導(dǎo)語：人力資源社會保障行政決策法治化的思考一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015－2020年）》強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民法化、法治化，實(shí)現(xiàn)行政決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，決策法定程序嚴(yán)格落實(shí)，決策質(zhì)量顯著提高，決策效率切實(shí)保證，違法決策、不當(dāng)決策、拖延決策明顯減少并得到及時糾正，行政決策公信力和執(zhí)行力大幅提升。人力資源和社會保障（以下簡稱“人社”）部門作為宏觀調(diào)控的重要參與者、市場監(jiān)督和社會管理的重要執(zhí)行者、公共服務(wù)的重要提供者、社會公平正義的重要維護(hù)者，決策正確與否直接關(guān)乎發(fā)展大局、民生改善和社會穩(wěn)定。本文立足當(dāng)前人社行政決策的現(xiàn)實(shí)情況，提出改進(jìn)思路和建議，以期為當(dāng)前正在推進(jìn)的全面深化法治人社建設(shè)提供有益參考。

關(guān)鍵詞：行政決策；法治化；人力資源社會保障

行政決策處在行政管理源頭位置，是行政執(zhí)行的根本依據(jù)，是最重要的行政管理行為。推進(jìn)法治人社建設(shè)，首先應(yīng)規(guī)范人社行政決策，從源頭防范行政風(fēng)險。

一、合理界定人社行政決策范圍

研究行政決策，首先要解決什么是行政決策，確定哪些事項(xiàng)屬于行政決策范圍，揭示行政決策的內(nèi)涵。

1．行政決策的科學(xué)內(nèi)涵

現(xiàn)代管理理論將管理活動劃分為決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)，按照這一普遍原理，行政管理可以劃分為行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督。這是基于行政權(quán)力運(yùn)行的過程來配置行政權(quán)力、實(shí)施行政管理，也是提高行政效率、實(shí)施科學(xué)管理的必然要求。據(jù)此，行政決策是不同于行政執(zhí)行、行政監(jiān)督的一類行政管理活動，可區(qū)別于行政許可、行政處罰等行政執(zhí)法行為和行政復(fù)議、行政訴訟等執(zhí)法監(jiān)督行為。黨的十八大報告要求，建立和健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。隨著行政理論的不斷發(fā)展，行政決策理論研究從管理學(xué)領(lǐng)域走向行政學(xué)領(lǐng)域，將行政決策定義為國家行政機(jī)關(guān)工作人員在處理國家行政事務(wù)時，為了達(dá)到預(yù)定的目標(biāo)，根據(jù)一定的情況和條件，運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，系統(tǒng)地分析主客觀條件，在掌握大量的有關(guān)信息的基礎(chǔ)上，對所要解決的問題或處理的事務(wù)做出決定的過程。①行政決策的范圍被擴(kuò)大，不僅包涵了制定規(guī)劃計(jì)劃、出臺改革方案等涉及到不特定群體的抽象行政行為，也包涵了作出重大執(zhí)法決定、處置重大國有資產(chǎn)等具體行政行為。

2．確定行政決策范圍的依據(jù)

行政決策作為行政機(jī)關(guān)的一種行政行為，決策權(quán)源于法定的行政權(quán)力，因此，行政決策具有有限性，不得超越法律、法規(guī)、規(guī)章的范圍。新一屆政府提出了“法無授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的法治理念，并推行權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單制度，將行政機(jī)關(guān)法定的權(quán)力和責(zé)任以清單的形式進(jìn)行分類細(xì)化。應(yīng)該說，權(quán)力清單和責(zé)任清單為確定行政決策的范圍打下了好的基礎(chǔ)。但由于行政權(quán)力和責(zé)任的抽象性、清理標(biāo)準(zhǔn)的模糊性以及清理工作的有限性，難以將法律法規(guī)中的所有權(quán)力和責(zé)任內(nèi)容一一用清單的形式進(jìn)行類型化，所以，確定行政決策范圍不能生搬硬套權(quán)力清單和責(zé)任清單，而要把依法行政、有限行政的要求貫徹到界定決策事項(xiàng)中，做到該管就管、該放就放。決策超出其權(quán)限，屬于超越職權(quán)；決策權(quán)限不被正確行使，就有可能是濫用職權(quán)。無論是超越權(quán)限，還是濫用職權(quán)，都違反了決策權(quán)限。比如，人力資源社會保障協(xié)會章程的制定和修改、協(xié)會會長和秘書長人選的任免等事項(xiàng)應(yīng)由社會中介組織自行決定，不屬于人社行政決策的范圍。又如，近年來，人社部牽頭開展職業(yè)資格專項(xiàng)清理，報請國務(wù)院分五批取消272項(xiàng)職業(yè)資格，并將職業(yè)資格分類為準(zhǔn)入類和水平評價類。職業(yè)資格清理完成后，取消的職業(yè)資格不得再實(shí)施許可和認(rèn)定，水平評價類的職業(yè)資格應(yīng)由學(xué)會或協(xié)會進(jìn)行評價。如果人社部門“手”伸得過長，就會發(fā)生違法行政行為。

3．人社行政決策事項(xiàng)“類型化”構(gòu)想

由于行政決策內(nèi)涵的復(fù)雜性，法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件對行政決策事項(xiàng)采取了列舉的方式?！逗鲜∪肆Y源和社會保障廳重大事項(xiàng)行政決策規(guī)則》（湘人社發(fā)〔2012〕70號）規(guī)定了“審議決定貫徹落實(shí)人力資源和社會保障部、省委和省政府重要指示、決定的實(shí)施意見和措施”等七項(xiàng)內(nèi)容。這是從行政決策的公共性、宏觀性、指導(dǎo)性等屬性來界定行政決策范圍?！逗鲜∪肆Y源和社會保障廳重大事項(xiàng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（湘人社發(fā)〔2015〕24號）規(guī)定重大事項(xiàng)的范圍主要包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)和職業(yè)能力建設(shè)政策的制定與調(diào)整等八項(xiàng)，這是從就業(yè)、社會保障、人才隊(duì)伍建設(shè)、人事制度改革、工資收入分配、勞動關(guān)系等六大業(yè)務(wù)板塊界定行政決策范圍。兩種分類方法都預(yù)留了“其他事項(xiàng)”這一兜底性條款，解決了無法窮盡列舉行政決策事項(xiàng)的困境，但其模糊性和不確定性給適用者留下了較大的自由裁量空間。從操作性的角度考慮，建議立足人社工作職責(zé)，從各大業(yè)務(wù)板塊出發(fā)，依照法律法規(guī)的規(guī)定，參照權(quán)力清單和責(zé)任清單，探索建立人社行政決策事項(xiàng)目錄，并根據(jù)法律法規(guī)的修訂適時調(diào)整，為人社行政決策法治化奠定基礎(chǔ)。

二、嚴(yán)格規(guī)范人社行政決策程序

“正義不僅應(yīng)當(dāng)?shù)玫綄?shí)現(xiàn)，而且應(yīng)該以人們能夠看得見的方式加以實(shí)現(xiàn)”，這就是程序的價值。行政決策作為一種重要的行政行為，同樣必須以程序的公正保障結(jié)果的公正。

1．堅(jiān)持公眾參與

行政決策行使的是公權(quán)力，其突出特點(diǎn)是公共性，可以說，公共利益是一切行政決策正當(dāng)性的基礎(chǔ)和來源。因此，在整個行政決策過程中，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完善公眾參與機(jī)制，強(qiáng)化公眾參與的主動性，豐富公眾參與的形式，對于促進(jìn)行政決策的法治化有著重要意義。人社工作是服務(wù)“人”的工作，每一項(xiàng)行政決策都涉及到“人”的利益，必須發(fā)揮群眾在決策中的主體作用。注重意見征集的廣泛性，充分與管理服務(wù)對象、行政相對人溝通；主動聽取人大代表、政協(xié)委員、人民團(tuán)體、社會組織的意見。拓展群眾參與決策途徑，把調(diào)查研究延伸到最基層，充分吸收其意見，反映大多數(shù)人的意愿。注重豐富聽取意見的形式，充分發(fā)揮電子郵件、政民互動平臺等新興媒體的作用，鼓勵群眾通過信函、傳真、電子郵件等形式提出建議，形成與社會公眾的良性互動，使決策的過程真正成為集中民智、反映民情、體現(xiàn)民意的過程。完善重大決策聽證制度，明確聽證的范圍和程序，遵循公平、公開、公正和便民的原則；聽證過程應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督，除涉及國家秘密、商業(yè)機(jī)密或個人隱私外，聽證會一律公開舉行；聽證意見應(yīng)及時反饋，并公布意見采納情況，聽證報告應(yīng)當(dāng)作為行政決策的重要依據(jù)。

2．堅(jiān)持專家論證

完善專家咨詢論證制度，對專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)開展專家論證。完善政府購買服務(wù)機(jī)制，通過委托高等院校、科學(xué)院所、學(xué)會協(xié)會開展咨詢論證，購買社會服務(wù)，為重大行政決策提供借鑒參考。探索設(shè)立重大行政決策專家咨詢委員會，建立專家信息庫，由人社部門面向社會聘請科研、法律、社會管理等方面的專家、學(xué)者，并按專業(yè)分類，實(shí)行動態(tài)管理。根據(jù)人社行政決策需要，組織咨詢專家圍繞勞動就業(yè)、社會保障、人才開發(fā)等方面決策開展戰(zhàn)略研究和對策研討，對重大行政決策方案草案進(jìn)行全面論證，提出相應(yīng)對策意見和建議。具體包括必要性和可行性研究、經(jīng)濟(jì)社會效益研究、重大行政決策的執(zhí)行條件研究、對公共政策體系的影響研究等，為重大決策提供科學(xué)的咨詢論證意見。嚴(yán)格規(guī)范專家咨詢論證程序，專家選擇要注重專業(yè)性、代表性、均衡性，咨詢論證前要向?qū)＜姨峁┡c決策相關(guān)的各類背景材料和政策文件；組織咨詢論證后，要對咨詢專家的論證意見進(jìn)行歸類整理，形成專家咨詢論證報告，作為行政決策的重要依據(jù)。在行政決策時，應(yīng)對咨詢專家提出的合理意見予以采納，擬不予采納的，應(yīng)當(dāng)及時與咨詢專家溝通協(xié)商；不予采納的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并向社會公布咨詢專家的論證意見及采納情況。

3．堅(jiān)持風(fēng)險評估

人社政策涉及面廣，政策延續(xù)性強(qiáng)，平衡各方利益的難度大，特別是隨著人社領(lǐng)域全面深化改革的推進(jìn)，面臨的社會穩(wěn)定風(fēng)險將不斷加劇。企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、企業(yè)退休高工、國有企業(yè)改革改制職工安置等歷史遺留問題難以解決，企業(yè)經(jīng)營困難引發(fā)的拖欠工資、規(guī)模裁員、中斷社保等勞動關(guān)系矛盾更加突出。如我國部分地區(qū)通過降低企業(yè)社會保險繳費(fèi)基數(shù)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，卻因而使勞動者的社會保險權(quán)益受損，極易引發(fā)集體勞動爭議。因此，必須加強(qiáng)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，實(shí)行關(guān)口前移，從政策制定、項(xiàng)目審定等決策環(huán)節(jié)對可能引發(fā)影響社會穩(wěn)定的問題進(jìn)行先期預(yù)測、先期研判和先期應(yīng)對，實(shí)現(xiàn)早發(fā)現(xiàn)、早處理，從源頭上化解和減少矛盾。人社部2012年制定了《重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估實(shí)施辦法（實(shí)行）》，為開展風(fēng)險評估工作提供了基本遵循辦法。在實(shí)踐中，要結(jié)合工作實(shí)際，創(chuàng)造性地落實(shí)文件要求，把握好評估范圍、評估主體、評估內(nèi)容、評估程序、評估結(jié)果運(yùn)用等關(guān)鍵點(diǎn)，對可能發(fā)生的影響社會穩(wěn)定的因素進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，科學(xué)開展合法性、合理性、可行性、可控性評估，并制定應(yīng)對策略和預(yù)案，防范、降低和消除社會穩(wěn)定風(fēng)險。

4．堅(jiān)持法審把關(guān)

嚴(yán)格落實(shí)《人力資源社會保障部關(guān)于全面推進(jìn)人力資源社會保障部門法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》（人社部發(fā)〔2015〕62號）關(guān)于“健全重大行政決策機(jī)制”中“三個不得”的要求，即對關(guān)系人社事業(yè)發(fā)展全局、涉及面廣、與民生相關(guān)的重大行政決策事項(xiàng)，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的，不得提交決策討論；對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得施行；沒有法律法規(guī)的依據(jù)，規(guī)范性文件不得作出減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)定，不得設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等事項(xiàng)。落實(shí)這一規(guī)定，是行政決策依法進(jìn)行的根本保障，要解決好誰來審、審什么、如何審、怎么用等問題。第一，關(guān)于“誰來審”的問題。人社部門內(nèi)設(shè)的法制機(jī)構(gòu)是法律參謀、服務(wù)的機(jī)構(gòu)，牽頭負(fù)責(zé)重大決策合法性審核；同時，還要建立以法制機(jī)構(gòu)工作人員為主、聘請專家和律師參加的法律顧問隊(duì)伍，為重大行政決策提供法律咨詢服務(wù)。第二，關(guān)于“審什么”的問題。重大決策合法性審查應(yīng)從決策主體、決策過程、決策內(nèi)容等多個角度進(jìn)行，審查決策主體是否符合法律規(guī)定、是否符合法定權(quán)限，決策過程是否遵守法定程序，決策內(nèi)容是否符合法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，是否與現(xiàn)行規(guī)定協(xié)調(diào)、銜接，等等，切實(shí)把好法律關(guān)。第三，關(guān)于“如何審”的問題。要把合法性審查貫穿于決策全過程。法制機(jī)構(gòu)與決策承辦單位一并參加決策前期調(diào)研論證階段，全面了解情況。決策初步方案形成后，開展對初步方案開展書面審查，組織法律顧問進(jìn)行合法性論證，提出合法或違法、部分合法或違法的意見、理由、依據(jù)，以及處理意見和建議。法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人列席重大行政決策會議，在決策時提出合法性意見建議。第四，關(guān)于“怎么用”的問題。要把合法性審查意見作為重大決策的重要依據(jù)。對屬于人社部門法定職權(quán)、決策程序已依法履行、決策內(nèi)容符合有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的，建議可以決策；對不屬于法定職權(quán)的，建議不決策或是提請有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)后再決策；對程序不符合規(guī)定的，建議補(bǔ)正程序后再決策；對決策內(nèi)容部分違法的，建議先修改后決策，切實(shí)把黨的十八屆四中全會的要求落實(shí)到位。

5．堅(jiān)持集體討論

集體討論把行政首長負(fù)責(zé)制與民主集中制有機(jī)結(jié)合起來，能有效防止行政決策中行政首長獨(dú)斷專行，是實(shí)現(xiàn)決策民主化的關(guān)鍵一環(huán)。在決策時，應(yīng)遵循承辦單位作起草說明、法制機(jī)構(gòu)作合法性審查說明、其他成員發(fā)表意見、分管領(lǐng)導(dǎo)發(fā)表意見、行政首長決定的程序，這一程序設(shè)計(jì)使討論更加充分，有效制約行政首長決策權(quán)力。對討論意見分歧較大時，可探索試行實(shí)名票決制度，在廣泛進(jìn)行討論的基礎(chǔ)上，由決策參與者實(shí)名票決，再由行政首長根據(jù)票決結(jié)果最后定奪。同時，指定專人負(fù)責(zé)會議記錄，將會議參加人員的意見作如實(shí)、全面的記錄，存檔備案，根據(jù)會議決定形成會議紀(jì)要。

三、加強(qiáng)人社行政決策跟蹤反饋

人社行政決策作出后，要加強(qiáng)對行政決策執(zhí)行情況的跟蹤、調(diào)查與反饋，對決策質(zhì)量的檢查與評估，及時調(diào)整和完善有關(guān)決策。

1．完善決策評估機(jī)制

在評估主體的確定上，既可由實(shí)施決策的人社行政部門開展評估，也可委托第三方獨(dú)立開展評估。評估的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)盡量力求全面，突出效應(yīng)、效果、效益評估，將政治效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會效益的評估有機(jī)結(jié)合，并根據(jù)決策目標(biāo)，合理確定評估的重點(diǎn)，具體應(yīng)包括決策的實(shí)施結(jié)果是否符合決策制定目的、決策實(shí)施的成本與效益分析、決策帶來的負(fù)面影響、群眾對決策的接受程度、決策實(shí)施的近期效益和長遠(yuǎn)影響、決策實(shí)施過程中的主要經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等。在評估方式選擇上，一方面，通過專項(xiàng)檢查、勞動保障監(jiān)察等途徑，發(fā)現(xiàn)決策制定或執(zhí)行中存在的問題；另一方面，通過分析信訪、行政復(fù)議、行政訴訟案件中反映的政策制定或執(zhí)行的問題，對行政決策的適當(dāng)性、可行性進(jìn)行跟蹤反饋；同時，要完善公眾評價機(jī)制，通過問卷調(diào)查、走訪座談等方式進(jìn)行民意測驗(yàn)，確保獲得的信息客觀、真實(shí)。

2．及時糾正決策偏差

在全面掌握決策實(shí)施的第一手資料后，要在此基礎(chǔ)上綜合運(yùn)用對比分析法、系統(tǒng)分析法、成本效益分析法等多種方法對原始資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和分析，對決策的制定與實(shí)施進(jìn)行總體的評價，對決策效率、決策效益做出定性與定量的說明，提出建議，得出綜合性評估結(jié)論，形成客觀的評估報告，提交決策者審定。強(qiáng)化決策評估結(jié)果的運(yùn)用，對決策實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的苗頭性傾向性問題及時采取有效措施予以糾正，調(diào)整決策方案；對決策實(shí)施中群眾認(rèn)同較低、群眾理解存在偏差的，要加大決策方案的宣傳解釋，正確引導(dǎo)輿論，爭取群眾的理解和支持，減小決策實(shí)施的阻力。同時，要把決策評估結(jié)果作為完善法律法規(guī)、細(xì)化配套政策的重要依據(jù)，為下一步?jīng)Q策打好基礎(chǔ)。

3．依法追究決策責(zé)任

嚴(yán)格實(shí)施決策責(zé)任追究制度，推進(jìn)行政問責(zé)的制度化、規(guī)范化。第一，明確責(zé)任劃分。按照“誰決策、誰負(fù)責(zé)”的原則，明確決策責(zé)任人及其承擔(dān)的相應(yīng)責(zé)任，其中決策承辦人負(fù)直接責(zé)任、行政首長負(fù)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任、其他參與決策的領(lǐng)導(dǎo)成員承擔(dān)相應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；經(jīng)專家咨詢論證的，專家對咨詢論證的結(jié)果負(fù)責(zé)；經(jīng)合法性審查的，法制機(jī)構(gòu)對合法性審查報告負(fù)責(zé)。第二，量化追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)情節(jié)輕重、損害后果和影響大小，對決策過錯進(jìn)行細(xì)分，并根據(jù)過錯的等級確定追責(zé)的層級，完善錯責(zé)相當(dāng)?shù)淖坟?zé)機(jī)制。如對于情節(jié)輕微、造成損害后果較小的行政決策過錯，一般只追究直接責(zé)任者責(zé)任；對于情節(jié)較重、造成損害后果較大的行政決策過錯，則應(yīng)追究直接責(zé)任、主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。因決策失誤給公民、法人或者其他組織造成損失的，人社行政部門應(yīng)依法承擔(dān)行政賠償責(zé)任，并在履行賠償義務(wù)后，按照國家賠償法的有關(guān)規(guī)定，向有關(guān)行政決策過錯責(zé)任人追償部分或者全部賠償費(fèi)用。第三，固化責(zé)任時效。黨的十八屆四中全會指出：“建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。重大行政決策責(zé)任終身追究，同時責(zé)任倒查，是有效防止“拍腦袋決策、拍胸脯決策，決策錯了之后拍屁股走人”的治本之策。要落實(shí)這一制度，必須細(xì)化操作規(guī)定，把終身責(zé)任制和倒查制均明確為法定的義務(wù)和制度。目前，我國在司法領(lǐng)域建立了案件終身負(fù)責(zé)制、工程建設(shè)領(lǐng)域建立了項(xiàng)目質(zhì)量終身責(zé)任制，并取得了積極成效。可將上述經(jīng)驗(yàn)推廣到人社行政決策領(lǐng)域，建立健全重大決策檔案制度，把決策的每一道程序、每一個環(huán)節(jié)詳細(xì)記錄，每個參與決策者在決策過程中發(fā)揮的影響和起到的作用詳細(xì)記錄，使重大決策責(zé)任的倒查和認(rèn)定有跡可循、有據(jù)可查。

作者:劉文華 劉貞科 單位:湖南省人力資源和社會保障廳