導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)地征收與耕地保護(hù)探討論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關(guān)鍵詞：耕地減少違法法律制度保護(hù)

論文摘要：農(nóng)地征收直接造成農(nóng)村耕地減少，損害農(nóng)民利益，危及整個(gè)經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展：究其原因有執(zhí)法者政治思想素質(zhì)與業(yè)務(wù)能力低下，法律制度不健全，嚴(yán)格的法律責(zé)任追究制度的弱化等闡述了農(nóng)地征收的現(xiàn)狀及危害，分析了過量征收的原因，并提出了耕地保護(hù)的對(duì)策。

伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷增長(zhǎng)，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，客觀上造成了對(duì)土地的巨大需求，對(duì)農(nóng)村土地征收已不可避免。但是，作為絕大多數(shù)農(nóng)民的生命地的耕地，如何有效保護(hù)既是直接保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的需要，也是間接保護(hù)國(guó)家糧食安全的需要。近年來，一些地方政府部門因思想認(rèn)識(shí)不正確，加上法律制度不健全，嚴(yán)格法律責(zé)任追究制度的弱化等，以種種理由和借口違法征收耕地，犧牲農(nóng)民利益來?yè)Q取城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的一時(shí)發(fā)展，不僅損害農(nóng)民利益，還嚴(yán)重危及到了我國(guó)的糧食安全和經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展因此，國(guó)家必須采取強(qiáng)有力的法律保護(hù)措施，嚴(yán)格規(guī)范合法征地行為，嚴(yán)厲制止和打擊一切違法征地行為，達(dá)到既能保證經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化對(duì)土地的合理需求，又能切實(shí)保護(hù)好每寸耕地，從根本上維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。因而，研究探討農(nóng)村土地征收中耕地的法律保護(hù)，具有重要的指導(dǎo)意義：農(nóng)村土地征收已成為近些年學(xué)術(shù)界極其關(guān)注的熱點(diǎn)問題多數(shù)學(xué)者大都將土地征收與被征地農(nóng)民利益保護(hù)結(jié)合起來研究，但卻未關(guān)注耕地的保護(hù)；或者研究土地征收導(dǎo)致耕地大量減少，危害糧食安全，卻未關(guān)注農(nóng)民土地權(quán)益的保護(hù)。為此，筆者探討在土地征收中如何有效保護(hù)農(nóng)村耕地，從而從根本上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。

1農(nóng)地征收現(xiàn)狀及危害

目前，由于對(duì)土地的巨大需求，各地政府部門依據(jù)《土地管理法》中的“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”規(guī)定，對(duì)“公共利益”作擴(kuò)大化理解。實(shí)踐中，地方政府經(jīng)常憑借這條依據(jù)無視集體土地所有者和使用者的意志，強(qiáng)行征收農(nóng)民集體土地，損害農(nóng)民利益。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室有關(guān)負(fù)責(zé)人一針見血地指出：“現(xiàn)在的問題是，不論投資主體、投資目的，誰(shuí)都可以強(qiáng)行征用集體土地。有占必征，使公共利益的內(nèi)涵被無限擴(kuò)大”。因此，在為文化、衛(wèi)生、國(guó)防、軍事及其他社會(huì)公共事業(yè)等真正公共利益進(jìn)行征地的同時(shí)，伴隨著一些個(gè)人或集團(tuán)的商業(yè)行為，征收耕地動(dòng)輒上千畝，甚至上萬(wàn)畝，而且80%用的是農(nóng)村集體土地。這不僅導(dǎo)致城市規(guī)模盲目擴(kuò)大，各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)過多過濫，而且致使耕地面積大量減少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1986——1995年，我國(guó)耕地減少了328.9萬(wàn)hm2，大約平均每年減少33.33萬(wàn)hm2，盡管開發(fā)復(fù)墾258.6萬(wàn)hm2，但耕地還是減少了193.3萬(wàn)hm2，平均每年減少19.27萬(wàn)hm2，相當(dāng)于一年減少3個(gè)中等縣的耕地?cái)?shù)。1997——2003年底7年間耕地減少了0.067億hm2,2003年建設(shè)占用的耕地22.9萬(wàn)hm2，實(shí)毀耕地5萬(wàn)hm2。目前，全國(guó)已有666個(gè)縣(區(qū))人均耕地面積低于國(guó)際上公認(rèn)的0.053hm2的警戒線。據(jù)預(yù)測(cè)，到2020年，我國(guó)人口將達(dá)15億左右，城鎮(zhèn)化水平達(dá)到50%，僅此將增加用地約200萬(wàn)hm2，加上其他建設(shè)對(duì)土地的占用，今后一個(gè)時(shí)期，年均建設(shè)占用耕地量預(yù)計(jì)不會(huì)低于13萬(wàn)hm2。我國(guó)耕地面積1.33億hm2，人均占有量0.12hm2，僅為世界水平的1/3，這反映出我國(guó)切實(shí)保護(hù)有限耕地的重要性和迫切性。

農(nóng)村耕地減少既損害農(nóng)民利益又危及我國(guó)的糧食安全和整個(gè)經(jīng)濟(jì)的全面健康發(fā)展。我國(guó)是農(nóng)業(yè)大國(guó)，8億農(nóng)民中相當(dāng)部分仍以耕作農(nóng)地為生，即土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資源和最可靠的生活保障。征收農(nóng)村耕地不僅減少了農(nóng)民賴以生存的保障，而且產(chǎn)生了大量的失地農(nóng)民問題，還出現(xiàn)了土地補(bǔ)償安置社會(huì)保障等一系列無法有效解決的問題，嚴(yán)重地?fù)p害了農(nóng)民利益，危及農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定。耕地資源不足，我國(guó)中長(zhǎng)期糧食安全隱患可能日益凸現(xiàn)。隨著人口持續(xù)增長(zhǎng)與膳食結(jié)構(gòu)不斷改善，糧食需求量將剛性增長(zhǎng)，而耕地資源的不足將抵消土地生產(chǎn)力的提高，最終影響糧食供給，轉(zhuǎn)而依賴國(guó)際糧食市場(chǎng)，這是必須引起警惕的。保護(hù)國(guó)家糧食安全的重點(diǎn)應(yīng)立足于土地生產(chǎn)能力，即耕地資源的保護(hù)。美國(guó)布朗博士曾提出“誰(shuí)來養(yǎng)活中國(guó)”的問題，如果不能有效地遏制耕地急劇減少的勢(shì)頭，我國(guó)未來糧食安全形勢(shì)的確會(huì)發(fā)生逆轉(zhuǎn)，中華民族可能會(huì)失去安身立命的根基。因此，十屆全國(guó)人大四次會(huì)議批準(zhǔn)的“十一五”規(guī)劃綱要確定，到2010年耕地保有量必須保持1.2億hm2(18億畝)，這是一項(xiàng)約束性指標(biāo)，是不可逾越的底線。實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，特別是嚴(yán)格規(guī)范合法征地行為，嚴(yán)厲制止和打擊一切違法征地行為，切實(shí)保護(hù)好每寸耕地尤其是基本農(nóng)田，是我國(guó)面臨的一項(xiàng)十分緊迫而又艱巨的任務(wù)。

2農(nóng)地征收過量的原因

2.1錯(cuò)誤思想指導(dǎo)

很長(zhǎng)一段時(shí)間以來，一些地方政府把經(jīng)濟(jì)發(fā)展片面地理解為增長(zhǎng)速度的提高，并作為衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展的唯一指標(biāo)，往往以投人和消耗大量耕地來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。這種靠拼耕地資源求得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法，必然導(dǎo)致大量耕地被征收。以江蘇省國(guó)土資源廳的測(cè)算為例，該省每增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，就要消耗1600hm2土地。在城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展中，一些地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)為表現(xiàn)其所謂的政績(jī)，熱衷于上項(xiàng)目，大搞形象工程，盲目追求開發(fā)區(qū)、園林示范區(qū)，廣場(chǎng)修得越來越大，馬路修得越來越寬，互相攀比，相互比闊，還搞土地優(yōu)惠招商引資。于是，大量的耕地不斷被征收。因此，錯(cuò)誤的思想認(rèn)識(shí)是導(dǎo)致我國(guó)耕地大量減少的主要原因之一。

2．2法律制度不健全

2．2．1“公共利益”的法律界定存在困難。應(yīng)當(dāng)指出，公共利益是一個(gè)“不確定的概念”，其本身的確切范圍含糊不清，并因各個(gè)時(shí)期各個(gè)法律領(lǐng)域而有所差異，這是我國(guó)憲法規(guī)定公益要件而現(xiàn)實(shí)中不能貫徹公益原則的重要原因。一般而言，公共利益是指一定范圍內(nèi)的不特定多數(shù)人的共同利益。公共利益的最大特征在于其概念內(nèi)容的不確定性，這種不確定性表現(xiàn)在其受益對(duì)象的不確定性和利益內(nèi)容的不確定性兩個(gè)方面。所謂“受益對(duì)象的不確定性”，是指界定公共利益的“公共性”不明確，即公共利益既然是由人們的私益構(gòu)成的，那么存在需要多少私益組成公共利益這個(gè)問題界定“公共性”的標(biāo)準(zhǔn)，一種是地域標(biāo)準(zhǔn)，即地區(qū)內(nèi)的大多數(shù)人共同利益，就足以構(gòu)成公益?！耙欢ǚ秶鷥?nèi)”是指不同級(jí)別的政府所管轄的地域范圍，同時(shí)也看到公共利益分成了國(guó)家利益和地方利益。另一種是利益標(biāo)準(zhǔn)，即公共利益的受益人具有“開放性”并因而人數(shù)不確定，公共利益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益，“公共性”即體現(xiàn)在有不確定的社會(huì)上多數(shù)人收益，將“不確定多數(shù)人”的利益界定為公共利益，已經(jīng)成為學(xué)界的共識(shí)。所謂“利益內(nèi)容的不確定性”，是指利益與價(jià)值判斷緊密關(guān)聯(lián)，因?yàn)閮r(jià)值判斷具有主觀性，導(dǎo)致了利益的內(nèi)容含有不確定性，即利益不限于物質(zhì)上利益，也包含文化、風(fēng)俗、政治等利益。利益以及價(jià)值是無法在實(shí)際中以恒定標(biāo)準(zhǔn)加以測(cè)定的，是由“彈性的、浮動(dòng)的、受到一些判斷公共利益的要素所決定”。因而，所謂“利益”，既包括事實(shí)上已經(jīng)取得的各種正當(dāng)利益，如財(cái)產(chǎn)，也包括可能獲得的或者丟失的各種正當(dāng)利益，如經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的良性發(fā)展，社會(huì)秩序的安定等。因此，現(xiàn)實(shí)中許多征地行為正是打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實(shí)導(dǎo)致“征非所用”現(xiàn)象普遍存在。

2．2．2現(xiàn)行征地程序存在不足之處。從征地的審批、執(zhí)行、監(jiān)督的過程分析，我國(guó)現(xiàn)行征地程序存在的主要問題是征地缺乏民主參與和監(jiān)督制約機(jī)制不完善等。首先，征地缺乏民主參與?！锻恋毓芾矸ā返?8條和《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定，征地補(bǔ)償方案確定后，相關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見?！墩饔猛恋毓孓k法》第9條規(guī)定：被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村村民或者其他權(quán)利人對(duì)征地補(bǔ)償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)在征地補(bǔ)償、安置公告之日起10個(gè)工作日內(nèi)向有關(guān)市、縣人民政府土地行政主管部門提出。由此可見，在土地審批之前，政府并沒有將征地信息告知被征地人的義務(wù)，被征地人對(duì)征地沒有發(fā)言權(quán)，也無法提出異議；只有在審批通過后的征地過程中，其才有對(duì)補(bǔ)償、安置方案提出意見和要求舉行聽證會(huì)的權(quán)利。尤其是對(duì)事關(guān)廣大農(nóng)民切身利益和國(guó)家糧食安全的大量耕地的征收，沒有經(jīng)過科學(xué)民主的決策程序和推行重大決策專家咨詢、民主評(píng)議和聽證程序，其科學(xué)與否，可行與否，值得懷疑。缺乏廣泛有效的民主參與，使得政府的征地行為缺乏最有力的監(jiān)督——來自廣大人民群眾的監(jiān)督。

其次，監(jiān)督制約機(jī)制不完善。一方面，國(guó)土資源管理部門及其工作人員在執(zhí)行國(guó)家土地管理的法律法規(guī)和方針政策時(shí)，往往出現(xiàn)不依法行政，對(duì)土地利用情況的真實(shí)性和合法性不負(fù)責(zé)任，玩忽職守，濫用職權(quán)，徇私舞弊，不執(zhí)行和不遵守土地管理法律規(guī)定，使有關(guān)土地征收方面的法律得不到全面貫徹和落實(shí)。主要表現(xiàn)為：土地利用總體規(guī)劃的整體性、科學(xué)性沒有得到確立；土地利用尤其是征地計(jì)劃隨意突破；耕地征收上，常常先征后批，甚至“先開發(fā)后審批”或者根本不辦審批手續(xù)。實(shí)踐中，對(duì)一些嚴(yán)重的違法征地事件，一些地方的國(guó)土資源局負(fù)責(zé)人仿佛“見怪不怪”。他們解釋說，主要原因是地方政府沒有嚴(yán)格執(zhí)行用地法規(guī)，普遍采取“先開發(fā)后審批”、“土地跟著項(xiàng)目走”的“潛規(guī)則”。即在土地出讓前，基本確定了開發(fā)單位，并將前期本應(yīng)由政府承擔(dān)的征地拆遷費(fèi)用推給開發(fā)單位，最后在交土地出讓金時(shí)統(tǒng)一結(jié)算。缺乏制約的權(quán)力，就會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的濫用。政府征地權(quán)如沒有受到約束，就會(huì)恣意妄為，嚴(yán)重侵犯被征地農(nóng)民的土地權(quán)益?！跋日鞯?，后拍賣”現(xiàn)象是行政權(quán)力濫用的結(jié)果，也顯示了土地征收程序中監(jiān)督制約機(jī)制的缺失。另一方面，土地監(jiān)察執(zhí)行不力。土地監(jiān)察是指土地管理部門按照一定的程序和方式，依法對(duì)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、單位和個(gè)人遵守土地管理法規(guī)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和對(duì)違法者實(shí)施行政制裁的行政活動(dòng)。

它是代表國(guó)家行使土地管理執(zhí)法職能，其本質(zhì)是國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用。現(xiàn)行的土地監(jiān)察體制是以“塊塊”為主，與上級(jí)土地監(jiān)察部門只是業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系，土地執(zhí)法隊(duì)伍只能聽命于地方政府，往往不務(wù)“監(jiān)察”正業(yè)，淪為政府的工具。事實(shí)證明，目前土地監(jiān)察實(shí)施“塊塊”管理的傳統(tǒng)模式，勢(shì)必影響執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法的獨(dú)立性、公正性，導(dǎo)致執(zhí)法違法現(xiàn)象屢禁不止。地方政府之所以無視土地管理法律法規(guī)，其中“塊塊”管理體制就是重要原因之一。因此，當(dāng)?shù)胤秸畯哪车貐^(qū)甚至某部門利益出發(fā)，在批地、征地上違反法律法規(guī)時(shí)，土地管理監(jiān)察部門往往不敢過問，甚至縱容包庇。

2．3不完善的官員考評(píng)和晉升制度近些年來，某些地方政府行政長(zhǎng)官受“政績(jī)”及考評(píng)與晉升的驅(qū)動(dòng)，違法大量征收農(nóng)村集體土地，低價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民，高價(jià)出讓給各類開發(fā)商，從中獲取巨額差價(jià)，作為地方政府的第二財(cái)政收入。然后，運(yùn)用征地收入“經(jīng)營(yíng)城市”、“造福市民”?？梢哉f，征收土地可以快速出政績(jī)，快速出效益，快速致富已成為政府和社會(huì)的共識(shí)。立竿見影的“政績(jī)”為某些地方行政長(zhǎng)官帶來優(yōu)秀的考評(píng)與官位的晉升。

2．4執(zhí)法者業(yè)務(wù)能力與素質(zhì)有待提高法律、法規(guī)和政策必須依靠具體的人和組織來執(zhí)行，執(zhí)法者的素質(zhì)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的實(shí)施有著巨大的影響。法律規(guī)定，有權(quán)制定并實(shí)施征地的主體是地方政府，對(duì)政府征地行為合法與否進(jìn)行有效監(jiān)督制約主要也是地方政府及其相關(guān)部門。作為地方政府及其相關(guān)部門的執(zhí)法者對(duì)涉及農(nóng)村土地征收的法律法規(guī)和相關(guān)政策理應(yīng)熟悉并掌握，從而指導(dǎo)征地實(shí)踐；面對(duì)廣大集體農(nóng)民對(duì)自己耕地被征收的不理解甚至有意阻撓，理應(yīng)積極宣傳教育，做好農(nóng)民群眾各方面的思想工作，從而得到他們的支持；作為土地行政管理部門和土地監(jiān)察部門的執(zhí)法者理應(yīng)依法行使人民賦予的權(quán)力，履行自己的職責(zé)，規(guī)范政府的征地行為。公務(wù)員之家

但是，現(xiàn)實(shí)中的征地者對(duì)土地征收的意義認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)法定的征地程序缺乏必要的了解，處理問題簡(jiǎn)單粗暴，濫用手中的權(quán)力強(qiáng)行征地，損害農(nóng)民利益；對(duì)征地行為履行監(jiān)督制約的執(zhí)法者聽命于地方政府的違法征地行為，由此引發(fā)許多群體事件，嚴(yán)重地影響了社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。

2．5嚴(yán)格責(zé)任追究制的弱化違法征地行為的法律責(zé)任，在土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、基本農(nóng)田保護(hù)條例、關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法、物權(quán)法、刑法等法律法規(guī)中都做了明確的規(guī)定。實(shí)踐中，一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)違法征地案件，往往認(rèn)為是“出于公心，為了發(fā)展”，睜只眼閉只眼。事實(shí)上，在所謂“因公違法”、“良性違法”的外衣下，往往是為了少數(shù)部門或地方利益或少數(shù)人，甚至是開發(fā)商不正當(dāng)?shù)睦?，其涉案土地面積更大，影響更壞，它嚴(yán)重干擾和破壞土地管理的正常秩序，損害的是國(guó)家利益和人民群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。

盡管近年來國(guó)土資源部不斷加大土地違法案件查處力度，但在結(jié)案的9萬(wàn)余件中，只處理了相關(guān)責(zé)任人3593名，其中2名省級(jí)干部受到黨紀(jì)處分。4％的低處罰率，意味著超過96％的土地違法案件并未追究責(zé)任人，而刑事處罰率更是低到5‰，出現(xiàn)權(quán)責(zé)明顯不對(duì)稱的局面。缺乏對(duì)違法征地責(zé)任的追究是征地之風(fēng)盛行、耕地屢遭嚴(yán)重破壞的重要原因之一。

3耕地保護(hù)對(duì)策

經(jīng)濟(jì)要持續(xù)增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)用地要持續(xù)增多，耕地又必須嚴(yán)格保護(hù)，這似乎是一種兩難的選擇，其實(shí)，除了轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)粗放經(jīng)營(yíng)用地模式外，樹立正確的思想認(rèn)識(shí)觀，建立健全土地征收法律與制度并嚴(yán)格執(zhí)行，是可以兼顧兩方面的。

3．1樹立正確的思想認(rèn)識(shí)觀，完善官員考評(píng)和晉升制度

3．1．1樹立正確的思想認(rèn)識(shí)觀。保護(hù)耕地，思想認(rèn)識(shí)是關(guān)鍵。地方各級(jí)政府部門及其領(lǐng)導(dǎo)干部必須正確地認(rèn)識(shí)到，我國(guó)人多地少，底子又薄，農(nóng)業(yè)問題、糧食問題始終是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的大問題，農(nóng)民問題則是關(guān)系我國(guó)發(fā)展的最大問題。因此，必須加強(qiáng)政治思想學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識(shí)我國(guó)的國(guó)情和土地基本國(guó)策，正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)耕地的關(guān)系，堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀，樹立正確的政績(jī)觀，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)和耕地資源節(jié)約意識(shí)，嚴(yán)格依法征地，切實(shí)保護(hù)耕地。

3．1．2完善官員考評(píng)和晉升制度。地方政府及相關(guān)部門主要官員進(jìn)行責(zé)任考核績(jī)效考評(píng)，除了具備一定條件外，還應(yīng)采用違法征地“一票否決”制度。未按法律規(guī)定的程序?qū)嵤┱鞯氐恼跋嚓P(guān)部門主要官員，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有依法處理違法征地特別是非法征收耕地的行為，要根據(jù)情況給予黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)及國(guó)土部門、規(guī)劃部門主要負(fù)責(zé)人在一定時(shí)間內(nèi)不得提拔、調(diào)動(dòng)、就地免職或降級(jí)使用等行政處理或處分。對(duì)違法征收耕地建設(shè)情況知道或應(yīng)當(dāng)知道，但沒有及時(shí)出面制止或沒有及時(shí)向有關(guān)部門通報(bào)的，給予應(yīng)當(dāng)承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的縣級(jí)以下黨委書記、支部書記就地免職的處分，同時(shí)提請(qǐng)鄉(xiāng)人大罷免鄉(xiāng)長(zhǎng)或由村民會(huì)議罷免村長(zhǎng)。考評(píng)行政長(zhǎng)官績(jī)效應(yīng)該還有一個(gè)重要的指標(biāo)，就是耕地面積不要不適當(dāng)?shù)販p少?？傊?，要將加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地、合理利用土地資源工作情況，作為考核地方黨委和人民政府及其負(fù)責(zé)人工作的重要內(nèi)容。

3．2建立健全法律與制度

3．2．1合理界定“公共利益”，明確征收范圍。憲法和法律賦予政府征地權(quán)是為了發(fā)展文化、衛(wèi)生、國(guó)防及其他公共事業(yè)，然而現(xiàn)實(shí)中許多征地行為打著“公共利益”之名行商業(yè)行為之實(shí)導(dǎo)致“征非所用”現(xiàn)象普遍存在。因此，盡管“公共利益”的法律界定存在種種困難，為了盡量減少濫用，依照我國(guó)實(shí)際情況，筆者建議在立法上，可采用概括式與列舉式并舉的方式，盡可能對(duì)公共利益和非公共利益從正反兩方面予以界定，為私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的征收與保護(hù)劃定較為明確的界限，為執(zhí)法和司法活動(dòng)提供良好的操作規(guī)則。在具體的做法上，筆者贊同姜明安教授的觀點(diǎn)：首先，給“公共利益”下一個(gè)簡(jiǎn)要的定義，如公共利益是指涉及國(guó)家安全和廣大社會(huì)公眾福祉的利益。其次，盡可能較全面地列舉出屬于公共利益的事項(xiàng)范圍。其中包括國(guó)防建設(shè)用地；國(guó)家機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；能源、交通、水利、供電、供水、供暖等公用事業(yè)和其他市政建設(shè)項(xiàng)目用地；教育、文化、衛(wèi)生、體育、慈善事業(yè)用地；環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)事業(yè)用地；其他公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。再次，設(shè)立一個(gè)概括性(兜底性)條款，即立法時(shí)無法列舉或難以列舉的其他應(yīng)屬于“公共利益”范疇的事項(xiàng)。最后，設(shè)立一個(gè)非公共利益條款，即明確列舉些明顯不屬于“公共利益”的事項(xiàng)，如企業(yè)從事商業(yè)性開發(fā)，政府興建高爾夫球場(chǎng)等事項(xiàng)用地不得啟動(dòng)征地權(quán)盡管通過立法的方式界定“公共利益”會(huì)存在法律的疏漏性和滯后性等缺陷，但在強(qiáng)調(diào)保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)起步較晚、公權(quán)力強(qiáng)大與私權(quán)利弱小、行政機(jī)關(guān)及其工作人員的依法行政理念有待提高及注重成文法的我國(guó)，這樣做，具有其時(shí)空上的合理性和可行性。在法律明確區(qū)分公共利益和商業(yè)利益后，只有符合社會(huì)公共利益需要時(shí)才能對(duì)農(nóng)村耕地實(shí)行征收。

3．2．2建立土地利用規(guī)劃制度，合理有效利用土地。由于耕地征收費(fèi)低，許多人以建設(shè)用地為名占用土地，行非法倒賣土地之實(shí)，大量的土地征收后被閑置，造成了土地資源的巨大浪費(fèi)。根據(jù)國(guó)家土地管理局1997年統(tǒng)計(jì)，全國(guó)被征收后閑置的土地高達(dá)11．65萬(wàn)hm2，占征地總面積的5．8％。其中，耕地6．28萬(wàn)hm2，占閑置土地總面積的54％，且有3．45萬(wàn)hm2閑置耕地已無法耕種。2000—2001年共征地16．46萬(wàn)hm2，其中，耕地11．43萬(wàn)hm2，失地農(nóng)民236萬(wàn)人。大體上每征667m2土地就會(huì)造成1．4人失去土地。同時(shí)也造成了土地閑置較多，被征收土地浪費(fèi)嚴(yán)重。因此，必須建立土地利用規(guī)劃制度以保護(hù)有限的耕地資源。首先，根據(jù)當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地供給能力和各項(xiàng)建設(shè)等對(duì)土地的客觀需求，組織編制土地利用總體規(guī)劃，特別是土地征收計(jì)劃。用地總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)貫徹“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國(guó)策。該總體規(guī)劃是國(guó)家集中統(tǒng)一管理土地的重要體現(xiàn)，加強(qiáng)土地宏觀管理的關(guān)鍵措施，也是實(shí)施土地用途管制的基本依據(jù)。然后，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地和土地利用的實(shí)際狀況等編制土地利用年度計(jì)劃及征地年度計(jì)劃。統(tǒng)籌安排各業(yè)用地，使征地合理有序進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)土地的科學(xué)開發(fā)和有效利用，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。最后，認(rèn)真執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和年度計(jì)劃。堅(jiān)決控制建設(shè)占地規(guī)模，加強(qiáng)耕地特別是基本農(nóng)田保護(hù)，禁止擅自將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。潘明才司長(zhǎng)說：“只有把基本農(nóng)田這條‘紅線’變成‘高壓線’，才能保住子孫后代的糧倉(cāng)”。

3．2．3嚴(yán)格土地用途管制制度，合理限制建設(shè)用地。土地用途管制制度是我國(guó)防止征收權(quán)濫用，控制土地流失，保護(hù)耕地的基本法律制度，也是在征地?zé)岵粩嗌郎氐谋尘跋滤扇〉囊豁?xiàng)旨在保護(hù)耕地不受侵犯的新型法律制度。這一制度的核心是除法律規(guī)定的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目之外，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)。同時(shí)要求使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

3．2．4建立科學(xué)的土地監(jiān)察制度，嚴(yán)防政府征地權(quán)的濫用。針對(duì)現(xiàn)行土地監(jiān)察部門聽命于地方政府的“塊塊”體制弊端，保證土地監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)和執(zhí)法的獨(dú)立性與公正性，應(yīng)改與上級(jí)土地監(jiān)察部門業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系為直接的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，即國(guó)土資源部直接設(shè)立國(guó)家土地督察局，實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，不受地方政府的干預(yù)。這樣土地監(jiān)察部門從事“監(jiān)察”正業(yè)，有效監(jiān)督地方各級(jí)人民政府耕地保護(hù)責(zé)任制的落實(shí)情況，特別是監(jiān)督政府一把手對(duì)本行政區(qū)內(nèi)土地管理、耕地保護(hù)和土地利用年度計(jì)劃執(zhí)行情況及執(zhí)行國(guó)家土地調(diào)控政策的情況，并制約政府征地權(quán)的行使。此外，應(yīng)該有一個(gè)獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)專司土地利用變化監(jiān)測(cè)的任務(wù)，并定期向社會(huì)公布監(jiān)測(cè)結(jié)果，讓社會(huì)來監(jiān)督政府行為。

3．3嚴(yán)格執(zhí)法

“徒法不足以自行”。有了好的法律與制度，如果不能嚴(yán)格地執(zhí)行和有效地遵守，那只不過是書面的法律與制度而已。因此，建立健全與征地相關(guān)的法律與制度以后，要求各級(jí)政府及其土地管理部門必須帶頭切實(shí)地遵守、更嚴(yán)格地執(zhí)行。

3．3．1加強(qiáng)政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法能力。健全的法律與制度必須依靠具體的組織和人來執(zhí)行，執(zhí)法者素質(zhì)能力的高低對(duì)其實(shí)施效果有著直接的影響。因此，必須加強(qiáng)對(duì)各級(jí)政府部門執(zhí)法人員的政治業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高他們依法管地用地尤其是征地的水平和能力。首先，學(xué)習(xí)土地管理方面的法律法規(guī)，明確依法征地的必要性和違法征地的嚴(yán)重性。其中包括土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、基本農(nóng)田保護(hù)條例、關(guān)于違反土地管理規(guī)定行為行政處分暫行辦法、物權(quán)法、刑法等。

其次，學(xué)習(xí)土地征收相關(guān)政策，懂得土地征收的必要性和維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的重要性。再次，熟悉土地法律法規(guī)和相關(guān)政策后，有計(jì)劃地主動(dòng)向廣大農(nóng)民宣傳教育，做好各方面的思想工作，使征地工作能順利進(jìn)行?？傊?，執(zhí)法者應(yīng)當(dāng)不斷提高自身的業(yè)務(wù)文化素質(zhì)和道德水準(zhǔn)，正確行使手中的權(quán)力，真正做到權(quán)為民所用。

3．3．2規(guī)范政府征地行為。首先，預(yù)防違法征地?！邦A(yù)防為主，防患于未然”是我國(guó)法制建設(shè)的基本方針。在預(yù)防違法征地，遏制亂征行為，保護(hù)土地，尤其是保護(hù)耕地的過程中，應(yīng)該堅(jiān)持預(yù)防為主的方針，并盡快建立符合我國(guó)土地國(guó)情的違法預(yù)防征地制度。目前，應(yīng)抓緊做好以下工作：第一，嚴(yán)格審批程序。任何權(quán)力都容易濫用。為了防止政府征地權(quán)的濫用，有效規(guī)范政府征地權(quán)的行使，減少政府及其部門違法征地現(xiàn)象的發(fā)生，對(duì)一切非農(nóng)建設(shè)用地，尤其是征收耕地，各級(jí)政府部門都必須嚴(yán)格按法定的審批程序辦事。并且，盡快建立科學(xué)民主的決策程序，推行重大決策專家咨詢、民主評(píng)議和聽證制度。嚴(yán)禁未批先征、邊批邊征、少批多征，把政府違法征地行為的漏洞堵死，真正使保護(hù)耕地工作落實(shí)到實(shí)處。第二，加強(qiáng)征地過程監(jiān)督。除了用法律約束政府征地權(quán)行使外，還要?jiǎng)訂T全社會(huì)的力量，借助新聞媒體力量，加強(qiáng)監(jiān)督，不斷健全征地過程監(jiān)督機(jī)制，逐步建立起符合我國(guó)土地國(guó)情的，結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的，有利于發(fā)揮輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和群眾監(jiān)督作用的土地違法監(jiān)督機(jī)制。只有這樣，監(jiān)督才能真正發(fā)揮作用。

其次，查處違法征地。違法征地查處是防止征地權(quán)濫用，有效遏制征地?zé)岬闹匾Ｕ?。征地違法行為能否得到及時(shí)、有效地制止和查處，是一項(xiàng)事關(guān)土地管理法能否得到全面實(shí)施，土地管理秩序能否實(shí)現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)的全局性工作，更是依法征地能否實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。為此，國(guó)家土地管理局于1995年12月18日了土地違法案件查處辦法，國(guó)土資源部也于1999年5月7日專門發(fā)出了關(guān)于加強(qiáng)土地違法案件查處工作的通知。早發(fā)現(xiàn)、早處理是土地違法案件查處制度的2個(gè)基本點(diǎn)。土地行政主管部門要通過多種渠道，采取多種形式及早發(fā)現(xiàn)土地違法行為。這樣才能有效地遏制違法征地行為，切實(shí)保護(hù)好耕地。

3．3．3強(qiáng)化違法征地責(zé)任追究制。法律責(zé)任是法律規(guī)定得以貫徹和落實(shí)的根本保障，也是國(guó)家法律強(qiáng)制力的具體體現(xiàn)。在征地之風(fēng)盛行，耕地遭到嚴(yán)重破壞的今天，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心專家表示，“我們不是缺政策，而是如何增強(qiáng)執(zhí)行力的問題。問責(zé)制必須問到實(shí)處，才能保持政令暢通”。筆者認(rèn)為，除了追究違法征地的政府及相關(guān)部門主要官員違紀(jì)責(zé)任外，還應(yīng)該強(qiáng)化下列法律責(zé)任。

3．3．3．1民事責(zé)任。對(duì)于違法征收土地，尤其是可耕地，應(yīng)當(dāng)由有關(guān)部門采取強(qiáng)有力的措施，堅(jiān)決責(zé)令其恢復(fù)原狀，恢復(fù)到可以耕種的程度并退還給農(nóng)民集體；對(duì)被征地農(nóng)民的土地權(quán)益造成損失的，依法賠償其損失，決不能岡為土地已經(jīng)被開發(fā)、被建設(shè)而心慈手軟姑息養(yǎng)奸。

3．3．3．2行政責(zé)任。未經(jīng)批準(zhǔn)或采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法征地的，或者違反法律規(guī)定程序征地的，對(duì)直接負(fù)責(zé)征地的主管人員及其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分；無權(quán)批準(zhǔn)征地的單位或者個(gè)人非法批準(zhǔn)征地的，超越批準(zhǔn)權(quán)限#法批準(zhǔn)征地的，或者違反法律規(guī)定程序批準(zhǔn)征地的，對(duì)直接負(fù)責(zé)征地的主管人員及其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分。

3．3．3．3刑事責(zé)任。刑事制裁是對(duì)違反土地管理法行為最嚴(yán)厲的制裁和打擊。2000年6月22日最高人民法院了《關(guān)于審理破壞土地資源刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，其中列舉了非法占用耕地罪、非法批準(zhǔn)征用、占用土地罪。在遏制違法征地行為，保護(hù)耕地的過程中，應(yīng)該根據(jù)該解釋具體規(guī)定，對(duì)已經(jīng)構(gòu)成違法征收耕地的犯罪活動(dòng)進(jìn)行堅(jiān)決的打擊和嚴(yán)厲的制裁，并依法追究其直接負(fù)責(zé)的主管人員及其他直接責(zé)任人員的刑事責(zé)任。如果是土地行政主管部門的工作人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊，構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。只有引進(jìn)了刑事法律機(jī)制，用刑法這個(gè)有力武器打擊破壞耕地的犯罪行為，有效保護(hù)耕地才能實(shí)現(xiàn)。