導(dǎo)語(yǔ)：我國(guó)人大代表專職化評(píng)析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

實(shí)行人大代表專職化是一個(gè)系統(tǒng)工程，既有制度上的建構(gòu)，又有觀念上的轉(zhuǎn)變。因此專職化的實(shí)施措施也就是綜合體系。

在十屆全國(guó)人大一次會(huì)議期間，湖南省代表團(tuán)提出的首份議案就是要求設(shè)立專職人大代表。該議案認(rèn)為，目前的兼職代表有自己的工作單位和任務(wù)，人大會(huì)議結(jié)束后，各級(jí)代表都回到了自己的單位，沒有更多時(shí)間、精力、財(cái)力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況。即使在開會(huì)前收集了解一些情況，也僅限于本行業(yè)、本單位，沒有全局性。代表想全面了解各方面的情況，也無(wú)足夠的時(shí)間、財(cái)力和物力保障。因此，設(shè)立專職代表，可以使代表集中精力深入基層，廣泛開展調(diào)查研究，分布在不同區(qū)域的人大代表通過互通信息，全面反映各方面的情況[1]。對(duì)于人大代表的專職化問題，理論界已經(jīng)提出不同的意見。然而，作為人大代表向全國(guó)人大提出有關(guān)這一方面的議案則是第一次。這也說明人大代表的專職化問題已不僅僅停留在學(xué)術(shù)界的討論，更重要的是身臨其境的人大代表已經(jīng)認(rèn)識(shí)到兼職化所帶來的各種弊端。那么，人大代表的兼職化會(huì)帶來哪些弊端？而要實(shí)行專職化又應(yīng)當(dāng)如何操作？本文試圖在這些方面作些探討。在進(jìn)行具體的論述前，先了解國(guó)外有關(guān)議員專職化的情況。

國(guó)外有關(guān)議員專職化的特點(diǎn)

就世界各國(guó)權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員來看，有的屬于專職的議員，有的屬于兼職的議員。但從現(xiàn)代國(guó)會(huì)制度發(fā)展的要求上看，實(shí)行議員的專職化是一種普遍趨勢(shì)。在已經(jīng)實(shí)行專職化的國(guó)家中，以美、英、法、德等國(guó)最為典型?？偫ㄟ@些國(guó)家的做法，其議員專職化制度體現(xiàn)出這樣幾個(gè)特點(diǎn)：

第一，用憲法將議員的專職化固定下來，使之成為一項(xiàng)基本制度，任何人在任何時(shí)候都不得違反。如美國(guó)憲法第一條第六款規(guī)定：“參議員或眾議員在當(dāng)選任期內(nèi)，不得被任命擔(dān)任在此期間設(shè)置或增薪的合眾國(guó)管轄下的任何文官職務(wù)。凡在合眾國(guó)屬下任職者，在繼續(xù)任職期間不得擔(dān)任任何一院議員。”瑞士聯(lián)邦憲法第七十七條規(guī)定：“聯(lián)邦委員會(huì)[2]委員以及由聯(lián)邦委員會(huì)任命的官員，不得同時(shí)兼任國(guó)民院議員?！睋Q言之，國(guó)民院議員不能由聯(lián)邦委員會(huì)委員或政府其他官員來兼任，從而排除了議員兼職的可能性。法國(guó)憲法盡管沒有直接規(guī)定議員不得兼職，但是卻授權(quán)有關(guān)組織法對(duì)議員不得兼職作出具體規(guī)定，從而使禁止議員兼職具有了憲法依據(jù)。其他國(guó)家的憲法對(duì)此問題的規(guī)定大致相同。這些國(guó)家之所以規(guī)定議員不能兼任其他職務(wù)，主要是基于以下考慮：一是如果議員兼任其他職務(wù)，容易使議員分散精力，從而不能高質(zhì)量地履行議員職責(zé)；二是如果作為權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的議員兼任其他職務(wù)，往往會(huì)造成監(jiān)督者與被監(jiān)督者集于一身[3]，從而使西方國(guó)家所倡導(dǎo)的權(quán)力制衡的政治體制流于形式。

第二，規(guī)定了議員的年薪制度。年薪制是議員專職化的題中應(yīng)有之義。因?yàn)樵谧h員專職化的國(guó)家中，國(guó)會(huì)議員不僅僅是一種“稱謂”，更為重要的是作為一種職業(yè)而存在的。既然是職業(yè)，如同其他職業(yè)一樣必須有薪金作為保障。如果沒有年薪作為基礎(chǔ)，議員的專職化就不可能實(shí)現(xiàn)。因此，凡是實(shí)行議員專職化的國(guó)家都無(wú)一例外地規(guī)定了議員年薪。如美國(guó)議員的年薪是75100美元[4]，英國(guó)議員每年12000英鎊，荷蘭下議員年薪為70000盾[5]。從年薪的標(biāo)準(zhǔn)上看，這些國(guó)家議員的年薪與其他行業(yè)人員的年薪相比，都保持了較高水準(zhǔn)。如美國(guó)議員的年薪就相當(dāng)于行政部門副部長(zhǎng)的薪水，而眾議院議長(zhǎng)的年薪與副總統(tǒng)、最高法院首法官大體持平。議員的年薪之所以保持了較高水平，主要是因?yàn)?，?guó)會(huì)是權(quán)力制衡中的一支重要力量，如果議員的薪水低于其他部門相應(yīng)工作人員的薪水，既削弱了議員的工作積極性，同時(shí)在人們的觀念中也會(huì)形成議員的地位低于其他公職人員，從而無(wú)法形成制約機(jī)制。

第三，規(guī)定了議員的工作時(shí)間。工作時(shí)間是衡量議員是否專職化的一個(gè)重要指標(biāo)。事實(shí)上，判斷一個(gè)國(guó)家的議員是否屬于專職并不取決于法律如何規(guī)定，關(guān)鍵是看議員在其職位上的工作時(shí)間如何分配。如果議員大部分時(shí)間是在議員的職位上度過的，那么就可以認(rèn)定為是專職的，否則很難將其歸入到專職的行列。專職議員的工作時(shí)間主要是由兩部分組成，即國(guó)會(huì)開會(huì)時(shí)間和為選民工作的時(shí)間。對(duì)于開會(huì)時(shí)間，各國(guó)基本上都作了明確規(guī)定，如美國(guó)國(guó)會(huì)每次年會(huì)通常開會(huì)260天以上；法國(guó)每次年會(huì)從10月持續(xù)至次年6月，共9個(gè)月；英國(guó)議會(huì)每次年會(huì)平均持續(xù)170天；德國(guó)議會(huì)僅大會(huì)的實(shí)際開會(huì)時(shí)間平均在17000多個(gè)小時(shí)，約合250多個(gè)八小時(shí)工作日[6]。年會(huì)之余，議員們的另一個(gè)重要任務(wù)是深入到選民中聽取意見，而且所花費(fèi)的時(shí)間相當(dāng)多。據(jù)學(xué)者對(duì)美國(guó)419名眾議員進(jìn)行的調(diào)查，“平均每名眾議員每年回到自己選區(qū)35次，逗留135天；近1／3的眾議員每個(gè)周末都回到自己的選區(qū)?！盵7]國(guó)會(huì)議員把所收集的意見反映到權(quán)力機(jī)關(guān)，使權(quán)力機(jī)關(guān)的各項(xiàng)決策更具針對(duì)性、科學(xué)性。

通過以上的分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，西方國(guó)家國(guó)會(huì)議員專職制度是比較完備的，既有憲法上的規(guī)定，又有制度上的保證。盡管各國(guó)議員專職化的模式并非完全相同，但在職務(wù)保障、工作時(shí)間的分配上卻是相同的。在這些國(guó)家的政治生活中，由專職議員組成的國(guó)會(huì)已經(jīng)形成為制約強(qiáng)大行政權(quán)的重要力量。可以這么說，沒有議員的專職化，國(guó)會(huì)也就沒有今天的地位。

我國(guó)人大代表兼職化的弊端

在我國(guó)，人大代表隊(duì)伍相當(dāng)龐大，各級(jí)人大代表總數(shù)共有300多萬(wàn)。但是，絕大多數(shù)人大代表都是兼職的，而且有相當(dāng)—部分兼任了行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的公職。只有在人大常委會(huì)及各專門委員會(huì)任職的少數(shù)代表才屬于專職。因此在每次人大會(huì)議結(jié)束后，各級(jí)代表都回到了自己的單位而致力于其本職工作。人大代表的兼職化將產(chǎn)生以下弊端：

第一，兼職很難使人大代表做到“專心致志”，從而使政治治理缺乏真實(shí)、可靠的信息?！罢沃卫砼c信息收集是密不可分的。在一個(gè)社會(huì)里，‘治理者’與‘被治理者’是兩個(gè)基本的單元。治理者的治理活動(dòng)影響到被治理者的生活安排，被治理者的狀況則是治理者作出決策進(jìn)行治理的基礎(chǔ)。”[8]因此，要使治理者的決策科學(xué)、合理，就必須依靠真實(shí)的信息。人大代表的一項(xiàng)重要職能就是聽取和反映人民的意見和要求，并將這些信息提供給決策者。否則決策者的決策行為將會(huì)帶有很大的盲目性，所產(chǎn)生的只能是消極后果甚至危及人民的利益。對(duì)此，美國(guó)前總統(tǒng)林肯曾深有感觸地說：“我所要的就是完成人民希望完成的事。對(duì)我來說，問題就是如何準(zhǔn)確地找出這樣的事。”[9]在我國(guó)，人大代表的角色實(shí)際上就是要幫助決策者“準(zhǔn)確地找出這樣的事”。這就要求人大代表必須有充足的時(shí)間扎根于人民當(dāng)中，急人民所急，想人民所想。然而，我國(guó)的人大代表并非是專職化的，代表們都將其本職工作視為“主業(yè)”，而將“代表”職務(wù)視為一種“副業(yè)”，因此在人大會(huì)議結(jié)束后，人大代表也就投身于其本職工作，“沒有更多時(shí)間、精力、財(cái)力去體察民情、民意，了解本地區(qū)各方面的情況，全面履行代表職責(zé)”。在此情況下，對(duì)于“人民希望完成的事”自然就無(wú)暇顧及了。而作為決策者也就無(wú)法得到真實(shí)的信息，決策行為也只是徒有其外殼而無(wú)內(nèi)容。

第二，兼職的人大代表無(wú)法進(jìn)行高質(zhì)量的立法。我國(guó)的人大特別是有立法權(quán)的人大作為一個(gè)議事機(jī)構(gòu)，其任務(wù)不僅僅在于討論、決定重大事項(xiàng)，更為重要的是承擔(dān)著“定規(guī)立制”的任務(wù)，即對(duì)社會(huì)事務(wù)進(jìn)行立法。由于法律是對(duì)社會(huì)事務(wù)的高度概括，一經(jīng)制定生效后對(duì)全體國(guó)民均具有約束力，因而法律本身內(nèi)容是否科學(xué)、合理決定著法律的實(shí)現(xiàn)程度。這就要求人大代表必須有充足的時(shí)間來審議法律草案。然而，兼職的人大代表在時(shí)間上是無(wú)法保證的。以全國(guó)人大為例，全國(guó)人大每次會(huì)議都有十幾項(xiàng)議程，按現(xiàn)在的會(huì)期，根本滿足不了審議、討論的需要。按每次開會(huì)14天，每天開會(huì)8小時(shí)計(jì)算，每位代表所能分配的時(shí)間平均還不足3分鐘，除去聽取報(bào)告及其他活動(dòng)，審議、討論時(shí)間所剩無(wú)幾，以至于有的代表對(duì)法律草案的概念、基本原則還沒有來得及理解，就要投票表決，更不用說進(jìn)行高質(zhì)量的審議或充分發(fā)表自己的意見了[10]。因此，在法律的表決通過上，人大代表只具形式意義而無(wú)實(shí)質(zhì)意義。換言之，人大代表只是充當(dāng)了一個(gè)“湊數(shù)”的角色(即為了達(dá)到通過的法定人數(shù))。在這種情況下所制定的法律也就存在諸多問題。以《公司法》為例，我國(guó)的《公司法》無(wú)論從形式上還是從內(nèi)容上都與德、法、日等國(guó)的《公司法》“相似”，這表明中國(guó)的公司法制度實(shí)際上是現(xiàn)代西方公司制度的“移植”。但由于中國(guó)與西方國(guó)家在法律觀念方面并不能相提并論，因而《公司法》的實(shí)施也就存在諸多問題[11]。同樣的例子出現(xiàn)在《破產(chǎn)法》中。由于《破產(chǎn)法》所設(shè)定的內(nèi)容與中國(guó)的具體國(guó)情相脫節(jié)，因此，在還沒有得到全面的實(shí)施時(shí)卻不得不面臨重新修改的尷尬境地[12]。如果人大代表不能實(shí)行專職化，不能在法律審議中起“把關(guān)”作用，《公司法》《破產(chǎn)法》所面臨的困境還將重演。

第三，兼職的人大代表影響了權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的行使，無(wú)法建立起良性的監(jiān)督機(jī)制。從理論上說，要實(shí)施監(jiān)督，作為監(jiān)督者首先就應(yīng)當(dāng)處于一個(gè)比較超脫的地位，質(zhì)言之，監(jiān)督者與被監(jiān)督者不能存在利害關(guān)系，否則監(jiān)督只能是一句空話。但是，就我國(guó)目前人大代表的分布情況看，人大代表來自于各行各業(yè)，其中就包括了來自國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的代表。應(yīng)當(dāng)說，無(wú)論是來自行政和司法機(jī)關(guān)的代表還是來自非國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的代表，都可以人大代表的省份參與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督。然而，不管是來自哪個(gè)行業(yè)的代表參與對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督都會(huì)產(chǎn)生相互矛盾的情況。一方面，如果讓來自非國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的代表參與監(jiān)督國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)，可能由于這些代表并不熟悉其工作流程（如果要讓這些兼職的代表熟悉其工作流程，在時(shí)間上又無(wú)法保證），使監(jiān)督者無(wú)從入手，從而無(wú)法產(chǎn)生監(jiān)督的實(shí)際效果；另一方面，如果讓來自國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的代表參與監(jiān)督國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)，又會(huì)導(dǎo)致自己監(jiān)督自己的情況發(fā)生，這種既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的監(jiān)督方法同樣會(huì)使監(jiān)督流于形式。

綜上所述，人大代表的兼職化無(wú)論是在政治治理還是在法律制定抑或在監(jiān)督實(shí)施等方面都存在很大的弊端。這些弊端如果不加以解決，人民代表大會(huì)制度的作用將日益“式微”。當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)提出了要建立社會(huì)主義政治文明，而人民代表大會(huì)制度的完善是政治文明的重要內(nèi)容。盡管完善人民代表大會(huì)制度的方法并非是惟一的，但是實(shí)行人大代表的專職化也許是根本的。

實(shí)行人大代表專職化的思路

實(shí)行人大代表的專職化是我國(guó)政治制度建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。它有利于同先進(jìn)國(guó)家的議會(huì)制度相接軌，同時(shí)也有利于提高我國(guó)的決策能力和決策水準(zhǔn)。那么，應(yīng)當(dāng)如何實(shí)行人大代表的專職化呢？實(shí)行人大代表的專職化應(yīng)當(dāng)采取哪些措施？筆者認(rèn)為，如果在現(xiàn)有模式的基礎(chǔ)上將兼職的人大代表直接變?yōu)閷Ｂ毜?，則未免太過于簡(jiǎn)單化。事實(shí)上，實(shí)行人大代表專職化是一個(gè)系統(tǒng)工程，既包括制度上的建構(gòu)，同時(shí)又有觀念上的轉(zhuǎn)變。因此，專職化的實(shí)施措施也就是一種綜合體系。參照有關(guān)國(guó)家的具體做法，我們認(rèn)為，我國(guó)人大代表的專職化應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行：

第一，修改憲法，將人大代表的專職化以根本法的形式固定下來，使之成為我國(guó)人民代表大會(huì)制度的一個(gè)基本內(nèi)容。之所以要修改憲法，是因?yàn)槿舜蟠淼膶Ｂ毣皇且话愕纳鐣?huì)問題，而是涉及到國(guó)家政治制度的重大問題。因此，對(duì)這一問題的規(guī)定必須有憲法作為依據(jù)，否則就會(huì)構(gòu)成違憲。目前，憲法對(duì)人大代表任職問題只是規(guī)定了“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的組成人員不得兼任行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)?！背酥獠]有其他規(guī)定。而且就這一規(guī)定而言，它只是排斥了常委會(huì)組成人員兼任國(guó)家公職的可能性，而對(duì)于其他社會(huì)職務(wù)，憲法并未禁止。事實(shí)上，在我國(guó)各級(jí)常委會(huì)組成人員中，有很多人員擔(dān)任了國(guó)家公職之外的其他職務(wù)。我們認(rèn)為，既然要實(shí)行人大代表的專職化，那么就應(yīng)當(dāng)禁止除代表職務(wù)以外的任何職務(wù)，否則專職化也就沒有很大的意義了。為此，憲法應(yīng)當(dāng)規(guī)定，全國(guó)人大代表及地方各級(jí)人大代表不得兼任國(guó)家公職以及其他社會(huì)職務(wù)。

第二，構(gòu)建人大代表任職的保障制度。這項(xiàng)制度的具體內(nèi)容實(shí)際上就是為保證專職人大代表履行其職責(zé)而提供的各種措施，它具體包括兩方面：一是薪金保障。專職的人大代表需要薪金作為保障，這是不容置疑的，關(guān)鍵的問題是如何確定薪金標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的薪金是按照或參照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)給付的。而公務(wù)員的工資是由職務(wù)工資、級(jí)別工資、基礎(chǔ)工資、工齡工資等四部分構(gòu)成。因此，公務(wù)員的工資水平實(shí)際上取決于公務(wù)員本身的職務(wù)高低、參加工作的時(shí)間長(zhǎng)短等因素。然而，專職的人大代表所執(zhí)行的職能是統(tǒng)一的，它不像其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員存在著職責(zé)上的差別。因此，專職人大代表工資不能按照公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)確定，而應(yīng)當(dāng)執(zhí)行統(tǒng)一的工資待遇。事實(shí)上，在西方國(guó)家，專職議員的工資標(biāo)準(zhǔn)就是統(tǒng)一的，它與議員個(gè)人的經(jīng)歷無(wú)關(guān)。另外，我國(guó)專職人大代表的具體工資標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)高于其他國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員。二是辦公條件的保障。在實(shí)行專職議員的國(guó)家中，議員都有專門的辦公場(chǎng)所。如美國(guó)，“每個(gè)眾議員可以分配到至少有三室一套的辦公室”[13]。在我國(guó)，由于受經(jīng)濟(jì)條件的影響，對(duì)人大代表辦公條件的配備不可能做到如此“豪華”，但是作為人大代表具有固定的辦公場(chǎng)所卻是最低要求。

第三，建立人大代表退職的保障制度。退職保障是為解決專職人大代表后顧之憂的一項(xiàng)重要舉措。如果國(guó)家只設(shè)立人大代表專職制度而不建立退職的保障制度，那么必然會(huì)使人大代表心懸今后的“出路”而無(wú)法專心于自己的崗位職責(zé)，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生人們不愿競(jìng)選人大代表的不良現(xiàn)象。退職保障制度主要適用于兩類人大代表：一種是因?yàn)檎Ｍ诵荻x開人大；二是因?yàn)槁溥x而退出人大。對(duì)于第一種情況可以按照我國(guó)現(xiàn)行的國(guó)家工作人員的退休制度予以解決。但是，對(duì)于因落選同時(shí)又未達(dá)到退休年齡而退職的人大代表的安置，筆者認(rèn)為，在目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還相對(duì)落后的情況下，擬采取回原單位，由原單位予以安排新的工作的辦法加以解決。因?yàn)?，落選的人大代表年齡相差較大，有的人大代表距離退休還有較長(zhǎng)時(shí)間，如果由國(guó)家統(tǒng)一安置將給國(guó)家?guī)砭薮蟮呢?cái)政負(fù)擔(dān)。而由原單位予以安排，將在一定程度上緩解國(guó)家所面臨的壓力。另外，對(duì)于在當(dāng)選前無(wú)固定工資收入的人大代表在退職后，可以由國(guó)家撥付一定的資金并確定適當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)予以安置。

從上述分析可以看出，人大代表的兼職化帶來了許多弊端，正是由于這些弊端的存在使人民代表大會(huì)制度的功能受到了限制。而要實(shí)現(xiàn)人大代表的專職化，憲法的修改、制度的創(chuàng)設(shè)也就是國(guó)家的必然選擇。盡管實(shí)現(xiàn)代表的專職化還存在著許多難題，但它卻是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)方向。

注釋：

[1]參見《法制日?qǐng)?bào)》2003年3月7日第1版。

[2]聯(lián)邦委員會(huì)為瑞士的聯(lián)邦最高執(zhí)行與管理機(jī)關(guān)，它實(shí)際上相當(dāng)于中國(guó)的國(guó)務(wù)院。

[3]參見王世杰、錢端升：《比較憲法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1997年版，第207頁(yè)。

[4][7][13]李道揆：《美國(guó)政府和美國(guó)政治》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1990年版，第337頁(yè)、第363頁(yè)、第338頁(yè)。

[5]羅豪才、吳擷英：《資本主義國(guó)家憲法和政治制度》，北京大學(xué)出版社1983年版，第225頁(yè)。

[6]蔣勁松：《美英法德瑞以六國(guó)議會(huì)議員專職化》，載《人大研究》2001年第10期。

[8]石紅心：《治理、信息與行政公開》，載《中外法學(xué)》2003年第l期。

[9][美]詹姆斯·M·伯恩斯等：《美國(guó)式民主》，譚君久等譯，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社1993年版，第331頁(yè)。

[10]苗連營(yíng)：《立法程序論》，中國(guó)檢察出版社2001年版，第134頁(yè)。

[11]參見張乃根：《論西方法的精神》，《比較法研究》1996年第l期。

[12]參見蘇力：《現(xiàn)代法治的合理性與可行性》，《東方》1996年第4期。