權行政模式向分權行政模式轉變是多數(shù)國家的一致選擇。這一選擇的客觀背景是世界各國社會經濟關系的總體走勢正在完成從縱向向橫向的加速轉變。這一事實一再提醒我們：集權行政模式所依存的社會經濟基礎正在消失。所以，探討中國政府現(xiàn)行行政架構設計的問題及改革方案已迫在眉睫。

一、集權行政模式存在的社會經濟基礎正在消失

集權行政模式是人類最早出現(xiàn)的行政治理模式，在歷史上主要經歷了原始社會末期、奴隸社會、封建社會和資本主義前期。其中，除了資本主義前期之外，大多數(shù)社會的主體經濟關系走向都是縱向的。順應這種社會關系，行政管理模式當然也以豎直化為基本形態(tài)。

行政管理模式順應于主體社會關系走向是一種客觀必然，也是一種實際需要，其好處顯而易見：憑借著這種相互順應，兩者可以最大限度地互相輔助和相互保障。后者因前者的輔助而使同向的社會關系得到鞏固和加強；前者因后者的保障而使行政活動暢通而有效力。在奴隸社會和封建社會，正是因為選用的行政管理模式順應于社會主體關系走勢，這種集權型行政所創(chuàng)造的行政業(yè)績才異常輝煌。其最突出的成就至少表現(xiàn)為兩個方面：（1）縱向行政的集權式構架，有利于提升統(tǒng)治者的地位和管理效力；（2）其對生產力強大的征集和聚合力，支撐和維護了國家和社會的生存和發(fā)展。尤其是在生產力水平相對低下的前資本主義社會，如果沒有縱向行政一級壓一級的強制手段，直接干預經濟活動和強行配置社會資源，則很難集中起有限的人力、物力、財力與自然界抗爭，進而也很難維護國家的政治統(tǒng)一和經濟安全。

資本主義建立初期，集權型行政模式并沒有立刻從根本上改變，這是因為，客觀上它還有存在的現(xiàn)實需求，一是集權型行政所特有的能夠集中人力、物力、財力及權力的作用，有利于鞏固資本主義政權的前期統(tǒng)治；二是橫向市場經濟關系還沒有發(fā)展到必須打破不相稱的集權束縛的水平；三是幾千年的集權型行政歷史集聚了巨大的社會行為慣性，不到萬不得已，社會不會主動放棄舊有模式，以躲避和拖延為其改變所付出的成本、努力和風險。

也正是由于大體相同的上述原因，我國在建國之初，也繼續(xù)延用了集權型行政模式。建國初期，年輕的中國面臨的政治、經濟環(huán)境十分惡劣，此時集權行政充分彰顯出其獨特的作用。

然而，隨著市場經濟的最終確立和深入發(fā)展，整個社會經濟關系的走向也完成了從縱向向橫向的大調轉。這一調轉非同小可，它意味著社會活動的自然脈絡發(fā)生了不同于以往任何社會的顛覆性轉變。這種轉變客觀上要求建立在舊有縱向社會經濟關系基礎上的所有上層建筑也必須隨之改變，否則社會沖突不可避免。當然，集權行政模式也在改變之列。

市場經濟是一種建立在平等自由的橫向交易關系基礎上的經濟，其行為主體要求擁有巨大、多維的活動空間和平等、自由的交易通路。而集權行政模式所鑄就的強大剛性的縱向行政壁壘，已無法包容和容納市場經濟各種要素資源橫向流動的渴求，雙方在縱橫交錯之間產生的矛盾和沖突無法調和且愈]愈烈。種種跡象表明：集權行政模式存在的社會經濟基礎正在消失，也正是基于這種形勢，由集權行政模式向分權行政模式轉變，已成為世界多數(shù)國家的共同選擇。

二、中國現(xiàn)行行政架構的缺陷

我國社會主義市場經濟的建立開始較晚，起步于上個世紀下半葉。但進入新世紀以來，隨著市場經濟的逐漸成熟，與現(xiàn)行集權行政架構的摩擦已日趨明顯，其主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，它阻隔著生產要素跨政區(qū)流動，人為障礙了經濟活動的自然脈絡，使正常的統(tǒng)一大市場形成困難，使生產要素的重組和配置難以達到最優(yōu)；另一方面，它造成了政區(qū)間產業(yè)結構的嚴重趨同，一個個大而全、小而全的市場，競相追逐價高利大的相同產業(yè)，忽視自身比較優(yōu)勢，盲目重復投資建設，造成規(guī)模效益低下和資源產出的浪費，使市場經濟的效率優(yōu)勢無法正常發(fā)揮出來。

除了上述問題之外，我國的集權行政模式有兩個特點十分明顯：第一，單一中心。只有中央政府擁有最終決策權，而決策的傳遞、落實則分別由中層行政和基層行政分別執(zhí)行，每級行政的權責體系都不完整，一切行政行為都需要切塊分解給各層級政府、通過上下統(tǒng)一聯(lián)動和協(xié)同才能完成。第二，相對封閉。整個行政體系運行顯現(xiàn)出一種相對封閉的內循環(huán)，只有基層行政直接面對公眾，而中高級行政的對象并不是公共服務的需求者，而是低一層級的行政部門，具有很強的內部性。正是因為這兩個明顯的特點，再加上行政構架集權度高、存續(xù)期長，中國式行政特殊的弊病必須特別加以關注。

1.維護高度集權行政付出高額管理成本

在主體經濟關系為橫向走勢的市場經濟條件下，集權行政的縱向運行順序和條理正在遭遇嚴重的干擾和扭曲，政令的上傳下達和貫徹落實需要付出更多的代價，這直接導致管理成本的提高和管理效率的降低。即便如此，要保證政令在運行中不打折、不走樣依然十分困難。因此，為了維護正常的管理秩序，唯一的選擇是全力疏通、修復、加強和延伸縱向機構設置。于是，機構越設越多，層級越伸越長，機構的自我膨脹沖動無法遏制。更遭糕的是縱向的行政模式與橫向的市場關系在縱橫的較量與對峙中不可能相互扶持，一定會兩敗俱傷：一方面使集權行政效率削弱甚至喪失；另一方面使市場發(fā)育受阻甚至倒退。

2.內部運行僵化且行政效能低下

集權行政模式層級眾多、機構龐雜，分工細致、級別森嚴，管理口徑小、張力不足，組織機構和行為習慣呈現(xiàn)出固化、僵化和形式主義是必然的。在這種管理模式中，經常是少一個部門都辦不成事，但一個部門不少又辦不完事，嚴重影響著其行政效能。再加上機構龐雜、人員眾多，相互之間又會制造出許多“工作”，于是機構和人員再進一步擴大。這種惡性循環(huán)的現(xiàn)象相當普遍，被英國著名政治學家和歷史學家帕金林概括為官場上的“自我膨脹定律”。在這種情況下，整個行政管理效率被機構內部的自生問題所大量消耗，忙忙碌碌的管理工作中，有相當部分要用于打通內部運行關節(jié)。這樣的行政效能可想而知，與周圍市場環(huán)境的高效率對比鮮明，更與人們對增加行政服務功能的強烈要求相去甚遠。

3.遠離終極服務對象從而對環(huán)境變化缺少敏銳回應

多層級的縱向管理模式使管理中心遠離終極服務對象，任何一個行政意圖或行為從始端到終端都要經過漫長的層級傳遞，耗時過長不說，中途的信息衰減、走樣、遺失或截留現(xiàn)象無法避免。如果再要求終端信息原路返回，信息的真實度更無法保證，甚至可能已面目全非。此外，在這種層級制度中，上級與下級之間由人為因素造成的雙向的信息不對稱具有存在的可能性：一方面，上級為了維護組織和領導人的權威，往往對自己擁有信息實行有保留、非透明的下傳；另一方面，下級為了維護自身勢力范圍和強化存在必要，也會利用接近信息源、了解實情的優(yōu)勢，對上級封鎖、歪曲或截留信息。這種上下級的雙向信息不對稱，加大了管理路徑的運行阻力，使集權行政模式失去了對環(huán)境變化的準確判斷能力和快速回應能力。這與市場瞬息萬變的要求相差甚遠，更無法盡到服務社會經濟的行政職能。

4.監(jiān)督層面單一封閉薄弱使腐敗問題容易滋生蔓延

集權行政是一種縱向管理模式，在行政監(jiān)管方面有著明顯弱點：一方面，管理系統(tǒng)相對封閉，各層級的權力主要來自縱向的分配和轉移，因此對其監(jiān)督的作用力和可能性多集中于上下級的狹小空間和范圍，另一方面，在具體行政活動中，上下級之間又有很大的工作依賴和協(xié)同關系，相互配合的要求遠遠大于互相監(jiān)督的責任，其結果必然是監(jiān)督層面單一、過程封閉、力度薄弱、時效延遲，很容易滋生各種腐敗問題。而且，一旦出現(xiàn)問題感染性又極強，層級之間效仿和擴散速度快，形成群團共犯的比率極高。這一點，從近年來的行政犯罪案件中看得最為清晰。

客觀地講，行政管理部門所提供的公共服務品本來就具有天然的壟斷性。每個行政層級都握有一定權力，同時也都具有濫用壟斷和特權的條件和可能。壟斷和特權是市場的大敵，它可創(chuàng)造大量的尋租、設租、分租、收租的機會，使部分收入不合理地流向管制機構手中，直至引發(fā)權錢交易。

從上述分析可以看出，在市場經濟業(yè)已成熟的大背景下，集權行政模式的不適宜性已十分明顯。

三、對現(xiàn)行政府構架矯正及改革的漸進性舉措

考察全世界行政體制改革的總趨勢，根據(jù)中國的具體國情，我們認為，中國行政架構設計的總思路應該是：從現(xiàn)行集權單行架構的行政模式向分權并行架構的行政模式轉變?？偟呐Ψ较蚴牵和苿蝇F(xiàn)行行政機構設置縱向降低而橫向拓寬——縱向減少層級，盡量貼近服務對象；橫向則多路徑并行，擴大行政的著陸面和開放度。從而實現(xiàn)降低成本、提高效率、減少腐敗、深化民主的行政要求。分權并行的行政構架的具體設計是：首先是“分權”，將所有行政事權中帶有共通性、跨省區(qū)的內容留在中央政府，而各省區(qū)轄內的事權放歸于省區(qū)自行負責。各省區(qū)也要照此原則將相應事權下放給市縣或區(qū)鄉(xiāng)。其次是“并行”，所有事權所屬政府都應設有相應的執(zhí)行體系，權力和責任集于一身，成為全責政府，即使是中央政府也要單獨設立自己的事權執(zhí)行體系。各級行政主體力量下沉，直接面對公眾。當然中央政府要保留司法集權，以保持中央政府的最高權威，同時對地方政府濫用權力和對民眾訴求提供司法救濟。

上述分權并行模式的設計最突出的優(yōu)點是：第一，每級政府都是全責政府，對轄內事務沒有推諉扯皮的借口和機會；第二，各級政府都直接面對終極服務對象，行政重心降低、著陸面增加，符合開放型、服務型政府的要求；第三，每個地區(qū)都同時存在多級政府在各司其職，客觀上其行政水平的比較和競爭十分明顯，有利于對政府活動的全面監(jiān)督；第四，具有相應自主權的各級政府所提供的差異性行政服務，使公眾對自己生存的政治環(huán)境和公共服務具有了自主選擇權。當然，對這種行政構架設計普遍存在的疑惑，可能集中在是否會使行政機構更加臃腫。其實仔細分析不難看出：盡管可能出現(xiàn)同一地區(qū)有多級政府同時行政，但是各級政府各行其是、各司其職，不會重復。只要各級政府都是權力與責任集于一身的全責政府，僅財權責任一項就會有效制約其增設行政機構的沖動，再加上各級政府的行為都直接擺在公眾面前，優(yōu)劣好壞自有公論，即便出現(xiàn)問題，被否定的也只限于行政不利的某一級政府，而不是政府的全部。比較起來，原有集權單行構架中，所有事務由中央政府統(tǒng)管，一切行政要上下聯(lián)動整體協(xié)同的作法，這一設計肯定是更為精確而有效率的。因此，推進分權并行行政構架的建立勢在必行。

當然，具體在推進行政轉型過程中，漸進性原則還應堅守。目前，以下六項工作已具備實施條件，必須盡快著手。其中，前三項用于減少縱向行政層級，后三項用于增加橫向行政服務。

1.維護憲法的嚴肅性杜絕行政層級的進一步增加

我國憲法對行政層級給予明確確認的是四級結構：中央——省——縣（市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），省與縣之間設置的地區(qū)行署，開始時只是省級派出的虛級建制。然而，經過上世紀80年代前后的多次調整，這一層級大多由虛轉實，變?yōu)槭校ǖ丶墸Эh格局，使得行政層次已實際地增加到五級：中央——省——市——縣（市）——鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），這種多級局面在中國歷史上并不很多。中國自秦漢以來，超過三級以上的多級行政統(tǒng)治總共只有350年左右，五級建制更為罕見。[1]因此，這種傾向必須加以遏制。

應該說，在我國現(xiàn)行行政體制中，增加層級的內部沖動還是相當強烈的，尤其是在政令貫徹中出現(xiàn)問題時，一批叫作“辦公室”、“委員會”的機構就會在行政機構的末端或者側旁生長出來，并長期存在。近來，甚至連新組建的群眾自治組織（城市社區(qū)、農村村民委員會等等），也因要執(zhí)行政府部門某些下派的任務，開始染上了行政色彩：這些組織的內部建制正逐漸與行政部門對口設置；一些行政部門干脆把“辦公室”、“委員會”的頭銜，直接授予了這些組織。可見，行政鏈條繼續(xù)拉長的可能并沒有消除。因此，依憲法辦事，嚴肅層級建制，避免違法增加常設行政機構，是我國各級人大及行政體制改革主管部門首先要關注的問題。

2.增設省區(qū),劃減省域,防止行政層級的被迫增長

增設省區(qū)，劃減省域是國際上通行的作法，在因地制宜、靈活管理、減少行政惰性、增加省際競爭力等方面具有積極而廣泛的意義。更重要的是，這種作法避免了因鞭長莫及而引發(fā)的行政層級被迫增加。省區(qū)過大，管理困難，用增加行政層級來彌補不足，是最貫常而不得已的辦法。建國后，許多專家學者已經關注到我國一級行政區(qū)劃過大的問題，根據(jù)國外行政區(qū)劃設置的經驗和作法（見表1），學者們建議將省區(qū)建制增加到50個左右更為適宜。國民政府時期（1941年），也草擬過縮小省區(qū)計劃，打算把原有全國28個省區(qū)擴大到66個。而直到海南省和重慶直轄市的建立，這些陳封的計劃和建議才得以實現(xiàn)。剛剛起步的增設省區(qū)、劃減省域工作，立即收到了效果。以重慶市為例，重慶直轄以后，撤銷了地級市中間層，實現(xiàn)了市對40個區(qū)縣的直接管理，構建起兩級政府三級管理的新體制。財政供養(yǎng)人口比例為52:1，比起全國平均的35:1和西部平均的20:1要低得多，每年節(jié)約財政支出近32億元，同時還大大提高了行政效率。[3]

表1中國與部分西方國家一級行政區(qū)劃設置對照表[2]

3.市、縣平行同屬省轄調減一級行政機構

市帶縣的作法始于地級市由虛變實及其他較大城市的合并或升級。將原本相互平行的同級調整為市帶縣的上下兩級，最初的目的是希望在為城市提供發(fā)展腹地的同時，增加城市輻射帶動功能，以求城鄉(xiāng)互惠共同發(fā)展。但從實施的情況看，其問題多于功效，主要表現(xiàn)為：城市利用上一級的身份和優(yōu)勢以及國家向城市傾斜的工業(yè)化政策，對下級縣（市）爭奪資源、下侵利益、截留權力、轉嫁稅賦，造成相當部分的市管的縣（市）不但沒有大的發(fā)展，反而止步不前甚至有所倒退。更糟糕的是，還憑空多出一個行政層級。所以，市縣關系必須進行減級調整。調整的辦法就是市、縣平行分治，同時直屬省轄。

市縣分治是國際上行之有效的管理模式和經驗作法，其根據(jù)是城鄉(xiāng)之間完全不同的區(qū)域性質、不同的發(fā)展任務和不同的運作規(guī)律。城市是以工商業(yè)及流通業(yè)為主的人口、物資聚集區(qū)；縣鄉(xiāng)則是以農、林、牧、漁業(yè)為主的人口、物資分散區(qū)。城市適用“點”治理，縣鄉(xiāng)適用“面”治理。兩者只有按照各自的特點分別治理，才能取得最佳治理成效。

當然，市縣平行分治減少了層級卻增加了省管市（縣）的總數(shù)。但這一問題在現(xiàn)代科技飛速發(fā)展的今天，解決起來并不困難：一方面，計算機技術所帶來的信息及網絡革命，極大地改善了辦公方式和手段，使遠距離快捷、高效地處理各類政務成為可能；另一方面，發(fā)達便利的交通條件和運輸能力，大大縮減了時空距離，又為政務通達奠定了堅實的物質基礎。再加上劃小省區(qū)作為外圍條件，因此省與市（縣）之間取消一級行政機構，不但是必要的也是可能的。

4.淡化政區(qū)邊界意識促進行政通路多維化

客觀地講，行政層級再少、再合理，也不可能完全取消，因此，政區(qū)間的邊界總是存在的。這種邊界對于橫向發(fā)展的市場活動來說，仍然是一種樊籬，需要跨越。所以，搭建一種政區(qū)間的合作平臺，用來降低門檻、淡化區(qū)界、方便各種經濟元素順利地在政區(qū)間合理地進出、跨越和流動，是開辟行政扁平通路的重要任務。從理論上講，政區(qū)有界，但合作無界。只要合作平臺是合理合法的，這一通路就可以無限延伸，完全可以突破行政區(qū)劃的固定邊界。

建立政區(qū)之間的合作平臺必須堅持三個原則：形式多樣、平等自主、運行靈活。政區(qū)間的合作平臺應是形式多樣的，可以是同級政府合作，也可以是跨級政府間的合作，還可以吸收非政府組織參與合作。其主要目的是，打破界域區(qū)劃壁壘，提供跨政區(qū)公共服務。

5.將公共產品推向市場促進行政內容公開化

在成熟的市場經濟條件下，公共產品的供給和服務具有強烈的市場化要求，其表現(xiàn)為：（1）隨著社會經濟的快速發(fā)展，所需的公共產品和公共服務數(shù)量越來越大、品種越來越多，且要求不斷翻新，這對于相對程式化的公共品供給部門——政府機構來說，顯然已經力不從心、難以應付，急需市場方式加以補充；（2）在市場經濟的大環(huán)境中，平等橫向的交互式服務更受歡迎，而傳統(tǒng)政府的縱向行政方式，在其中顯得格格不入，運轉不靈、行政過程困難重重；（3）整齊劃一的行政服務與多種多樣的特色需求之間吻合低、調整余地小，要么肥瘦不均，要么有失公平，行政效能無法保證。所有這些問題，要求公共服務品的供給沖破純粹的行政供給模式，吸納市場元素加以輔助和補充。而現(xiàn)成的市場交易規(guī)則和環(huán)境，又為這種要求提供了成形的條件和通路，使得公共產品的扁平化供給和服務成為可能。

將公共品的供給向市場析出，用招標、采購、授權、專營等方式，實現(xiàn)部分政府職能與市場對接后的扁平化運營，是國際上通行的做法，而且，其創(chuàng)新余地仍十分巨大。

6.分散行政決策風險促進民主監(jiān)督制度化

發(fā)達的市場經濟擁有巨大的經濟規(guī)模和高速的運轉速度，對其行政掌控和決策的難度異常之大、要求也異常之高。為了保證決策的民主化、科學化，建立一套分散決策風險、保證行政安全、強化陽光操作、防止制度腐敗的行政范式是十分必要的。其中，分權并行行政架構就是一種重要的解決方案，一方面，通過上述扁平化行政路徑和扁平化服務內容，使政府行為在吸納非政府元素后更加民主和貼近實際，促進了決策過程的科學化和決策風險的分散化，同時也實現(xiàn)了政府行為從特權化向平民化的轉變；另一方面，分權并行行政架構又打開了政府門戶，將政府行為橫向擺在公眾面前，滲透于社會經濟各個方面，使陽光操作成為可能，使監(jiān)督層面從封閉轉為開放。有效地防止了腐敗問題的滋生，促進了民主行政和公平行政。

在完成上述工作的同時，為行政構架轉型的鋪墊工作也要同期起步，包括：第一，開展公共選擇，科學劃分各級政府的權責邊界；第二，建立行政法律法規(guī)，便于各級政府依法行政，減少濫權行為，依法協(xié)同各級政府間的關系、降低人治因素；第三，打造有限政府，嚴格政府機構的準入程序和破產程序，建立政府自身的優(yōu)化機能。在所有這些工作大體完成之后，新的行政構架才可以從低層到高層逐漸建立起來。

總之，分權并行行政架構的設計是伴隨著總體社會經濟關系由縱變橫過程而來的重大行政模式轉型，它是歷史發(fā)展的客觀要求，也是一場行政革命，它的到來將會引發(fā)行政行為與經濟行為相互關系的大調整。中國的行政改革應該及時跟蹤這一歷史變化，抓緊自身的行政建設，使中國行政事業(yè)的發(fā)展在更好地服務于社會的同時，走向世界發(fā)展的前沿水平。

參考文獻：

[1]孫學玉、伍開昌.當代中國行政結構扁平化的戰(zhàn)略構想——以市管縣具體制度為例[J].中國行政管理，2004（3）.

[2]王庭槐.市管縣行政體制剖析及改革設想[J].南京師范大學學報，1995（4）.

[3]于濱.重慶的“兩級政府三級管理”新體制[J].瞭望，2004（23）.