導語：發(fā)展黨內(nèi)民主研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

內(nèi)容提要：為了了解和掌握黨內(nèi)民主發(fā)展情況，本文通過座談和問卷調(diào)查，充分地肯定了發(fā)展黨內(nèi)民主過程中取得的主要成績及其表現(xiàn)，深刻地分析了發(fā)展黨內(nèi)民主過程中存在的主要問題及其原因，系統(tǒng)地闡述了健全和完善黨內(nèi)民主的對策。

關鍵詞：黨內(nèi)民主/發(fā)展情況/調(diào)查與思考

發(fā)展黨內(nèi)民主，不僅關系到黨的生命，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的重要保證，而且也對人民民主具有重要的示范和帶動作用，是推動人民民主的根本動力和基本保障。為了了解目前黨內(nèi)民主發(fā)展情況的現(xiàn)狀，找出發(fā)展黨內(nèi)民主過程中存在的主要問題，并分析其存在的原因，提出改進的意見和對策。2002年暑假期間，我們查閱了近年來探討這方面問題的理論成果，設計了60個細節(jié)問題，向北京、山東、遼寧、黑龍江、甘肅、上海、江蘇、廣東等地各行各業(yè)基層黨組織的黨員群眾，發(fā)放了4000份調(diào)查問卷，共收回有效調(diào)查問卷2510份，其中，黨政機關（含黨校學員）624份，事業(yè)單位215份，企業(yè)單位1087份（含私營企業(yè)4份，中外合資企業(yè)8份），農(nóng)村373份，大中學生178份，解放軍33份。2003年寒假期間，根據(jù)研究需要，我們又重新設計了60個細節(jié)問題，共發(fā)放調(diào)查問卷1000份，對山東部分地區(qū)的黨員又進行了補充調(diào)查，共收回有效問卷713份，其中企業(yè)610份，黨政機關91份，學校12份。通過認真統(tǒng)計和分析收回的有效調(diào)查問卷，我們認為，目前黨內(nèi)民主發(fā)展的基本情況如下：

一、發(fā)展黨內(nèi)民主過程中取得的主要成績及其表現(xiàn)

中國共產(chǎn)黨是一個擁有6500多萬黨員、340多萬個基層組織的大黨，通過民主集中制實現(xiàn)思想和意志的高度統(tǒng)一，是中國共產(chǎn)黨的組織優(yōu)勢。發(fā)展黨內(nèi)民主問題，是建黨以來中國共產(chǎn)黨一直非常重視的一個重大問題，也是黨的事業(yè)能否興旺發(fā)達的重要條件。改革開放以來的20多年，不僅是我國經(jīng)濟社會發(fā)展最快的時期，也是黨內(nèi)民主發(fā)展情況最好的時期。特別是近幾年來，黨內(nèi)民主與社會民主和人民民主互相促進，加之我們黨對黨內(nèi)民主宣傳教育的日益加強，使黨員的思想普遍活躍，具有較強的獨立思考問題的能力，敢于大膽發(fā)表意見，黨內(nèi)民主意識比較強。尤其是通過黨內(nèi)民主制度的建設，黨員的權益比過去有了更多的保障，黨員參與黨內(nèi)事務，對領導機關和領導干部實行監(jiān)督的渠道越來越寬，黨內(nèi)決策的民主化程度逐步提高，為健全和深化黨內(nèi)民主打下了良好的基礎。概言之，發(fā)展黨內(nèi)民主過程中取得的成績主要表現(xiàn)在以下四個方面：

（一）黨內(nèi)民主的思想認識不斷深化

改革開放以來，黨中央十分重視發(fā)展黨內(nèi)民主問題，廣大黨員干部對黨內(nèi)民主的思想認識得到不斷深化。在紀念中國共產(chǎn)黨成立八十周年大會上的講話中指出：“發(fā)展黨內(nèi)民主，充分發(fā)揮廣大黨員和各級黨組織的積極性主動性和創(chuàng)造性，是黨的事業(yè)興旺發(fā)達的重要保證?！痹邳h的十六大報告中他又進一步指出：“黨內(nèi)民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用?！笔聦嵣?，目前全黨上下已經(jīng)普遍形成這樣的共識，就是發(fā)展黨內(nèi)民主有利于最大限度地發(fā)揮全體黨員的積極性、主動性和創(chuàng)造性；有利于集中全黨的智慧，凝聚全黨的意志和力量；有利于進一步解放思想，形成生動活潑的政治局面；有利于全黨拿起批評與自我批評的武器，實現(xiàn)黨要管黨、強化黨內(nèi)監(jiān)督，不斷提高黨解決自身問題的能力。正是由于在改革開放的新的歷史條件下，我們黨不斷深化了對發(fā)展黨內(nèi)民主重要性的思想認識，才使黨煥發(fā)出蓬勃的生機和活力，把黨的事業(yè)不斷推向前進。

（二）黨內(nèi)民主的制度體系不斷健全

把制度建設貫穿于黨的建設的始終，是改革開放以來黨的建設的一條基本經(jīng)驗。黨的十六大報告指出：“要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織愿望的黨內(nèi)民主制度?！盵1]事實上，改革開放以來，黨的代表大會制度、集體領導和個人分工相結合的制度、黨委會議制度、組織生活制度以及黨內(nèi)監(jiān)督制度等，都得到全面的健全和完善。以黨的代表大會為例，解放前由于黨還未取得全國性政權，黨的代表大會不能如期召開有其客觀原因。但從建國以來到黨的十一大以前的四次代表大會，都未能如期舉行。黨的八大和九大之間相隔長達13年之久，而黨的九大與十大、十大與十一大之間，均僅隔4年時間，這在一定程度上反映出黨內(nèi)民主的發(fā)展情況是不正常的。而改革開放以來，不僅黨的四次全國代表大會都能如期舉行，而且黨的各級組織的代表大會也都納入了程序化、規(guī)范化的軌道。我們的調(diào)查材料也表明，大部分基層黨組織都能定期召開各種會議，解決各種實際問題。全國各行業(yè)的2510名黨員在回答“您所在的黨組織定期召開各種會議嗎”時，回答“定期召開”有1434人，占總數(shù)的57%。另外，有88%的黨員對所在黨組織召開的民主生活會表示滿意，有76%的黨員表示所在黨組織主動征求過黨員的意見和建議，有71%的黨員表示所在黨組織在選舉干部時能夠做到真正的民主，有78%的黨員表示黨內(nèi)的重要決定是經(jīng)過民主討論做出的。這說明黨內(nèi)的民主制度從中央到地方都在日益健全，黨內(nèi)民主的發(fā)展情況是比較好的。

（三）黨內(nèi)民主的社會環(huán)境不斷優(yōu)化

黨內(nèi)民主能否健康發(fā)展，與黨所處的社會環(huán)境也有密切的關系。一方面，黨內(nèi)民主對社會民主具有很強的示范和帶動作用；另一方面，社會民主對黨內(nèi)民主也有極大的推動和促進作用?？梢哉f，改革開放以來，是我國社會不斷從封閉型社會向開放型社會轉變的過程。與之相適應，我國社會生活的民主觀念和民主要求也在不斷發(fā)展。目前擴大社會民主、深化行政管理體制改革、依法治國等觀念深入人心，這些都為發(fā)展黨內(nèi)民主提供了不斷優(yōu)化的社會環(huán)境，極大地推動和促進了黨內(nèi)民主的健康發(fā)展。

（四）黨內(nèi)民主的主體意識不斷增強

改革開放以來，中國共產(chǎn)黨不僅明確提出知識分子是工人階級的一部分，而且徹底沖破以家庭成份確定個人政治表現(xiàn)的不合理政治藩籬，使黨的階級基礎空前擴大和鞏固。黨在全社會倡導“尊重勞動、尊重知識、尊重人才、尊重創(chuàng)造”的社會風氣，承認黨的最高綱領和最低綱領之間的有機統(tǒng)一，提倡黨員在履行黨員義務的同時，以誠實、合法勞動實現(xiàn)個人價值。由于黨組織普遍重視發(fā)展黨內(nèi)民主，保障黨員的民主權利。又因在市場經(jīng)濟條件下，黨員的獨立意識、民主意識、法制意識都有了較大的增強，從而促使他們要求在黨內(nèi)增強自身的主體性地位，激發(fā)起他們在黨內(nèi)進行民主參與、民主決策、民主選舉、民主監(jiān)督的強烈愿望，增強了他們作為黨組織主體的主人翁意識。還由于近幾年來黨把革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化作為黨員隊伍和干部隊伍建設的重要標準，從而使黨員結構更新，文化水平提高，年輕黨員的數(shù)量大大增加，廣大黨員的政治文化素質也有了較大的提高，民主意識明顯增強。2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷顯示，被調(diào)查的713名黨員中，年齡在40歲以下的369人，占總數(shù)的51.8%；具有大專以上文化程度的380人，占總數(shù)的54.3%；具有中級以上職稱的368人，占總數(shù)的51.6%?？梢?，黨員隊伍年齡結構、知識層次、文化水平等條件的改善，是黨內(nèi)民主主體意識不斷增強的內(nèi)在動因，它為黨內(nèi)民主的健康發(fā)展打下了較為堅實的基礎。

二、目前發(fā)展黨內(nèi)民主過程中存在的主要問題

改革開放以來，在發(fā)展黨內(nèi)民主的過程中，雖然取得了許多成績。但是，由于主客觀方面的原因，在發(fā)展黨內(nèi)民主的過程中，仍然還存在著一些不容忽視的、甚至是十分嚴重的問題，需要我們繼續(xù)深入地研究、探討、改進和解決。

為了科學地分析發(fā)展黨內(nèi)民主過程中存在的問題，我們試從發(fā)展黨內(nèi)民主的主體和制度兩個層面加以考察分析。因為前者是黨內(nèi)民主的實施者和受益者，后者則是黨內(nèi)民主實現(xiàn)的保障條件。

（一）黨內(nèi)民主主體方面存在的問題

1.黨員方面存在的問題

一是黨員缺乏民主意識和民主觀念。在被調(diào)查的2510名黨員回答“十五大修改的新‘黨章’中規(guī)定黨員應有幾項民主權利”時，棄權的385人，占總數(shù)的15.3%。答錯的398人，占總數(shù)的15.9%，二者合起來占總數(shù)的31.2%。在被調(diào)查的2510名黨員回答“您了解黨員享有哪些民主權利嗎”時，棄權和回答“不了解”、“不大了解”的共280人，占總數(shù)的11.2%。這些數(shù)據(jù)在一定程度上反映出，一小部分黨員對“黨章”中規(guī)定的黨員民主權利漠不關心、不甚了解，缺乏民主意識和民主觀念。另外，一些黨員缺乏主人翁意識，參與黨內(nèi)事務的積極性不高。在這方面，黨政機關黨員、知識分子黨員權利意識相對好一些，而企業(yè)黨員、農(nóng)村黨員權利意識比較淡漠，在問卷中28%的農(nóng)村黨員、46%的企業(yè)黨員回答沒有參加過關于黨的政策和理論問題的討論。在“你沒有揭發(fā)、檢舉黨員和黨組織違法亂紀的事實主要是因為什么”的回答時，2510名黨員中有172人選擇了“事不關己”，占總數(shù)的6.9%。而棄權的有1118人，占總數(shù)的44.5%。同時，在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)，有些黨員不善于提出自己的見解，不敢發(fā)表自己的意見，在黨內(nèi)生活中不講意見，只講服從，對錯誤的東西不批評、不反對，不提出自己的見解和建議，只等領導做決定。2510名黨員在回答“您是否對各級黨組織的工作提出過建議和倡議”一問時，有888名黨員選擇了“否”，占總數(shù)的35%。所有這些，都反映出黨員對民主權利的淡漠。黨員對民主權利的漠視，說明黨員缺乏民主意識和民主觀念，這必然影響黨內(nèi)民主的發(fā)展和建設，容易使黨內(nèi)民主流于形式。

二是黨員缺乏平等意識和平等觀念。按照“黨章”的規(guī)定，黨的各級組織的領導干部都是由選舉產(chǎn)生的。作為選舉人的黨員和作為被選舉人的黨員是完全平等的，在地位上沒有高低之分。走上領導崗位的黨員、被賦予一定權力的黨員，和普通黨員之間也是完全平等的。也就是說，在黨內(nèi)一個黨員不管處于什么位置，他和其他黨員之間都是平等的。在2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷中，713名黨員在回答“您認為在黨內(nèi)，一個普通黨員和黨的干部之間是平等的嗎”時，選擇“不是”的共有345人，占總數(shù)的48%；對“在現(xiàn)實中，一個普通黨員和黨的干部之間能平等嗎？”這一問題的回答中，有486人選擇“不能”，占總數(shù)的68%。顯然，在現(xiàn)實生活中，相當數(shù)量的黨員、干部都缺乏這樣一種平等意識和觀念，普通黨員把黨員領導干部看得高人一等，在很多問題上樂于服從和順從，有問題不愿講、不敢講。相反，黨員領導干部也容易以自我為中心，聽不進不同意見，對持有不同意見的黨員排擠、壓制乃至打擊報復，造成了黨內(nèi)民主生活的不正常。

2.黨的領導干部方面存在的問題

一是黨的主要領導干部的民主表率作用發(fā)揮得不好。一些黨組織的負責人擺不正自己的位置，把黨委內(nèi)部委員之間的平等關系，誤認為是行政上的上下級關系，缺乏民主作風，不尊重其他領導成員的民主權利，獨斷專行，家長制、“一言堂”現(xiàn)象比較普遍。調(diào)查中，2510名黨員在回答“黨內(nèi)的決定是領導定的，還是民主討論通過的”這一問題時，有549人回答“都是領導定的”，44人回答“沒有民主討論”，250人棄權，共占總數(shù)的34%。有些黨組織的主要領導在召開會議研究問題之前，就預先定好調(diào)子，然后在會上再用自己的主張“統(tǒng)一”領導班子成員的思想，而對不同意見則加以排斥和壓制。在2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷中，在回答“您單位的黨組織‘一把手’有沒有把個人凌駕于組織之上，搞個人專斷‘一言堂’的情況”的713名黨員中，回答“有”的64人，占總數(shù)的9%。在回答“您所在黨組織的負責人有無侵犯黨員民主權利的行為”時，回答“有”的25人，占總數(shù)的4%。這些情況在一定程度上說明，一些黨組織的主要領導干部缺乏民主表率作用。

二是黨的領導班子成員民主責任感不強，不敢堅持民主。黨的領導班子內(nèi)主要領導的民主素養(yǎng)低和民主作風水平差，既有其自身素質的原因，也有其領導班子成員方面的原因。有些主要領導的獨斷專行是與領導班子成員的盲目服從乃至迎合有很大關系。主要領導和領導班子成員之間在業(yè)務工作上是上下級關系，但在黨內(nèi)則是平等的關系。當然，這種平等關系也需要領導班子成員的積極爭取，才能真正得以實現(xiàn)。反之，這種理論上的平等關系，則很難在實踐中得以實現(xiàn)。近年來，曾出現(xiàn)過不少因主要領導不講民主，而領導班子成員不敢堅持民主而使整個班子蛻化變質的窩案。這說明，在發(fā)展黨內(nèi)民主的過程中，不僅存在著黨的主要領導干部的民主表率作用發(fā)揮得不好的問題，而且也存在著黨的領導班子成員民主責任感不強，不敢堅持民主的嚴重問題。這些問題的存在，不僅極大地挫傷了黨員干部的積極性和創(chuàng)造性，而且嚴重危害著黨的形象和執(zhí)政地位。

3.黨的領導班子決策方面存在的問題

在發(fā)展黨內(nèi)民主的過程中，在黨的領導班子決策方面，不同程度地存在著民主不力和集中不力的問題。民主不力主要表現(xiàn)在決策缺乏民主，首先在于領導班子內(nèi)部缺乏民主，遇到問題不能首先集體討論，而是由個人說了算，或走走民主的形式。其次在于有些領導把民主僅僅看成班子內(nèi)部的民主，不能做到充分聽取黨內(nèi)外群眾的意見，片面強調(diào)黨員應盡的義務，忽視黨員應有的民主權利。調(diào)查中，在回答“您所在的黨組織是否主動征求過黨員的意見和建議”時，在2510名黨員中有476人選擇了“沒有”，占總數(shù)的19%。有103人棄權，占總數(shù)的4%。在回答“黨員會議上做出的決定是否是多數(shù)人的意見”時，有394人選擇“不是”，占總數(shù)的16%。有157人棄權，占總數(shù)的6%。按著黨內(nèi)民主的要求，黨的領導班子在討論重大問題，做出重大決策之前，應在黨內(nèi)、群眾中充分聽取意見。黨的領導班子成員應深入到群眾中，調(diào)查研究，必要時應發(fā)動群眾討論，收集黨內(nèi)外各種不同意見，再在領導班子內(nèi)部深入討論。這樣，黨的領導班子內(nèi)部的民主才有廣泛深厚的群眾基礎。把民主決策建立在充分的黨內(nèi)民主和廣泛的人民民主基礎之上，這樣的民主才是真正的民主。

集中不力則主要表現(xiàn)在決策的執(zhí)行上。有些黨員領導班子及其領導者不服從（或不完全服從）中央的統(tǒng)一政令，卻要求下級完全服從他們。有的黨員領導班子成員在集體做出決定后，自己不帶頭執(zhí)行，反而搞自由主義，說一些有悖于集體決定的話，甚至做一些有悖子集體決定的事，渙散了人心，損害了集體領導的威信。在事關全局的問題上，有的黨員領導班子不按上級要求辦事，采取實用主義的“上有政策，下有對策”的辦法，以本地、本部門的本位主義利益進行取舍，損害了民主基礎上形成的決議的權威性。在2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷中，713名黨員在回答“您單位黨委存不存在對上級的指示合意的執(zhí)行、不合意的不執(zhí)行的情況”時，有238人選擇“存在”，占總數(shù)的33%。此外，在調(diào)查中我們還發(fā)現(xiàn)黨員領導班子內(nèi)還存在著分工不明、推過攬功的問題，好事大家搶，壞事、錯事大家推的問題。有15%的黨員認為本單位黨委成員存在遇過推諉、見利相爭的情況。這也是黨內(nèi)民主發(fā)展不夠的一種表現(xiàn)。

（二）黨內(nèi)民主制度和機制方面存在的問題

中國共產(chǎn)黨的性質決定了中國共產(chǎn)黨的黨員必須享受廣泛的黨員民主權利，否則無法使黨與時俱進，始終保持生機和活力，提高黨的凝聚力和戰(zhàn)斗力，承擔起建設中國特色社會主義和最終實現(xiàn)共產(chǎn)主義的歷史使命。由于種種原因，在發(fā)展黨內(nèi)民主的過程中，注重內(nèi)容民主，不注重形式民主，注重實體民主，不注重程序民主的問題長期存在，這在相當程度上影響和消解了黨內(nèi)民主的權威性。通過調(diào)查我們發(fā)現(xiàn)，這方面的問題主要表現(xiàn)在以下三個方面。

1.民主途徑不暢

一是上情下達的渠道不暢。在調(diào)查中，許多黨員反映，黨員不知道黨內(nèi)的情況，有些問題社會上已傳得沸沸揚揚，黨員方才知曉，黨員稱之為“出口轉內(nèi)銷”。應該傳達到全體黨員的文件，不能及時傳達到全體黨員，很多黨的方針政策和指示決議，黨員往往是從公開的媒體上了解到的，事先并不知情。在2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷中，713名黨員在回答“黨內(nèi)的一些重大事情，您是通過什么途徑了解的”這一問題時，371人選擇了“媒體”，占總數(shù)的52%。過去長期形成的“先黨內(nèi)、后黨外”的傳統(tǒng)作法難以延續(xù)。在這一調(diào)查問卷中，有20%的黨員反映，不能及時閱讀到黨的有關文件。一些黨員反映基層黨組織忽視黨員的民主知情權利，一些本該讓所有黨員知道的事情，卻捂著、蓋著，不讓黨員知道。這類情況的存在，限制了黨員民主權利的行使和黨員作用的發(fā)揮，也影響了黨員的政治榮譽感和責任心。

二是下情上達的渠道不暢。按照“黨章”規(guī)定，黨員可以向黨的任何一級組織反映問題。但是在現(xiàn)實生活中，黨員表達意見的渠道、受理的時限、反饋的方式，都缺乏操作性強、快捷有效的制度，因而很難使“黨章”規(guī)定的實體權利得到落實，使民主流于形式，黨員不敢向黨組織提出意見和建議的現(xiàn)象比較普遍。在2002年暑期調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，43%的機關黨員感覺向各級黨組織提出意見和建議是有顧慮的，23%的企業(yè)黨員認為即使正確的意見也存在著不被采納的可能，怕提了意見不但不會被采納，反而會得罪領導，怕受到打擊報復。黨員有意見悶在肚里、藏在心里，黨組織又聽不到不同意見，不了解真實情況，使黨內(nèi)生活氣氛沉悶，嚴重影響了黨內(nèi)民主的發(fā)展。

2.黨內(nèi)民主選舉制度不完善

按照“黨章”的規(guī)定，黨員享有充分的選舉權和被選舉權，黨員行使民主選舉權是黨內(nèi)民主的重要內(nèi)容。但調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有些地方黨內(nèi)選舉流于形式，把嚴肅的選舉變成了走過場；有的地方存在領導機關和領導操縱、指揮甚至包辦選舉的問題，存在“領導定名單、代表劃圈圈”的現(xiàn)象，不能充分表達選舉人的意志。在回答“您有沒有因害怕得罪人而投過違心票”的624名機關黨員中，有201人選擇了“有”的答案，占總數(shù)的32%。有的黨組織不能按規(guī)定及時換屆選舉，有的以任命、委派代替黨員選舉，有的是上級做工作要求選舉誰、不選舉誰。在2002年暑期問卷調(diào)查中，在回答“您所在的黨組織在選舉干部時，能否做到真正的民主”一問時，2510名黨員有568人選擇“不能”的答案，占總數(shù)的23%。在回答“您所在單位的干部的選舉是民主選舉還是走形式”的問題時，有623名黨員認為黨的領導干部的選舉是“走形式”，占總數(shù)的25%。在一些地方，選舉前的民主推薦、民主測驗、民主評議、選舉公示等程序，不完整或被取消。提名單位未能詳細如實地向參與選舉的黨員介紹候選人的情況，致使選舉人不了解候選人的情況，選舉便帶有很大的盲目性，不可能把德才兼?zhèn)涞狞h員選為黨的領導干部。

3.黨內(nèi)民主監(jiān)督制度不完備

黨員民主權利能否順利實現(xiàn)，黨的監(jiān)督制度很重要，因為這是黨員民主權利實現(xiàn)的最后一道防線，而目前在發(fā)展黨內(nèi)民主過程中，這方面的不足和欠缺較多。主要表現(xiàn)為：

一是黨員的揭發(fā)權、檢舉權沒有得到充分行使。在目前黨內(nèi)缺乏明確具體的檢舉、彈劾和罷免等制度，黨員的這類權利缺少制度保障，很容易流于形式。在現(xiàn)實中，普通黨員往往需要拿出很大的勇氣，有時需要付出很大的代價才能行使自己的權利。在調(diào)查問卷中，有73%的黨員回答沒有揭發(fā)、檢舉過黨組織違法亂紀的事實，其中絕大多數(shù)黨員都擔心揭發(fā)檢舉會受到打擊報復。有44%黨員認為，自己對干部任用和政策制定的意見和建議得不到上級組織的足夠重視。

二是黨的紀律監(jiān)督體制亟待完善?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》規(guī)定的“黨的中央紀律檢查委員會在黨的中央委員會領導下進行工作。黨的地方各級紀律檢查委員會和基層紀律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀律檢查委員會雙重領導下進行工作。”這個體制是在總結了國際共產(chǎn)主義運動的教訓和我們黨的建設經(jīng)驗基礎上確立的，應當堅持并完善。但是，在實際生活中，對雙重領導的界定缺乏科學的規(guī)則，使得紀檢部門的職能發(fā)揮不到位。同級紀委難以對同級黨委及其領導成員進行有效的監(jiān)督制約，紀檢干部的調(diào)動、升遷和福利待遇都是由黨委決定的，從而使紀檢干部難于超脫所處的環(huán)境。在重大問題的決策上，當紀檢部門與同級黨委意見不一致時，由于領導關系的存在，以紀檢部門讓步為多。在2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷中，在713名黨員中，有425人認為現(xiàn)行的監(jiān)督體制不能真正起到監(jiān)督作用，占總數(shù)的60%?？梢姡h的紀律監(jiān)督體制亟待完善。

三是黨內(nèi)監(jiān)督制度滯后。健全完備的制度規(guī)章是黨內(nèi)監(jiān)督制約的依據(jù)。只有以制度規(guī)章的形式明確規(guī)定監(jiān)督的內(nèi)容、規(guī)則和程序，監(jiān)督才能發(fā)揮效力，否則就無法操作。從現(xiàn)實情況看，黨內(nèi)監(jiān)督制度往往是原則性要求多，具體細則少；應急措施多，長遠配套少；口號要求多，操作規(guī)程少；追懲性的規(guī)章多，預防性的制度規(guī)章少；對黨員開展監(jiān)督的權利也缺少保護措施，對抵制和干擾黨內(nèi)監(jiān)督的行為缺少懲戒措施，因而已建立的制度規(guī)章沒有得到很好的貫徹，沒有收到應有的效果。這都在很大程度上軟化了制度規(guī)章的剛性和權威性。在2003年寒假期間的補充調(diào)查問卷中，713名黨員有414人認為自己不能充分有效的監(jiān)督和約束領導干部的違法行為，占總數(shù)的58%。有198人認為目前的黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)章“不完善”，占總數(shù)的28%。有265人認為目前的黨內(nèi)監(jiān)督規(guī)章“滯后”，占總數(shù)的占37%?？梢?，黨內(nèi)監(jiān)督制度亟待健全。

三、發(fā)展黨內(nèi)民主過程中存在問題的原因

從總體上看，目前發(fā)展黨內(nèi)民主過程中之所以存在以上問題，其成因是綜合的、復雜的、多方面的。概括起來講，主要有以下幾個方面的原因。

（一）戰(zhàn)爭年代形成的領導體制與計劃經(jīng)濟的沿襲和影響

從建國開始到改革開放以前，我們黨長期沿用了戰(zhàn)爭年代形成的一元化領導體制。這種體制的突出特點就是高度的黨的一元化領導，在國家和社會生活中，權力過分集中于黨中央，地方和部門的權力過分集中于黨委和黨的各級組織；在黨的組織內(nèi)部，權力過分集中于黨的主要領導人。在這種體制下，發(fā)展黨內(nèi)民主就受到很大限制，黨內(nèi)民主實現(xiàn)的難度就比較大。這種一元化領導體制，在特定歷史條件下對于集中全黨、全社會力量，完成社會主義改造和進行社會主義建設都發(fā)揮了應有的作用。但是，隨著黨所面臨的環(huán)境、形勢和任務的變化，隨著世情、國情和黨情的變化，特別是在改革開放的新條件下，這種體制已經(jīng)成為限制黨內(nèi)民主發(fā)展與黨的生機和活力的重要原因之一。

（二）黨的制度規(guī)章建設滯后，執(zhí)行不力

與戰(zhàn)爭年代形成的黨內(nèi)集中體制相聯(lián)系的，就是黨長期采取政策文件指導的方式，領導社會事業(yè)和黨內(nèi)生活，黨內(nèi)的制度規(guī)章建設意識不強，工作不到位。改革開放以后，與社會生活的民主化、法制化相適應，我們黨在制度規(guī)章建設上有了長足的進展。但是，貫徹執(zhí)行黨內(nèi)規(guī)章的體制和機制還沒有完全形成，各級黨組織既是制度規(guī)章的執(zhí)行者，又是制度規(guī)章的管理和約束對象，對制度規(guī)章執(zhí)行中的隨意性就很難避免。特別是黨的領導班子內(nèi)部保證民主集中制貫徹的規(guī)章不完備，權限不明、責任不清、執(zhí)行不嚴、監(jiān)督不力，助長了一些領導班子和領導干部在貫徹執(zhí)行民主集中制過程中的隨意性，影響了黨內(nèi)民主制度的落實和完善。

（三）黨內(nèi)生活和社會生活銜接、磨合得不好，淡化了一些黨組織和黨員的民主意識

從建黨以來，我們黨一直實行的是“支部建在連上”的組織設置方式，黨的組織主要是依托行政部門、經(jīng)濟組織和社會組織設立的。黨組織是社會組織的領導核心，黨組織的負責人一般都是行政部門、社會組織的領導人。黨員一般都是本部門、本組織內(nèi)的政治和業(yè)務骨干。在這種情況下，社會民主和黨內(nèi)民主基本上是統(tǒng)一的，黨員的政治表現(xiàn)越好，也就容易在業(yè)務工作中得到認可。反過來，一個人業(yè)務能力越強，也就易于得到黨組織的認可和信任。黨員的“紅”和“?！焙苋菀捉y(tǒng)一起來。比如在國有企業(yè)，黨、政職能是明顯分開的，黨組織負責人主要從事政治工作，但未必能在對黨員的業(yè)務評價上起到重要作用。而行政領導則往往可以直接決定黨員切身的經(jīng)濟利益。在生產(chǎn)經(jīng)營比較分散的農(nóng)村，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來，村級黨組織和黨員活動缺乏經(jīng)常化和實效性已經(jīng)是一個比較普遍存在的問題。在非公有制經(jīng)濟領域的黨組織的活動方式以業(yè)余化為主，和業(yè)務工作基本上沒有什么必然的聯(lián)系。在一些非公有制和新型社會組織中，有的還沒有建立起黨的組織，黨員過組織生活都很難，何談實現(xiàn)民主權利。對這一部分黨員而言，既無行使黨內(nèi)民主權利的條件，也無行使黨內(nèi)民主的需要，追求黨內(nèi)民主的動力不足，民主意識淡化。

（四）中國歷史文化傳統(tǒng)的影響

我國是一個有著數(shù)千年封建專制歷史的國家，沒有經(jīng)歷過真正意義上的資產(chǎn)階級革命和資本主義社會，缺乏民主和法制傳統(tǒng)，公民人格意識、權利意識比較淡漠，“君權神授”、人身依附、權力崇拜、等級身份等封建觀念根深蒂固，深藏在人們的內(nèi)心深處，表現(xiàn)在人們的行為方式上。這些東西不時影響黨內(nèi)的政治生活，也制約黨內(nèi)民主的充分展開。對此，早在1938年10月，在中國共產(chǎn)黨第六屆中央委員會擴大的第六次全體會議上的政治報告中就曾提出：“由于我們的國家是一個小生產(chǎn)的家長制占優(yōu)勢的國家，又在全國范圍內(nèi)至今還沒有民主生活，這種情況反映到我們黨內(nèi)，就產(chǎn)生了民主生活不足的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象，妨礙著全黨積極性的充分發(fā)揮?！盵2]鄧小平也曾明確指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少。”[3]可見，中國歷史文化傳統(tǒng)的影響，也是發(fā)展黨內(nèi)民主過程中存在問題的一個重要原因。

四、健全和完善發(fā)展黨內(nèi)民主的決策

要健全和完善發(fā)展黨內(nèi)民主的對策，必須從改革黨的體制和機制入手，落實到保障和增強黨員干部民主權利的主動性和自覺性上來。

（一）建立健全黨內(nèi)民主制度

要切實保障黨員的民主權利，拓寬黨內(nèi)民主渠道，加強黨員對黨內(nèi)事務的了解和參與。凡屬黨組織工作中的重大問題都應力求組織廣大黨員討論，充分聽取各種意見。黨的十六大進一步強調(diào)了黨的制度建設，要求一定要把黨的思想建設、組織建設和作風建設有機結合起來，并把制度建設貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?？梢?，建立健全黨內(nèi)民主制度，是加強黨的制度建設的一項重要內(nèi)容和基本要求。因此，我們應以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全能夠充分反映黨員和黨組織意愿的黨內(nèi)民主制度。

（二）加強黨內(nèi)程序性規(guī)章制度的建設

在加強黨內(nèi)民主生活的一系列實體性規(guī)范的同時，還要重視和加強黨內(nèi)程序性規(guī)章制度建設。應從六個方面著手：一是關于民主集中制的程序規(guī)范。如果把民主集中制的實行看成一個過程，其運行程序應當包括五個環(huán)節(jié)或步驟，即召開正式會議、進行充分討論、進行正式表決、貫徹執(zhí)行決定、檢查監(jiān)督和賞罰。二是關于黨內(nèi)正式會議的程序規(guī)范。正式會議是指“黨章”和其他黨內(nèi)規(guī)章規(guī)定了召開的時間、權限、參加范圍的會議，任何必須按照少數(shù)服從多數(shù)原則做出決定的重要事項，都必須在正式會議上討論決定。正式會議不能想開就開，不想開就不開，不能想讓誰參加就讓誰參加，也不能臨時動議或隨意改變會議程序，更不能由少數(shù)人說了算或領導個人拍板，一錘定音。三是關于黨內(nèi)選舉的程序規(guī)范。選舉必須嚴格按照程序進行，否則，充分體現(xiàn)選舉人的意志就是一句空話。已有的選舉工作程序或按慣例進行的程序，包括候選人產(chǎn)生辦法、選舉辦法、計票辦法、選舉結果認定辦法、違反選舉程序的懲處辦法、是否具備選舉條件的認定辦法等等，均應從現(xiàn)實條件和可行性出發(fā)，進行科學的設計，使之進一步完善；四是關于保障黨員權利的程序規(guī)范。目前已有《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例（試行）》，從近年來試行的情況看，還應制定更詳盡的實施細則，重點是在程序上細化，使黨員權利得以正確行使，得到充分保障；五是關于紀律檢查工作的程序規(guī)范。中央紀委關于案件檢查、審理、控告申訴、紀律處分等已有比較明確的程序性規(guī)定，但與國家檢察機關、審判機關、司法機關有關程序性的法律規(guī)范相比，則顯得線條較粗，還需要進一步細化和完善；六是處理同人大、政府、政協(xié)、派等相互關系的程序和規(guī)范。總的要求是既體現(xiàn)黨的領導地位，又要依法辦事，黨的領導不是高高在上、越俎代庖，執(zhí)政的共產(chǎn)黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。這既能保障黨內(nèi)民主，也能真正用黨內(nèi)民主引導和示范社會民主與人民民主。

（三）加強黨內(nèi)監(jiān)督，保證權力的正常運行

黨內(nèi)民主，就是任何黨員領導干部的決策和領導行為，都要在全體黨員以及黨委的監(jiān)督或參與之下。完善的監(jiān)督機制，健全的監(jiān)督體系，是黨內(nèi)民主發(fā)展不可缺少的重要條件，沒有監(jiān)督，沒有制約，必然導致專制主義，必然導致對黨內(nèi)民主的侵犯，也必然導致黨的部分干部的腐敗。我們要把對黨員領導干部，特別是黨的高級領導干部的監(jiān)督作為重點。由于各級黨的領導干部都掌握著一定的社會事務和黨內(nèi)的權力，在民主問題上既容易出現(xiàn)問題，又具有很強的導向作用，“如果我們不受監(jiān)督，不注意擴大黨和國家的民主生活，就一定要脫離群眾，犯大錯誤?！盵4]同時，還要加強黨的領導班子內(nèi)部的監(jiān)督，健全黨的民主生活會制度，各級黨的領導干部都要樹立自覺接受監(jiān)督的意識，主動地、自覺地接受監(jiān)督。要把黨組織的嚴格監(jiān)督和黨的領導干部的嚴格自律結合起來，把事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督結合起來，把黨外監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督結合起來。健全和完善黨內(nèi)民主的各項具體制度，建立有效的監(jiān)督機制和健全的監(jiān)督體系。發(fā)展黨內(nèi)民主的重點就是對權力的制約，也就是健全黨的領導班子內(nèi)部的民主監(jiān)督。要研究貫徹落實“集體領導，分工負責，民主討論，會議決定”的十六字方針的有效形式，保證各級黨的領導班子民主決策的高效率、民主生活的高質量。

（四）疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，保障黨員的民主權利

應根據(jù)“黨章”規(guī)定的每項黨員民主權利的具體要求，制定相應的落實措施。使黨員對黨內(nèi)事務有更多的了解和參與。要把黨的方針政策、指示決議，及時傳達給下級黨組織和黨員。重要文件和重大事件的傳達必須堅持先黨內(nèi)后黨外的原則。黨內(nèi)需要做出決策的重大問題要聽取黨員意見，重大決策的實行首先要在黨內(nèi)動員。只有把黨的有關真實情況及時告訴黨員，使黨員參與相關決策，才能進一步激發(fā)廣大黨員的使命感和責任感。黨的十四屆四中全會通過的《關于加強黨的建設幾個重大問題的決定》指出，發(fā)展黨內(nèi)民主必須切實保障各級黨組織和黨員的民主權利。要疏通和拓寬黨內(nèi)民主渠道，使黨員對黨內(nèi)事務有更多的了解和參與。要把黨的方針政策、指示決議，及時傳達給下級黨組織和黨員。有些重要事情應該在黨內(nèi)先討論，讓黨員早知道。同時，還應逐步減少由任命產(chǎn)生的基層組織負責人比例。支部委員會，總支委員會，基層黨委的產(chǎn)生，都應履行嚴格的民主選舉程序，在民主實踐中能更好地培養(yǎng)黨員的民主意識。

（五）加強民主觀念教育，增強廣大黨員的民主意識

黨員是黨內(nèi)民主權利的主體，黨內(nèi)民主要靠廣大黨員自覺地遵守，而要廣大黨員自覺地遵守，就要在思想上牢固樹立民主觀念。有些單位民主開展的不好，固然與主要領導的作風、素質有關，但與黨員及黨委其他成員民主意識不強、缺乏民主觀念也有很大關系。黨員有了民主的觀念，民主制度的貫徹執(zhí)行就有了可靠的基礎。黨員、干部的民主意識強，才能自覺地行使自己的權利，并能堅決同各種侵犯民主權利的現(xiàn)象作斗爭。黨員民主意識強，黨員才能自覺地參與黨內(nèi)事務，這是黨員主體地位的最基本、最直接、最主要的體現(xiàn)，是發(fā)展黨內(nèi)民主的最起碼的要求。要通過民主教育，增強黨員的民主意識。使全體黨員知道，每一個黨員都有依照“黨章”參與和管理黨內(nèi)事務的權利和義務。不僅權利不能剝奪，而且義務也不能推卸。要教育黨員理直氣壯地行使和維護自己的權利，充分認識到僅僅履行義務而不行使權利的黨員，不能算是合格的黨員。當每一位黨員都把自己的民主權力和黨員的理想、使命一樣加以珍視，黨內(nèi)民主就會蓬蓬勃勃開展起來，黨的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力就會充分地顯現(xiàn)出來。

作者簡介：趙金鵬成偉山東理工大學法學院（山東淄博255049）

參考文獻：

[1]中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會文件匯編[C].北京：人民出版社，2000,50.

[2]選集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991,529.

[3]鄧小平文選（第2卷）[M].北京：人民出版社，1989.332.

[4]鄧小平文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，1994.270.