導(dǎo)語：“黨政關(guān)系規(guī)范化”與黨的執(zhí)政能力建設(shè)一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

黨的十六大報告的一個重要思想，就是強調(diào)改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，對于推進社會主義民主政治建設(shè)，具有全局性作用。道理非常清楚，調(diào)整黨政關(guān)系，是中國政治發(fā)展中最重要的問題之一。中國的各種政治關(guān)系和較為重要的政治現(xiàn)象，都在一定程度上包含著“黨政關(guān)系”的因素。處理好黨政關(guān)系，對于加強黨的執(zhí)政能力，以及推動中國政治發(fā)展具有深遠的意義。

一、明確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式

“改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”的前提之一，就是首先要明確區(qū)分領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政、領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的不同。

中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，但又不是一般意義上的執(zhí)政黨，而是在國家政權(quán)和社會生活中居于領(lǐng)導(dǎo)地位的執(zhí)政黨。一方面，中國共產(chǎn)黨是中國社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，通過對社會的直接領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)著自己的執(zhí)政地位。另一方面，中國共產(chǎn)黨通過執(zhí)掌（廣義上的）政府，將自己的政治綱領(lǐng)付諸實施，通過執(zhí)政實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

從一般意義上講，“領(lǐng)導(dǎo)”是一個政治概念，領(lǐng)導(dǎo)意味著黨在國家政權(quán)和整個社會中居于核心地位，可以通過政治動員等方式，在全社會貫徹和實施黨的路線、方針和政策?！皥?zhí)政”是一個法律概念，執(zhí)政意味著黨依法通過國家機構(gòu)，以法律和政策的手段，統(tǒng)治和管理國家生活。另外，“從作用層面和特點來說：領(lǐng)導(dǎo)側(cè)重思想、政策、路線與行為層面，主要靠凝聚力、吸引力、影響力和號召力，且有較多的靈活性和變化性；而執(zhí)政除了靠影響力，還要靠掌握國家權(quán)力，它側(cè)重體制與制度層面，多呈規(guī)范性、穩(wěn)定性和程序性?！保ㄌ飶V清等《論執(zhí)政黨的兩種服務(wù)——領(lǐng)導(dǎo)與執(zhí)政的異同》，2004年第2期《理論探討》）

在領(lǐng)導(dǎo)中體現(xiàn)黨的執(zhí)政地位，與在執(zhí)政中實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實際上是兩種不同的黨政關(guān)系模式。兩者相比，后者更符合“依法治國”的精神和原則?？梢哉f，黨的十六屆四中全會做出加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定，是落實黨的十五大提出的“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”這一重大治國方略的體現(xiàn)。

領(lǐng)導(dǎo)的問題，就是黨和社會的關(guān)系問題。領(lǐng)導(dǎo)方式，主要是指執(zhí)政黨調(diào)控和治理社會所運用的體制、途徑、手段和方法等。在大多數(shù)國家，執(zhí)政黨不能直接對社會下達指示和命令，其對社會的調(diào)控和治理，是借助國家政權(quán)間接進行的。在中國，中國共產(chǎn)黨除了通過國家政權(quán)的途徑對社會實施調(diào)控和治理外，還同時運用政治、思想和組織領(lǐng)導(dǎo)等方式，以及強有力的政治網(wǎng)絡(luò),直接對社會各個領(lǐng)域的單位和組織進行較全面的指導(dǎo)和監(jiān)督。

執(zhí)政的問題，是黨和國家機構(gòu)的關(guān)系，亦即黨政關(guān)系問題。從這個意義上講，目前，一些企事業(yè)單位和第三部門中的黨組織，把做好自身的業(yè)務(wù)工作，也解釋為加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，顯然是對執(zhí)政做了寬泛化的解釋，不利于正確理解加強黨的執(zhí)政能力。

執(zhí)政方式，主要是指執(zhí)政黨和國家機構(gòu)相聯(lián)系的方式，以及執(zhí)政黨在執(zhí)政過程中的運作模式等。政黨是現(xiàn)代政治的主角和政治權(quán)力的實際操作者。世界上大多數(shù)國家的政權(quán)都是由政黨來執(zhí)掌的，差別在于各國執(zhí)政黨掌握政權(quán)的方式，即執(zhí)政方式不同。

執(zhí)政黨主要通過以下兩種方式實現(xiàn)對政權(quán)的掌握。第一，進入政權(quán)內(nèi)部，通過任命官員、組織政府以及控制議會的方式成為政權(quán)內(nèi)部的實際主導(dǎo)力量。政黨取得執(zhí)政地位后，面臨的一個重要任務(wù)是通過任命政府官員的方式組織政府，把黨的重要成員推薦為政府各部門主要負責人，負責國家政策和大政方針的制定和實施，從而實現(xiàn)黨的政治綱領(lǐng)和政治目標。

第二，執(zhí)政黨從外部直接控制和領(lǐng)導(dǎo)“政”。在中國，中國共產(chǎn)黨擁有強大的組織力量，除了通過設(shè)在政權(quán)機關(guān)中的黨組和在國家機關(guān)中的黨員，掌握國家政權(quán)，推行黨的路線、方針和政策外，還可以通過歸口管理等制度，直接干預(yù)屬于“政”的職權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)。和每一個層級的政府組織相對應(yīng)，黨又設(shè)有同級黨的委員會，以便對政府實施有效的指導(dǎo)和監(jiān)督。其中，黨的常委會是政治權(quán)力的中樞，其對具體政治權(quán)力的掌握和運用是通過“歸口管理”制度來實現(xiàn)的，即每一位黨的常委分別負責政府工作中的某個領(lǐng)域、某個系統(tǒng)或某個方面。

二、從“黨政分開”到“黨政關(guān)系規(guī)范化”

改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的基本目的之一，就是探索新的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和國家管理模式，解決好黨如何實現(xiàn)對社會的領(lǐng)導(dǎo)問題，也解決好黨如何處理和國家機構(gòu)的關(guān)系問題。

黨政關(guān)系是當代中國政治的主要問題，任何改革和發(fā)展，試圖繞開黨政關(guān)系都是不可能的。處理好黨政關(guān)系，對于經(jīng)濟發(fā)展和政治文明建設(shè)，具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。鄧小平早在1980年，就對協(xié)調(diào)好黨政關(guān)系的意義有過精辟的分析，“這樣做，有利于加強和改善中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有利于建立各級政府自上而下的強有力的工作系統(tǒng)，管好政府職權(quán)范圍的工作?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷第280頁）

20世紀80年代中期以來，在關(guān)于黨政關(guān)系問題的探討中，出現(xiàn)了很多富有啟發(fā)性的觀點和看法。但是，也有一些觀點和看法難免不甚成熟和準確。比如“黨政分開”，這個概念的優(yōu)點是比較清楚、直觀，指向明確，但是不足也非常明顯。它是一個形象化的概念，在邏輯上、文字表述上并不嚴密，容易引起歧義、產(chǎn)生誤解。

以奪取、掌握或參與政權(quán)為目標，是政黨區(qū)別于利益集團以及一般性社會團體的根本特征所在。從宏觀上看，政黨和政權(quán)有著天然的、密不可分的聯(lián)系，“黨”和“政”不可能分開。在不同的國家，黨政關(guān)系的模式是有差別的，但都是在肯定這種密切聯(lián)系的基礎(chǔ)上形成的。中國的“黨”和“政”，更不可能“分開”，而只能尋求如何建立一種更合理的關(guān)系。所以，逐步“實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化”的提法，可能要比“黨政分開”的提法更為準確一些。

“黨政分開”是一個在特定歷史時期形成的具有特定內(nèi)涵的概念。從中國政治發(fā)展的歷史進程來看，“黨政分開”是針對“黨政不分”的現(xiàn)象提出來的，其思想內(nèi)涵是正確的，應(yīng)該堅持。這一概念內(nèi)涵和外延不清所造成的模糊也是顯而易見的?！包h”和“政”之間，應(yīng)當是宜分則分，宜合則合，而不能籠統(tǒng)地講“黨政分開”。在目前中國現(xiàn)代政治科學(xué)不算發(fā)達、不夠普及的情況下，尤其應(yīng)當注意到這一點。如果一個反映黨政關(guān)系的基本概念，只是能夠反映二者的“分”，而忽視了二者之間相聯(lián)系的一面，往往容易產(chǎn)生誤導(dǎo)。“黨”和“政”必須在職能上進行合理的分工，必須在載體上分開，但是政黨又一定要以適當?shù)姆绞筋I(lǐng)導(dǎo)或參與政權(quán)，要組織或監(jiān)督政府，要在各個社會利益群體和政府之間充當一條穩(wěn)定的“通路”。中國的改革實踐證明，如果黨政關(guān)系建設(shè)僅僅做到黨政分開，而不能在黨政職能分開的基礎(chǔ)上建立新型的黨政關(guān)系，黨政分開就不可能獲得有效的制度保障，其結(jié)果要么出現(xiàn)黨政關(guān)系的倒退，要么出現(xiàn)黨政關(guān)系混亂（參見林尚立《黨政關(guān)系建設(shè)的制度安排》，2002年第5期《學(xué)習(xí)時報》）。

從政治實踐上看，將過于籠統(tǒng)的“黨政分開”概念作為有關(guān)改革的口號，還容易造成實踐中的混亂，導(dǎo)致不必要的挫折和麻煩。別有用心的人會打著“黨政分開”，實現(xiàn)西方民主政治的幌子，企圖削弱、代替中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，一部分同志，也可能由于擔心在黨政關(guān)系的調(diào)整中會危及黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，對哪怕是最微小的變革都心存疑慮。也有人主張“以政代黨”，把“黨”包容于“政”。這只能適得其反。因此，簡單地強調(diào)“黨政分開”，實際效果可能并不理想。

三、以黨政關(guān)系規(guī)范化帶動和加強黨的執(zhí)政能力

加強執(zhí)政能力建設(shè)，是關(guān)系到國家長治久安的重大戰(zhàn)略任務(wù)。在中國，從政治體制改革漸次展開的角度看，黨政關(guān)系的調(diào)整是許多項重要的改革工作的邏輯起點。“改革的內(nèi)容，首先要黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位?！保ā多囆∑轿倪x》第3卷第177頁）因為，黨政關(guān)系的問題如果沒有得到一個有深度的解決，就不可能深入認識加強執(zhí)政能力建設(shè)問題的重要性，也就不可能統(tǒng)籌安排好加強執(zhí)政能力建設(shè)中的一系列核心問題。

掌握政權(quán)是一回事，如何掌握政權(quán)，用好權(quán)力，即權(quán)力的運作又是另外一回事。通過構(gòu)建規(guī)范的黨政關(guān)系，明確劃分黨和人大、行政機關(guān)、司法機關(guān)的職能，并逐漸做到法制化和制度化，可以優(yōu)化權(quán)力的運作，真正用好權(quán)力。同時，黨也有了更多的精力加強自身建設(shè)，真正發(fā)揮“總攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用。

不規(guī)范的黨政關(guān)系，如以黨代政、以黨代法等，不僅不會加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，反而會削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。一方面，黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用、黨的干部的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，并不是一回事；黨中央的領(lǐng)導(dǎo)地位與地方（單位）黨委的領(lǐng)導(dǎo)作用也不具有可比性。不規(guī)范的黨政關(guān)系，賦予地方和單位黨的干部非常大、非常具體的施政權(quán)，從表面上看增強了黨的力量，實際上使“黨”和“政”之間在職能和載體上混亂不清，黨竭盡全力試圖去管所有的事，其結(jié)果往往“出力不討好”，使黨的組織成為了矛盾的焦點，使整個政治生活繃得太緊，缺乏必要的彈性。另一方面，不規(guī)范的黨政關(guān)系，還使黨組織處于直接施政者的地位，不僅難以發(fā)揮政治職能，而且無暇顧及自身建設(shè)，更不利于發(fā)揮在反腐敗問題上起“制度預(yù)設(shè)”作用。書記們今天與外企老總直接談判，明天拉司法機關(guān)去參與拆遷，表面上忙得很，實際上反而降低了黨的執(zhí)政能力。

四、實現(xiàn)黨政關(guān)系規(guī)范化的基本思路

在1949年以后相當長的一段時間中所實行的“黨政不分”、“以黨代政”模式的弊端是明顯的。改革開放以后，我們對黨政關(guān)系問題的認識有所提高，在實踐上做了一些積極的調(diào)整，但是問題并沒有完全解決。在黨政關(guān)系是否需要變革的問題上，大家普遍認識到“規(guī)范化”勢在必行；但是在黨政關(guān)系規(guī)范化的具體路徑選擇和目標制定上，還存在一些分歧。

如果說，在黨政關(guān)系模式上，改革開放前的不良傾向在于機械模仿蘇聯(lián)模式的話，那么，改革開放后的不良傾向則在于機械模仿當代西方一些發(fā)達國家黨政關(guān)系的模式，盲目以西方為樣板來設(shè)計中國的黨政關(guān)系。國情不同，執(zhí)政方式也會迥然有別，規(guī)范黨政關(guān)系，不能照搬西方的現(xiàn)成模式。黨政關(guān)系規(guī)范化的目標應(yīng)當是，以中國現(xiàn)實政治生態(tài)為基點，在廣泛借鑒中外政治實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，開創(chuàng)既超越中國傳統(tǒng)黨政關(guān)系模式，又超越西方黨政關(guān)系模式的新途徑，在“一元化領(lǐng)導(dǎo)”、“寓黨于政”、“黨政合一”等模式之外，再摸索和開辟出一條新路來。

第一，更好地發(fā)揮人大的作用。

黨政關(guān)系規(guī)范化的一個重要方向，就是要實現(xiàn)從通過領(lǐng)導(dǎo)體現(xiàn)執(zhí)政，向通過執(zhí)政實現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。而要實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變，必須尋找一個邏輯起點。這就是理順黨和人大的關(guān)系，更好地、更恰當?shù)匕l(fā)揮人大的作用。

當今中國政治生活中，黨和人大是兩個具有重要影響的因素。這種重要性不僅體現(xiàn)于其在政治生活中的地位上，更體現(xiàn)在二者關(guān)系的模式對社會主義民主具有的標志性意義。人大體現(xiàn)的是人民的權(quán)力，人民通過自己的代表實現(xiàn)對國家事務(wù)的管理。同時，人大作為立法機關(guān)，體現(xiàn)國家意志。在人大，國家意志與人民意志得到統(tǒng)一。理順黨與人大關(guān)系的關(guān)鍵，是如何把實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與充分發(fā)揮人大的作用統(tǒng)一起來。通過黨政關(guān)系的規(guī)范和調(diào)整，既改善和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，又真實代表最廣大人民群眾的利益，充分反映人民的要求，使民意得到順暢的表達。

從歷史淵源看，人大是黨主持建立的；從現(xiàn)實看，人大是黨可資利用的最重要、最基本的政治資源。黨要善于利用各級人大作為自己開展重要政治活動的場所，作為自己培養(yǎng)政務(wù)干部的學(xué)校，作為凝聚民心、黨心的基地，作為參與國際政治斗爭的工具。黨的意見、建議、主張和政策，要通過法定的程序，以提案的形式向人大提出，通過人大的民主程序，變成具有普遍約束力的法律，從而實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主和依法治國的有機結(jié)合。

第二，盡可能采取現(xiàn)代社會政治權(quán)力結(jié)構(gòu)組織的一般性做法。

中國不能照搬任何一個政黨的執(zhí)政方式，但也不宜忽視某些共性的因素。各國的執(zhí)政方式中的一些做法可以借鑒。在黨政關(guān)系規(guī)范化的過程中，要善于在執(zhí)政方式的規(guī)律性和多樣性上尋求結(jié)合點，善于在直接領(lǐng)導(dǎo)和間接領(lǐng)導(dǎo)之間尋求結(jié)合點。比如，雖然政黨的活動貫穿于政府過程的各個環(huán)節(jié)，控制著政府運作，但重點是做好意見綜合工作和在國家決策中發(fā)揮核心作用，而不宜直接施政。

第三，黨政關(guān)系規(guī)范化的重要途徑之一是法制化。

現(xiàn)代政治的基本邏輯之一是“職權(quán)法定”，規(guī)范黨政關(guān)系也必須遵循這一邏輯，在實際政治生活中明確“黨”與“政”各自的職能范圍，確定二者的權(quán)力關(guān)系，并使之法制化，避免隨意性。雖然“二元法制”狀況還會存在一定的時間，但是要逐步減少“文件”在規(guī)范社會行為中的作用。今后黨要有意識地減少以黨政聯(lián)合發(fā)文的形式頒布政策，而是善于把自己的思想依照法定程序轉(zhuǎn)變?yōu)檎?。要逐步減少黨對政府的直接命令，盡可能使黨的方針、政策和工作部署通過黨組和擔任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員干部來貫徹執(zhí)行。

第四，以加強黨內(nèi)民主推動黨政關(guān)系規(guī)范化。

目前，在黨的建設(shè)中還存在著一些問題。如一些黨員干部素質(zhì)不高并且嚴重脫離群眾，一些黨的基層組織軟弱渙散、組織紀律性不強、腐敗現(xiàn)象層出不窮等。這些問題所造成的影響和后果絕不僅僅局限于黨自身，必然會涉及黨政關(guān)系。比如，脫離群眾和腐敗現(xiàn)象，使黨不能體察民情、了解民意，不能很好地實現(xiàn)意見表達和意見綜合的功能，不利于規(guī)范黨在行政過程中的作用。再比如，基層組織的軟弱渙散，不利于從根本上加強對“政”的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

黨的建設(shè)中存在的許多問題，在很大程度上是由于黨內(nèi)民主氣氛不濃、民主制度不健全造成的。由于缺乏民主的實踐和鍛煉，導(dǎo)致一部分領(lǐng)導(dǎo)干部政治能力下降，執(zhí)政意識淡薄；由于黨內(nèi)監(jiān)督機制的不健全，導(dǎo)致黨的權(quán)力高度集中于“幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事情都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個人領(lǐng)導(dǎo)?！保ā多囆∑轿倪x》第2卷第329頁）這往往會助長黨內(nèi)的一言堂作風，導(dǎo)致以個人領(lǐng)導(dǎo)取代集體領(lǐng)導(dǎo)，造成“政”的許多決策失誤。

黨內(nèi)民主絕不僅僅是黨自身的問題，同時還是推動黨政關(guān)系規(guī)范化的有效途徑。黨的十六屆四中全會對加強黨內(nèi)民主進行了全面部署，提出要建立黨的代表大會代表提案制度。積極探索黨的代表大會閉會期間發(fā)揮代表作用的途徑和形式，建立代表提議的處理和回復(fù)機制。加強代表同選舉單位黨員的聯(lián)系，聽取和反映黨員的意見和建議。黨的各級全委會召開會議時，可根據(jù)議題事先征求同級黨代會代表意見或邀請部分代表列席會議。擴大在市、縣實行黨代會常任制的試點。逐步擴大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子成員直接選舉的范圍。伴隨著黨自身組織工作和活動方式的轉(zhuǎn)變，黨和政之間聯(lián)系的機制、黨和政之間的關(guān)系、黨在政府過程中的運作模式，都會隨之發(fā)生相應(yīng)的變化。

在建構(gòu)具有中國特色的黨政關(guān)系模式上，肯定會遇到許多新的問題，但是，今后若干年在“黨政關(guān)系規(guī)范化”這個課題上取得較大進展，是完全可能的。黨的十六屆四中全會在黨政關(guān)系規(guī)范化方面提出了一系列可操作性的措施，比如“規(guī)范黨政機構(gòu)設(shè)置，完善黨委常委會的組成結(jié)構(gòu)，適當擴大黨政領(lǐng)導(dǎo)成員交叉任職，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，切實解決分工重疊問題，撤并黨委和執(zhí)政職能相同或相近的工作部門?！边@必將提高黨的執(zhí)政能力，加快社會主義民主政治建設(shè)的進程，推動中國政治文明的發(fā)展。