導(dǎo)語(yǔ)：關(guān)于完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度有關(guān)立法的思考一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

最近，我們?cè)谝恍┑胤綄?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作進(jìn)行調(diào)研時(shí)，不少在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的同志認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為一級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，在基層民主政治建設(shè)中發(fā)揮了重要的作用。但是，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議閉會(huì)期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作似乎處于缺失狀態(tài)，其職權(quán)是無(wú)法行使的，對(duì)同級(jí)政府的監(jiān)督也是虛置的。我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從完善憲法、法律的角度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的組織、職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置等作出具體的、可操作性的規(guī)范，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履行職責(zé)，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間能有效開(kāi)展工作，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)有一個(gè)大的發(fā)展，使基層民主法治建設(shè)有一個(gè)大的發(fā)展。

一、關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職能的定位

憲法、地方組織法對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職能作了規(guī)定。憲法第九十九條第一款規(guī)定："地方各級(jí)人民代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行；依照法律規(guī)定的權(quán)限，通過(guò)和決議，審查和決定地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文化建設(shè)和公共事業(yè)建設(shè)的計(jì)劃。"地方組織法又將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)細(xì)化為13項(xiàng)。按通常的說(shuō)法，這些職權(quán)可以概括為三類(lèi)：一是決定權(quán)，二是任免權(quán)，三是監(jiān)督權(quán)。

從地方各級(jí)人大的職能看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有全權(quán)性，以充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)。從政權(quán)建設(shè)角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，其職能是非常重要的。從我國(guó)憲政制度的設(shè)計(jì)看，人大制度體現(xiàn)出國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的國(guó)家性質(zhì)，為廣大人民群眾參與管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)提供了現(xiàn)實(shí)的制度保證。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為地方政權(quán)制度中最基本的政權(quán)單位，在國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于最低的層次。憲法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方國(guó)家權(quán)力由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使，這為基層政權(quán)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)提供了憲法依據(jù)，使民主憲政思想在基層得到落實(shí)。

二、憲法、法律對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度規(guī)定之不足

我國(guó)的政權(quán)制度經(jīng)過(guò)幾十年的逐步發(fā)展，形成現(xiàn)在的格局，即憲法規(guī)定的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政權(quán)，每一級(jí)政權(quán)都設(shè)立相應(yīng)的人民代表大會(huì)，行使地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職權(quán)。地方各級(jí)人民代表大會(huì)在各自的行政區(qū)域內(nèi)可以決定地方性事務(wù)。隨著我國(guó)民主憲政進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民代表大會(huì)制度也在不斷完善。取得了令世人矚目的成績(jī)。但這僅是一個(gè)初步的成果，與民主憲政的要求還有差距。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一塊來(lái)看，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度設(shè)計(jì)上，我們深感還有一些體制上的疏漏，亟待研究解決。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間權(quán)力機(jī)關(guān)缺失問(wèn)題。我國(guó)憲法第九十六條規(guī)定：地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?？h級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)。地方組織法第三章專(zhuān)門(mén)對(duì)縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)的組成、職權(quán)、工作程序等作了具體規(guī)定，從而保證了縣級(jí)以上人民代表大會(huì)在閉會(huì)期間作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的行使。地方組織法第九章規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的職權(quán)。但對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間如何行使職權(quán)沒(méi)有規(guī)定。地方組織法第十四條第三款規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在本級(jí)人大閉會(huì)期間負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人大代表，組織代表開(kāi)展活動(dòng)，并反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。從上述規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會(huì)期間既沒(méi)有行使職權(quán)的主體，也沒(méi)有行使職權(quán)的途徑，完全是形同虛設(shè)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席在閉會(huì)期間雖然做一些聯(lián)系代表等方面的工作，但這與行使人大職權(quán)不是一回事。因此，從國(guó)家政體來(lái)看，這種憲政體制是不完整的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過(guò)短的問(wèn)題。地方組織法明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆任期為三年?？h級(jí)以上人大每屆任期為五年。實(shí)踐中，不少縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大三年任期偏短，換屆頻率過(guò)高，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部"一年看、二年干、三年等著換"的現(xiàn)象。從實(shí)際工作效果看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大任期過(guò)短不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開(kāi)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的短期行為是難以避免的。再?gòu)纳鐣?huì)成本來(lái)看，頻繁換屆選舉，會(huì)增加國(guó)家機(jī)關(guān)工作的社會(huì)成本，不符合經(jīng)濟(jì)學(xué)的一般原理。

3.關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大召開(kāi)會(huì)議的問(wèn)題。地方組織法第十一條第一款規(guī)定：地方各級(jí)人大會(huì)議每年至少舉行一次。而預(yù)算法第六十九條規(guī)定：各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在每一預(yù)算年度內(nèi)至少2次向本級(jí)人民代表大會(huì)或者其常務(wù)委員會(huì)作預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告。實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一般都召開(kāi)2次會(huì)議，但也有只召開(kāi)一次會(huì)議的。實(shí)踐中的不一致是由法律規(guī)定的不一致造成的。預(yù)算法是1994年3月經(jīng)第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的，地方組織法是1995年2月經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)修正的。按照立法法關(guān)于法律適用的規(guī)定，新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人大常委會(huì)裁決。

三、完善有關(guān)立法的若干探討

要解決當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大發(fā)展中的諸多問(wèn)題，有兩種不同的思路。一種是從憲政體制改革入手，遵循憲政發(fā)展規(guī)律，科學(xué)設(shè)計(jì)國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其相互關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的五級(jí)政權(quán)制度，層級(jí)比較多，既影響政令暢通，又對(duì)開(kāi)展工作造成繁瑣，也增加了制度運(yùn)行的成本。比較理想的解決辦法是適當(dāng)減少政權(quán)的層次，現(xiàn)階段可以考慮只將基層政權(quán)設(shè)到縣級(jí)，縣級(jí)以下設(shè)基層政權(quán)的派出機(jī)關(guān)。這樣，前面涉及的問(wèn)題也就不復(fù)存在。當(dāng)然，這種思路實(shí)施起來(lái)比較難，至少目前還難以做到。從發(fā)展趨勢(shì)看，今后勢(shì)必會(huì)向這個(gè)方向發(fā)展。

另一種思路是從實(shí)際出發(fā)，從完善現(xiàn)行憲政體制入手，根據(jù)現(xiàn)實(shí)可能性，從立法上，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度作出進(jìn)一步的規(guī)定。主要有：

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常委會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間設(shè)常委會(huì)，以便有經(jīng)常地代表人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)。這種意見(jiàn)近年來(lái)常有人提起，但為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，一直未設(shè)立常委會(huì)。從實(shí)踐情況看，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間沒(méi)有機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大似乎是可有可無(wú)的。不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大只設(shè)一名主席或副主席，沒(méi)有工作人員，這樣的狀況怎么能夠擔(dān)負(fù)起一級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職責(zé)？一些地方建議明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，這實(shí)際上也是不妥當(dāng)?shù)?。主席團(tuán)是人大會(huì)議期間設(shè)立的機(jī)構(gòu)，閉會(huì)期間主席團(tuán)是不存在的。同時(shí)，主席團(tuán)成員來(lái)自方方面面，并不專(zhuān)司鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，因此，將主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)也是有名無(wú)實(shí)的，操作起來(lái)也比較困難。綜上所述，要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大切實(shí)發(fā)揮作用，必須解決其常設(shè)機(jī)構(gòu)問(wèn)題。應(yīng)當(dāng)從完善憲法、法律入手，理順憲政體制，把民主憲政思想貫徹到底，這對(duì)于鞏固農(nóng)村基層政權(quán)，保障國(guó)家一切權(quán)力屬于人民是至關(guān)重要的。

2.完善地方組織法等有關(guān)法律。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)立常設(shè)機(jī)構(gòu)必須修改憲法、地方組織法等法律。同時(shí)，為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大及其常設(shè)機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，應(yīng)當(dāng)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大每屆任期由"三年"改為"五年"。從實(shí)踐情況看，這些修改都是需要的。再有不同法律之間有關(guān)規(guī)定不一致問(wèn)題，都通過(guò)修改法律來(lái)解決比較麻煩，可以考慮由全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)立法解釋的方式加以解決。

3.從法律上、政策上加強(qiáng)人大工作。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作是人大制度建設(shè)上最薄弱的一環(huán)。個(gè)中原因比較復(fù)雜，但更多的還是認(rèn)識(shí)上、體制上的。推進(jìn)基層民主政治建設(shè)，就是要加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)。要建立一套能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使職權(quán)的組織機(jī)構(gòu)和專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍及配套的各項(xiàng)制度。像目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大日常工作僅有一、二個(gè)人的局面，再也不能繼續(xù)下去了。通常講人大制度建設(shè)，往往重點(diǎn)都放在縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)制度建設(shè)方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)重視非常不夠，這應(yīng)當(dāng)引起理論界和實(shí)際部門(mén)的關(guān)注?？陀^地講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表數(shù)量最多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大開(kāi)展工作卻相對(duì)較弱，人民代表大會(huì)制度的優(yōu)越性在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)體現(xiàn)還不很充分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為基層國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的作用還未完全發(fā)揮，這都有待于各方面進(jìn)行很好研究，并提出有價(jià)值的選擇方案，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作在新世紀(jì)取得新的發(fā)展奠定良好基礎(chǔ)。（公務(wù)員之家版權(quán)所有）