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【摘要題】公共政策

【正文】

在公共行政的研究與發(fā)展中，有些問(wèn)題被學(xué)者稱做是“永恒的難題”，如民主和效率的矛盾、效率和公平的矛盾等。在現(xiàn)代社會(huì)，由于公共政策的巨大作用和影響，公共政策制定問(wèn)題引起了廣泛的關(guān)注。人們期待政治體系選擇的公共政策是人類理智而不是政治權(quán)力的產(chǎn)物，人們也期望在公共問(wèn)題存在或發(fā)生的場(chǎng)合，政治體系能夠迅速反應(yīng)，及時(shí)提供有效對(duì)策。在這種情況下，公共政策制定中便出現(xiàn)了一個(gè)與上述難題相類似的難題，即公共政策制定中政治權(quán)力與科學(xué)分析的矛盾。在公共政策制定中，強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力意味著排斥科學(xué)分析，但排斥科學(xué)分析勢(shì)必增加公共政策失誤的風(fēng)險(xiǎn)，使人類社會(huì)掉入自己設(shè)計(jì)的陷阱；強(qiáng)調(diào)科學(xué)分析意味著排斥政治權(quán)力，特別是排斥專斷的、個(gè)人的權(quán)力，但排斥政治權(quán)力勢(shì)必拖延決策，使公共問(wèn)題得不到及時(shí)解決。因此，正確處理公共政策制定中政治權(quán)力與科學(xué)分析的關(guān)系，確立政治權(quán)力與科學(xué)分析的合理關(guān)系模式，就成為公共政策體制需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題。

一、政治權(quán)力與科學(xué)分析的對(duì)立

考察人類哲學(xué)思想、政治思想發(fā)展的歷史可以發(fā)現(xiàn)，在公共政策制定研究中，強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的觀點(diǎn)與強(qiáng)調(diào)科學(xué)分析的觀點(diǎn)都有著廣泛的支持者。在那些曾對(duì)人類歷史產(chǎn)生過(guò)重要影響的思想家中，政治觀點(diǎn)的支持者主要有約翰•密爾和主張自由民主的理論家；分析觀點(diǎn)的支持者主要有柏拉圖、盧梭、馬克思、恩格斯以及主張系統(tǒng)分析的理論家。為便于討論起見，姑且將強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力的觀點(diǎn)稱為政治觀，將強(qiáng)調(diào)科學(xué)分析的觀點(diǎn)稱為分析觀。有意思的是，兩種論證的根據(jù)或出發(fā)點(diǎn)都是人的認(rèn)識(shí)能力，或者是基于人的認(rèn)識(shí)能力的有限性，或者是基于人的認(rèn)識(shí)能力的無(wú)限性。

（一）政治觀對(duì)分析觀的詰問(wèn)

政治觀認(rèn)為，人的認(rèn)識(shí)能力是有限的，每一代人對(duì)自然界和人類自身的認(rèn)識(shí)較之上一代人的認(rèn)識(shí)都有所發(fā)展，但每一代人都有每一代人認(rèn)識(shí)的局限性，這種局限性并不因?yàn)槿祟惖氖来永m(xù)而改變，因而人類的認(rèn)識(shí)永遠(yuǎn)只能不斷趨向于絕對(duì)真理而永遠(yuǎn)不能達(dá)到絕對(duì)真理。分析觀將公共政策制定系于所謂的科學(xué)分析，但分析日益暴露出的弊端，恰恰反映了人類認(rèn)識(shí)的局限性。

其一，分析是不準(zhǔn)確的。人類有限的分析能力和公共政策問(wèn)題的復(fù)雜性之間存在巨大差距，這一差距是難以彌補(bǔ)的。人類可以動(dòng)用書本理論或科技手段擴(kuò)展自己的分析能力，但即便如此，人類也很難使自己的分析完全符合實(shí)際和預(yù)期。面對(duì)日益增多且相互聯(lián)系的公共問(wèn)題，人類常常冥思苦想，試圖找出解決問(wèn)題的最佳方法，有時(shí)人類也確信自己找到了這種方法，但隨后的事實(shí)卻會(huì)證明，這些方法或者是不能很好地解決問(wèn)題，或者是解決了這個(gè)問(wèn)題又帶出了那個(gè)問(wèn)題。例如，解決了人口過(guò)多、過(guò)快增長(zhǎng)問(wèn)題卻帶來(lái)了獨(dú)生子女教育問(wèn)題；解決了平均主義問(wèn)題卻帶來(lái)了失業(yè)問(wèn)題；允許提前退休，緩解了就業(yè)壓力卻帶來(lái)了養(yǎng)老壓力等。因此，政策分析只能提供對(duì)問(wèn)題的大致可能的認(rèn)識(shí)。

其二，分析是不統(tǒng)一的。分析是由分析者提供的，由于每一個(gè)分析者獨(dú)一無(wú)二的思維定勢(shì)和知識(shí)結(jié)構(gòu)，因此，每一種分析都是分析者的分析。對(duì)于同一個(gè)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)，不同分析者之間的對(duì)立有時(shí)是相當(dāng)尖銳、難以折中的。例如，一些權(quán)威經(jīng)濟(jì)學(xué)家擔(dān)任了政府的經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)，但他們提出的經(jīng)濟(jì)主張卻得不到同行的認(rèn)可；世界上每天都有大量學(xué)術(shù)著作出版，但學(xué)術(shù)觀點(diǎn)的對(duì)立早已是不爭(zhēng)的事實(shí)。因此，如同“盲人摸象”，政策分析只能提供對(duì)問(wèn)題的某種角度或某個(gè)方面的認(rèn)識(shí)。

其三，分析對(duì)信息的過(guò)度依賴。信息是政策分析的基礎(chǔ)或條件。信息過(guò)多、信息過(guò)少和信息不準(zhǔn)確、不完全等，都會(huì)加重分析的難度或造成分析的失誤。在政策分析過(guò)程中，分析者經(jīng)常處在信息過(guò)少或信息過(guò)多的兩難困境。一方面，分析信息過(guò)少，分析者無(wú)從分析；另一方面，分析信息過(guò)多，分析者又難以完全駕御這些信息。在現(xiàn)實(shí)政治中，各級(jí)政府官員對(duì)難以計(jì)數(shù)的政策提案很少進(jìn)行充分的討論，凡遇到超出他們熟知領(lǐng)域的問(wèn)題時(shí)，他們就簡(jiǎn)單地步其他官員的后塵，原因是他們?cè)谶@些領(lǐng)域的信息或知識(shí)近乎于零。因此，政策分析只能提供對(duì)問(wèn)題的少數(shù)有限認(rèn)識(shí)。

其四，分析對(duì)價(jià)值沖突的無(wú)能為力。在現(xiàn)實(shí)政治中，由于價(jià)值的沖突，對(duì)于同一項(xiàng)公共政策，可能會(huì)得到肯定或否定兩種相反的評(píng)價(jià)，支持者有之，反對(duì)者亦有之。那么，當(dāng)一項(xiàng)政策可能給一部分人帶來(lái)好處而給另一部分人帶來(lái)?yè)p害的情況下，分析者應(yīng)該遵循什么原則和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析或選擇呢？對(duì)此有人提出了“多數(shù)人標(biāo)準(zhǔn)”或公共利益標(biāo)準(zhǔn)，即認(rèn)為多數(shù)人的選擇應(yīng)該高于少數(shù)人的偏愛(ài)，公共利益應(yīng)該高于特殊利益。但是，多數(shù)人的選擇不一定就是正當(dāng)、合適的選擇，而尋找公認(rèn)的公共利益也是很困難的。實(shí)際上，對(duì)于各種價(jià)值或利益沖突而言，政策分析在大多數(shù)情況下是無(wú)能為力的。因此，政策分析只能提供對(duì)問(wèn)題的一種折中的、妥協(xié)的認(rèn)識(shí)。

其五，分析的過(guò)高成本。持久的分析耗時(shí)、耗資，代價(jià)昂貴。例如，美國(guó)社會(huì)學(xué)家已經(jīng)花費(fèi)了幾十年時(shí)間用以分析學(xué)校取消種族隔離對(duì)學(xué)生成績(jī)的影響，但至今沒(méi)有得出一致的結(jié)論。在現(xiàn)實(shí)政治中，一個(gè)政府官員每天都要做出決定，即使把其中的部分問(wèn)題拿來(lái)進(jìn)行分析研究，也將耗盡政府的財(cái)政預(yù)算。迄今為止，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)有哪一個(gè)政府資助過(guò)哪項(xiàng)大型且近乎完美的政策分析，原因就在于分析的成本過(guò)高。因此，政策分析只能提供對(duì)問(wèn)題的簡(jiǎn)單、表層認(rèn)識(shí)。

政治觀在提出了上述對(duì)分析觀的詰問(wèn)后指出，在政策制定中起決定作用的并非科學(xué)分析而是各種政治權(quán)力、政治力量間的相互作用。在文明社會(huì)中，大多數(shù)政策問(wèn)題特別是重大政策問(wèn)題都是由這種相互作用決定的。例如，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，買賣雙方的相互作用解決了經(jīng)濟(jì)生活的基本問(wèn)題，且不需要任何人的分析論證；在政治領(lǐng)域，普通公民與公民代表的相互作用（代議制）解決了直接民主面臨的諸多難題。政治相互作用的各方最終都會(huì)向政策制定者施加壓力，由政策制定者采用投票方式?jīng)Q定政策的取舍，而投票方式恰好是典型的政治方式，集中體現(xiàn)了政治的基本原則，諸如“多數(shù)人原則”、效率原則等，這些原則在總體上是傾向于政治而排斥分析的。

（二）分析觀對(duì)政治觀的反詰

分析觀認(rèn)為，人的認(rèn)識(shí)是一個(gè)從簡(jiǎn)單到復(fù)雜、從低級(jí)到高級(jí)、從有限到無(wú)限的過(guò)程。首先，人的認(rèn)識(shí)是反復(fù)的，反復(fù)每增加一次，人的認(rèn)識(shí)就深入一層。例如，人們對(duì)物質(zhì)結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)從分子層次進(jìn)入到原子層次，又從原子層次進(jìn)入到電子、質(zhì)子、中子等基本粒子層次，隨著科學(xué)實(shí)驗(yàn)的進(jìn)一步發(fā)展，人們的認(rèn)識(shí)還會(huì)進(jìn)入到更深的物質(zhì)結(jié)構(gòu)層次。其次，人的認(rèn)識(shí)是無(wú)限的，人的認(rèn)識(shí)對(duì)象即客觀世界的無(wú)限性，決定了人的認(rèn)識(shí)的無(wú)限性，人的認(rèn)識(shí)和實(shí)踐必然是一個(gè)無(wú)限發(fā)展、無(wú)限深入的過(guò)程。人的認(rèn)識(shí)每深入一步，都更加趨近于那個(gè)完整、真實(shí)的客觀世界。人的認(rèn)識(shí)的這些特點(diǎn)，既說(shuō)明了政策分析的完全可能，同時(shí)也反襯出公共政策制定中政治權(quán)力或政治相互作用的缺乏理性甚至粗魯不堪。

其一，政治相互作用中的黨派意見。按照美國(guó)政治學(xué)家阿爾蒙德的分析，所有政治體系都有相應(yīng)的政治結(jié)構(gòu)以及組成政治結(jié)構(gòu)的政治角色?，F(xiàn)代政治體系一般包含利益集團(tuán)、政黨、立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政府官員和法院等六種政治結(jié)構(gòu)。[1]政治體系的公共政策是對(duì)各結(jié)構(gòu)利益表達(dá)進(jìn)行篩選的結(jié)果，大多數(shù)情況下滿足的是某些而并非全部政治結(jié)構(gòu)的利益要求。因此，當(dāng)認(rèn)為政治體系的公共政策有利于他人而不利于自己時(shí)，各結(jié)構(gòu)就會(huì)采用諸多方法影響政治體系的公共政策制定。例如，政黨通過(guò)游說(shuō)由本黨選票選出的議員，影響議員的看法、態(tài)度或投票行為等。這種發(fā)生于政黨和議員之間的相互作用以及其他類似的相互作用，顯然主張的是黨派意見，甚至是黨派偏見。誠(chéng)然，黨派意見并不必然違背公共利益，但黨派意見畢竟是以黨派利益為基礎(chǔ)提出的。如果這種意見與公共利益有某種契合，那么這種契合也只是出于巧合而并非出于自覺(jué)。

其二，政治相互作用中的強(qiáng)迫與交易。說(shuō)服、控制、威脅、交換、協(xié)商等是政治相互作用的一些常用方法。運(yùn)用這些方法，相互作用的各方可能會(huì)達(dá)成某種妥協(xié)。盡管各政治體系都規(guī)定有相互作用的規(guī)則，但由于相互作用的有效性和普遍性，相互作用的各方都無(wú)法保證對(duì)規(guī)則的嚴(yán)格遵守，也都無(wú)法避免幕后交易的發(fā)生。一些權(quán)錢者手中擁有的權(quán)力和金錢，往往使他們?cè)谙嗷プ饔弥刑幱谟欣恢?。有?quán)者可以采用說(shuō)服、控制甚至威脅的方法強(qiáng)迫他人接受自己的主張；有財(cái)者可以采用金錢交換的方法買到有利于他們的立法。這些相互作用中的強(qiáng)迫與交易，使得缺乏組織的普通公眾在政治相互作用中處于更加孤立無(wú)助的弱勢(shì)地位，這無(wú)疑是對(duì)社會(huì)公正和正義的嚴(yán)重破壞。

其三，政治相互作用中的非理性。如前所述，政治相互作用的各方最終都會(huì)向政策制定者施加壓力，由政策制定者采用投票方式?jīng)Q策政策的取舍。但是，由于政策制定者是不同黨派、不同意見的代表者，所以他們對(duì)同一政策問(wèn)題的態(tài)度可能會(huì)截然不同，由此引發(fā)了政策制定者之間的爭(zhēng)論。這種爭(zhēng)論發(fā)展到極端會(huì)墮落成斗毆，然后再重新回到桌面上進(jìn)行談判或投票。但是，無(wú)論是政治家之間的斗毆還是投票，都說(shuō)明了政治相互作用的非理性。首先，政治家之間的斗毆說(shuō)明政治家政治品性和人格品性的低劣，說(shuō)明由政治家決定政策的不可靠性。其次，按照“多數(shù)人原則”投票而產(chǎn)生的公共政策，同樣不能說(shuō)明公共政策的科學(xué)性，因?yàn)椋谌祟愓J(rèn)識(shí)自然和自身的歷史上，先進(jìn)科學(xué)認(rèn)識(shí)受到壓制甚至被視為異端的例子是屢見不鮮的。

分析觀在提出了上述對(duì)政治觀的反詰后指出，公共政策同樣是一種認(rèn)識(shí)，是公共政策制定者根據(jù)公共問(wèn)題提出的一種對(duì)未來(lái)發(fā)展的認(rèn)識(shí)。這種認(rèn)識(shí)的提出不僅需要嚴(yán)格的程序，而且需要科學(xué)的論證，否則就有失誤的風(fēng)險(xiǎn)。在公共政策制定中，應(yīng)當(dāng)盡量減小政治權(quán)力的作用而逐步加大科學(xué)分析的分量。盡管政策分析存在這樣或那樣的困難，但卻是必須的。反復(fù)的、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼叻治鰺o(wú)疑會(huì)增加公共政策的合理性，使人類免遭由于缺乏理性而給自身帶來(lái)的災(zāi)難，而這恰恰是人類社會(huì)與動(dòng)物社會(huì)的根本區(qū)別。20世紀(jì)60年代中期到70年代初，美國(guó)及世界上許多國(guó)家對(duì)政策科學(xué)的熱情一下子高漲起來(lái)。這種熱情很大程度上是由于一個(gè)著名的生物學(xué)實(shí)驗(yàn)。實(shí)驗(yàn)過(guò)程為：把一些老鼠放在環(huán)境適宜的實(shí)驗(yàn)室中令其自由發(fā)展，老鼠就毫無(wú)節(jié)制地繁殖起來(lái)。當(dāng)老鼠繁殖的數(shù)量達(dá)到所給實(shí)驗(yàn)室環(huán)境容納不下時(shí)，老鼠之間就開始了相互殘殺，直至全部滅絕。這個(gè)實(shí)驗(yàn)結(jié)果公布后，立即引起社會(huì)轟動(dòng)，人們仿佛突然意識(shí)到了自己處境的危險(xiǎn)：人口爆炸、資源枯竭、生態(tài)破壞、環(huán)境污染等。人們意識(shí)到，人與動(dòng)物的根本區(qū)別在于人有理智，人類只有充分運(yùn)用理智實(shí)施自我控制，才能避免重蹈上述老鼠社會(huì)的覆轍，而人類自我控制的主要手段即是制定科學(xué)合理的公共政策。

二、政治權(quán)力與科學(xué)分析的統(tǒng)一

從各自的角度出發(fā)，政治觀和分析觀關(guān)于公共政策制定過(guò)程的觀點(diǎn)都有合理之處。首先，政治觀的論點(diǎn)固然反映了人的認(rèn)識(shí)的局限，但更反映了人類社會(huì)的復(fù)雜與動(dòng)蕩。人類社會(huì)的復(fù)雜與動(dòng)蕩，要求有政治權(quán)力的存在，說(shuō)明政治權(quán)力因素在公共政策制定過(guò)程中的不可排除性，其作用集中在公共利益的選擇、執(zhí)行與維護(hù)上。其次，分析觀的論點(diǎn)傾向于公共政策制定中的科學(xué)分析，要求政策制定者以理性分析而不是以政治權(quán)力為基礎(chǔ)進(jìn)行公共政策選擇，這對(duì)于改善人類的生存環(huán)境，并最終建立起人類社會(huì)與自然環(huán)境之間的和諧關(guān)系，無(wú)疑具有重要意義。

實(shí)際上，政治權(quán)力與科學(xué)分析在公共政策制定中的關(guān)系是一種對(duì)立統(tǒng)一關(guān)系。首先，政治權(quán)力與科學(xué)分析是對(duì)立的。在公共政策制定過(guò)程中，政治權(quán)力與科學(xué)分析都有相互不可替代的獨(dú)特作用，且二者的作用存在此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)科學(xué)分析會(huì)降低政治權(quán)力的作用，而強(qiáng)調(diào)政治權(quán)力又會(huì)減弱科學(xué)分析的作用。其次，政治權(quán)力與科學(xué)分析又是統(tǒng)一的。在公共政策制定過(guò)程中，政治權(quán)力應(yīng)該是充分運(yùn)用科學(xué)分析的權(quán)力，而科學(xué)分析則應(yīng)該是充分考慮到政治相互作用的分析。

（一）政治相互作用中的科學(xué)分析

各政治結(jié)構(gòu)之間圍繞公共政策制定而形成的相互作用，應(yīng)該是充分運(yùn)用科學(xué)分析的相互作用，而不是僅僅通過(guò)交換、威脅、控制等手段的相互作用。政治相互作用中的科學(xué)分析對(duì)于引導(dǎo)政治行為和實(shí)現(xiàn)政治說(shuō)服都有重要意義。

1.政治行為中的科學(xué)分析。研究表明，在復(fù)雜化程度加劇的社會(huì)條件下，人們的政治行為主要依據(jù)于分析而不是情感，從“黨派投票傾向論”到“問(wèn)題投票傾向論”的轉(zhuǎn)變就是典型的例子。“黨派投票傾向論”和“問(wèn)題投票傾向論”都是美國(guó)學(xué)者提出的?！包h派投票傾向論”認(rèn)為選民的投票行為主要依據(jù)于競(jìng)選者所在的黨派而不是其政策主張。“問(wèn)題投票傾向論”則認(rèn)為選民的投票行為主要依據(jù)于競(jìng)選者的政策主張而不是其所在的黨派。從20世紀(jì)60年代到70年代初，美國(guó)政治學(xué)的中心理論一直是“黨派投票傾向”論，但從20世紀(jì)70年代中期開始，“黨派投票傾向論”開始被“問(wèn)題投票傾向論”所取代。相比之下，“問(wèn)題投票傾向論”顯得更為合理。原因是，在美國(guó)等西方國(guó)家，資產(chǎn)階級(jí)政黨就其性質(zhì)來(lái)說(shuō)是相同的，所不同的只是政策主張。選民考慮追隨自己所喜好的政策主張而不是某個(gè)黨派顯然是務(wù)實(shí)的。而當(dāng)選民考慮政黨的政策主張并投票贊成或反對(duì)時(shí)，選民已經(jīng)對(duì)政黨的政策主張進(jìn)行了認(rèn)真的分析研究，否則他就無(wú)法判斷到底哪一種政策主張更能代表自己的利益，或更加符合自己的意愿。

2.政治說(shuō)服中的科學(xué)分析。政治相互作用中的各方如欲得到更多的支持和理解，以便使政策按照他們的意愿制定，往往要進(jìn)行大量的說(shuō)服工作。說(shuō)服可以是簡(jiǎn)單的，例如標(biāo)語(yǔ)、口號(hào)、廣告詞等，也可以是分析的。但是，簡(jiǎn)單說(shuō)服的效果顯然值得懷疑，絕大部分的說(shuō)服要依靠分析，特別是對(duì)于那些政治家或?qū)W識(shí)淵博的官員來(lái)說(shuō)，分析性的說(shuō)服就更為必要。例如，制定發(fā)展高等教育的政策，有關(guān)人員就需要對(duì)高等教育發(fā)展的現(xiàn)狀、發(fā)展的規(guī)劃、發(fā)展的可能與困難、發(fā)展的預(yù)期成果、發(fā)展對(duì)相關(guān)行業(yè)的影響等一系列問(wèn)題做出詳細(xì)的分析論證。再如，北京提出申辦2008年奧林匹克運(yùn)動(dòng)會(huì)，為了得到國(guó)際奧委會(huì)委員的投票贊成，北京奧申委除做扎扎實(shí)實(shí)的物質(zhì)準(zhǔn)備外，還需就諸多問(wèn)題提出分析論證，包括運(yùn)動(dòng)場(chǎng)館、道路交通、環(huán)境保護(hù)、安全保衛(wèi)、通訊傳媒、醫(yī)療衛(wèi)生、賓館設(shè)施、民眾態(tài)度等。在有多個(gè)申辦城市競(jìng)爭(zhēng)的情況下，“最佳分析取勝”的說(shuō)法是毫不夸張的。在公共政策制定中，那些被絕大多數(shù)人選擇或接受的政策，其實(shí)就是一些按照通常標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了充分分析的方案。

（二）科學(xué)分析中的政治相互作用

政治相互作用中的各方都有其特殊利益，科學(xué)分析的作用就是對(duì)社會(huì)多元利益結(jié)構(gòu)進(jìn)行全面檢視，而不是只考慮少數(shù)人的利益或意愿。這對(duì)于超越黨派意見和肯定公共利益都有重要意義。

1.科學(xué)分析對(duì)黨派意見的超越。不可否認(rèn)，分析確有工具的性質(zhì)。從工具的角度看，分析可以為任何運(yùn)用它的人提供服務(wù)或?yàn)槿魏吸h派意見提供支持。但是，科學(xué)分析的終極目的或至上功能是尋找出超越黨派意見的、符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的客觀真理?？茖W(xué)分析的這種功能以及由此形成的對(duì)于社會(huì)發(fā)展的推動(dòng)作用已被歷史所證實(shí)。例如，第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后不久，美國(guó)國(guó)內(nèi)圍繞“奧本海默事件”（注：奧本海默是猶太裔物理學(xué)家，第二次世界大戰(zhàn)前擔(dān)任羅斯•阿拉莫斯原子彈研究所所長(zhǎng)，主持過(guò)著名的“曼哈頓工程”。戰(zhàn)后，奧本海默擔(dān)任美國(guó)核能委員會(huì)委員，因主張和平利用原子能而被貼上了“赤色分子”的標(biāo)簽，并遭受批判，這即所謂的“奧本海默事件”。）曾發(fā)生過(guò)一次較大規(guī)模的政策爭(zhēng)論，在“原子能應(yīng)優(yōu)先用于和平還是國(guó)防”的問(wèn)題上形成了明顯對(duì)立的意見：有人主張?jiān)幽軕?yīng)優(yōu)先民用，有人主張應(yīng)優(yōu)先軍用，以?shī)W本海默為代表的一些原子物理學(xué)家則明確主張和平利用核能。當(dāng)時(shí)，奧本海默等人的科學(xué)見解并未得到廣泛認(rèn)同，但從其后美國(guó)政府采取的實(shí)際政策看，和平利用核能的意見還是受到了重視，戰(zhàn)后美國(guó)政府國(guó)防和民用支出占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的百分比變化證實(shí)了這一點(diǎn)。見下表。

美國(guó)政府支出（包括各級(jí)政府）按職能劃分支出占國(guó)民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值的百分比

時(shí)間1950196019701980

民用14.816.723.127.8

國(guó)防8.311.39.15.3

資料來(lái)源：R.A.穆斯格雷夫等著：《美國(guó)財(cái)政理論與實(shí)踐》，中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年版，第138頁(yè)。

2.科學(xué)分析對(duì)公共利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的支持。公共利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是確實(shí)存在的。例如，控制大氣污染、保護(hù)野生動(dòng)植物、禁止捕鯨、減少溫室氣體排放等是人類的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，加入世界貿(mào)易組織是中國(guó)人的共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。由于社會(huì)問(wèn)題的復(fù)雜和人們價(jià)值觀念的沖突，人們對(duì)于公共利益、社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益等問(wèn)題的認(rèn)識(shí)并不統(tǒng)一，而個(gè)別利益與公共利益之間、近期利益與社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益之間也確乎存在矛盾。例如，關(guān)閉污染企業(yè)會(huì)減少政府稅收、打破區(qū)域經(jīng)濟(jì)封鎖會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響、加入WTO在一段時(shí)期內(nèi)會(huì)對(duì)中國(guó)民族工業(yè)帶來(lái)沖擊等。在這方面，科學(xué)分析的功能是幫助人們認(rèn)識(shí)、選擇并支持公共利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，自覺(jué)抵制那些危害公共利益和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的行為與政策。在政府公共政策制定過(guò)程中，科學(xué)分析的這種功能已日益顯露出來(lái)。正如美國(guó)政策科學(xué)家R.M.克朗所說(shuō)：“系統(tǒng)分析在幫助政治家變得成熟起來(lái)方面是很起作用的，因?yàn)樗鼮樗麄兲峁┝烁玫墓ぞ吆脱芯砍晒?；另一方面，系統(tǒng)分析也為廣大選民提供了幫助，幫助他們對(duì)共同關(guān)心的問(wèn)題做出更加科學(xué)的分析。當(dāng)問(wèn)題的復(fù)雜性超出廣大公眾把握的程度時(shí)，所謂民主是有缺陷的?！盵2](P210)“不管怎么說(shuō)，盡量從不同的角度來(lái)看整個(gè)系統(tǒng)的諸因素，對(duì)價(jià)值問(wèn)題做出更加明確的分析，以及更客觀地看待自己對(duì)可行性所做出的判斷總是有利無(wú)害的?！盵2](P216)

三、政治權(quán)力與科學(xué)分析的合理關(guān)系模式

鑒于公共政策制定中政治權(quán)力與科學(xué)分析的對(duì)立統(tǒng)一，如何處理政治權(quán)力與科學(xué)分析的關(guān)系就成了公共政策體制需要解決的一個(gè)基本問(wèn)題。妥善解決這一問(wèn)題，建立起政治權(quán)力與科學(xué)分析的合理關(guān)系模式，對(duì)于提高公共政策制定的質(zhì)量與效率至關(guān)重要。

在公共政策制定過(guò)程中，政治權(quán)力與科學(xué)分析的合理關(guān)系模式應(yīng)包含如下理念和制度：首先，政治權(quán)力與科學(xué)分析是不能相互取代的；其次，在社會(huì)發(fā)展和分析工具改進(jìn)的情況下，應(yīng)注意加大科學(xué)分析的投入而減少政治權(quán)力的作用。上述理念和制度表明，作為唯物辯證法的基本規(guī)律，對(duì)立統(tǒng)一規(guī)律揭示了事物發(fā)展的源泉、動(dòng)力和實(shí)質(zhì)，作粉以共政策制定中的對(duì)立統(tǒng)一，政治權(quán)力與科學(xué)分析決定著公共政策制定的效率和質(zhì)量。因此，公共政策制定不能沒(méi)有政治權(quán)力，也不能沒(méi)有科學(xué)分析。但是，也正如每一對(duì)矛盾都有主次方面一樣，從世界的復(fù)雜性和人類長(zhǎng)遠(yuǎn)利益來(lái)考慮，科學(xué)分析和人類理性應(yīng)成為公共政策制定的主導(dǎo)。公共政策制定應(yīng)更多地加大科學(xué)分析，以便使科學(xué)分析或人類理智真正成為政治權(quán)力運(yùn)用的基礎(chǔ)。在這方面，不少西方國(guó)家已經(jīng)積累了相當(dāng)?shù)膶?shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

例如，美國(guó)是政策科學(xué)的起源國(guó)，政策分析投入已呈立體化趨勢(shì)，政策分析投入既包括政府的，也包括民間的和專業(yè)的。美國(guó)聯(lián)邦政府?dāng)?shù)十年來(lái)加大了政策制定所要求的專門信息和分析的范圍，聯(lián)邦政府在社會(huì)問(wèn)題研究方面的開支已增至5億～10億美元之間。在美國(guó)，政策分析吸引著成千上萬(wàn)的社會(huì)組織、私人公司和利益集團(tuán)，成為一種大規(guī)模的活動(dòng)。通過(guò)著書立說(shuō)，原本默默無(wú)聞的普通公民也會(huì)成為有關(guān)政策問(wèn)題的舉足輕重的人物。政府還利用大學(xué)和蘭德公司等研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)政策分析。這種政策分析的一個(gè)典型嘗試就是新澤西州的“保證收入實(shí)驗(yàn)”。為了研究保證收入是否會(huì)降低人的工作積極性問(wèn)題，經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)局通過(guò)威斯康星大學(xué)的貧困研究所進(jìn)行了一項(xiàng)有1000多戶家庭參加的實(shí)驗(yàn)。參加實(shí)驗(yàn)的家庭從實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取全部現(xiàn)金收入，研究人員將領(lǐng)取現(xiàn)金的家庭與沒(méi)有領(lǐng)取現(xiàn)金的家庭對(duì)照組加以對(duì)照，從而分析出保證收入與人的工作積極性之間的關(guān)系。[3]

比較而言，專業(yè)政策分析有兩大優(yōu)勢(shì)。首先，專業(yè)政策分析是全面與系統(tǒng)的。專業(yè)政策分析全面鋪陳有關(guān)政策問(wèn)題的各種因素，并運(yùn)用數(shù)理模型加以系統(tǒng)研究，故這種分析往往是全面的而非片段的、周密的而非支離的、客觀的而非流于偏見的。其次，專業(yè)政策分析是有效的。專業(yè)政策分析在尋求解決問(wèn)題的有效方案上具有獨(dú)特的作用。所謂“解決問(wèn)題的有效方案”往往不僅指那些能夠有效解決問(wèn)題的方案，而且指那些政策各方都樂(lè)于接受的方案。

當(dāng)然，科學(xué)分析也確實(shí)面臨著多種約束條件。從客觀上看，科學(xué)分析受價(jià)值觀、時(shí)間、資源、距離、知識(shí)水平、工具（技術(shù)）以及政治可行性等條件的約束。為了擺脫這些約束，政策科學(xué)家建議政策分析人員注意改進(jìn)政策分析系統(tǒng)。其方法是：確認(rèn)有哪些約束條件在起作用；了解這些條件為什么和怎樣起作用；創(chuàng)造性地?cái)U(kuò)大選擇范圍用以改變或消除這些條件，或者在分析中加入時(shí)間因素以便在將來(lái)做到這一點(diǎn)；在約束條件給定的情況下，提供規(guī)范模式或指導(dǎo)原則以更有效地達(dá)到系統(tǒng)的目標(biāo)。從主觀上看，科學(xué)分析受分析者世界觀、人生觀、道德觀等條件的約束。因此，科學(xué)分析也并非是完全理性化的。政策分析人員應(yīng)超越個(gè)人狹隘眼界，以高度的負(fù)責(zé)態(tài)度和人文精神關(guān)懷人類社會(huì)的總體發(fā)展。對(duì)此，R.M.克朗指出：“系統(tǒng)分析人員應(yīng)該投身到那些有高度的可能性對(duì)全體人民的生活質(zhì)量做出改進(jìn)的研究機(jī)構(gòu)和政府里去工作，而不要為那些把暗殺、延長(zhǎng)人的痛苦、殘酷地利用無(wú)辜的人質(zhì)、或者大屠殺作為達(dá)到目的的手段的價(jià)值系統(tǒng)服務(wù)。因此我希望系統(tǒng)分析人員、系統(tǒng)管理人員和政策科學(xué)家們的價(jià)值觀，不會(huì)和諸如十一、十二、十三世紀(jì)的基督教十字軍東征，本世紀(jì)三十至四十年代第三帝國(guó)的納粹主義，或者紅色旅的恐怖主義等等發(fā)生共鳴?！盵2](P212)

我國(guó)在1978年之后初步建立了政府公共政策制定所需的信息與咨詢系統(tǒng)，這一系統(tǒng)主要由五個(gè)部分組成，即縣級(jí)以上政府設(shè)置的專司政策研究的職能機(jī)構(gòu)、附設(shè)于政府部門的研究機(jī)構(gòu)、省市一級(jí)政府設(shè)置的專家顧問(wèn)團(tuán)、從中央到省市的科學(xué)研究院、各大學(xué)的研究所等。我國(guó)政府的政策研究系統(tǒng)在收集政策信息和輔助政策制定方面確有建樹，但由于多方原因，特別是制度原因，其功能特別是系統(tǒng)功能并未得到充分發(fā)揮。不少政府部門及政府首腦的決策依然采用個(gè)人式和經(jīng)驗(yàn)式，既沒(méi)有分析投入，不講科學(xué)程序，也沒(méi)有決策監(jiān)督，統(tǒng)轄政策制定的依然是政治權(quán)力，甚至是專斷的、個(gè)人的權(quán)力。因此，建構(gòu)思想庫(kù)制度并加大政策分析投入，將是現(xiàn)時(shí)和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)政府政策制定體制應(yīng)著力解決的問(wèn)題。

重視人類理性的觀點(diǎn)不是什么新觀點(diǎn)。早在18世紀(jì)70年代初，法國(guó)唯物主義哲學(xué)家和無(wú)神論者霍爾巴赫就呼吁：“人的理性受到各種神學(xué)教條的愚弄，放棄了自我認(rèn)識(shí)，懷疑自己的力量，拒絕經(jīng)驗(yàn)，害怕真理，輕視健全的思想并且否認(rèn)它，而盲目地屈從于強(qiáng)力?！屓说睦碇腔仡^來(lái)研究自然的事物、易懂的對(duì)象、明顯的真理和有益的知識(shí)吧！但愿統(tǒng)治各民族的虛無(wú)縹緲的幽靈煙消云散，但愿合理的思想在似乎永遠(yuǎn)注定要成為謬誤的犧牲品的理智中自動(dòng)地發(fā)育生長(zhǎng)?！盵4]如果人類社會(huì)在其發(fā)展中能夠尊重理性，尊重客觀規(guī)律，毫無(wú)疑問(wèn)，人類社會(huì)的發(fā)展會(huì)少走許多彎路。

【參考文獻(xiàn)】

[1]加布里埃爾•A•阿爾蒙德，小G•賓厄姆•鮑威爾.比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策[M].上海：上海譯文出版社，1987.

[2]R.M.克朗.系統(tǒng)分析和政策科學(xué)[M].北京：商務(wù)印書館，1985.

[3]查爾斯•E•林布隆.政策制定過(guò)程[M].北京：華夏出版社，1988.15-20.

[4]霍爾巴赫.健全的思想[M].北京：商務(wù)印書館，1966.16-18.