導(dǎo)語：基層公務(wù)員定位試析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、基層公務(wù)員的概念闡釋

總的來說,基層的概念是指最低的層次,實行直接管理是它最突出的特點,即直接面對人民群眾,直接接受人民群眾的監(jiān)督,其一切管理活動都具有直接性而沒有中間環(huán)節(jié)。從結(jié)構(gòu)的角度說,基層是在一個嚴密的組織形態(tài)中,相對于中層與高層的層級,在整個組織的層級中,基層不僅是組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ),也是中層與高層的支持力量。如果從整個政府體制的角度來看,基層的內(nèi)涵主要有兩點:它除了是形成個別機關(guān)的要素以外,更代表著不同的政府層級,如縣、鄉(xiāng)兩級地方政府在整個政府架構(gòu)中,是相對于中央省市政府的基層。可以看出,我們通常所說的一般意義上的基層公務(wù)員便同時具有以下兩個意義:⑴單一政府機關(guān)或機構(gòu)中位于較低層級的公務(wù)員群體;⑵中央與地方政府體系中的下級地方政府中的公務(wù)員群體。

本文要重點論述的是基于前一定義的基層公務(wù)員,即單一政府機關(guān)或機構(gòu)中位于較低層級的公務(wù)員的功能特征及其在和諧社會建設(shè)中應(yīng)得到的尊重和作用。這里有一點要說明的是,不論從哪一個角度出發(fā),基層都是一個相對而非絕對的概念,如鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩級政府相對于省市政府是基層,但對于鄉(xiāng)村而言,卻又是高層和領(lǐng)導(dǎo)者。

二、基層公務(wù)員的角色定位

職位是一定的職權(quán)和相應(yīng)的責(zé)任的集合體,職位是客觀存在,不是主觀產(chǎn)物,職位是以事為中心來設(shè)置的,不會“因人設(shè)位”。[1](p42)所以說,基層除了是組織結(jié)構(gòu)的一種類型以外,其更代表特定業(yè)務(wù)的分工。新頒布的公務(wù)員法規(guī)定:“公務(wù)員的級別根據(jù)所任職務(wù)及其德才表現(xiàn)、工作實績和資歷確定”,法規(guī)明確標示,公務(wù)員應(yīng)該“按照規(guī)定的權(quán)限和程序認真履行職責(zé),努力提高工作效率”、“忠于職守,勤勉盡責(zé),服從和執(zhí)行上級依法做出的決定和命令”,[2]因此,服從上級指揮與履行本身職責(zé)是基層公務(wù)員的法定義務(wù)?？梢?在法律上,基層公務(wù)員對政府組織建設(shè)的最大貢獻在于,以最有效率、失誤最少的方式執(zhí)行上級所交付的任務(wù)。作為上級管理者,要促使基層公務(wù)員群體對這些目標、任務(wù)的認真遵守與執(zhí)行,進而有利于在上級的領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮最佳的功能。

但是,在政府實際運作過程中,基層公務(wù)員除接受來自于上層人員或機關(guān)的影響外,也有主動發(fā)揮自身影響力的潛力與空間。因為在政府的實際運作過程中,基層公務(wù)員在權(quán)責(zé)功能及職位定位上和其他等級的公務(wù)員相比,有很大特殊性,且擁有相當(dāng)廣泛的功能發(fā)揮空間。

首先,就職位性質(zhì)而言,基層公務(wù)員雖然身處底層,但他們不僅在身份上與其他等級的公務(wù)員受到同等的保障,同時行使各項職權(quán)也有法定的依據(jù)。公務(wù)員法規(guī)定:公務(wù)員享有“非因法定事由、非經(jīng)法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”以及“對國家行政機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作有權(quán)利提出批評與建議”的權(quán)利。[3]基層公務(wù)員行事基本取決于法定權(quán)責(zé),而不是上級的安排和規(guī)劃,只要不觸及法令規(guī)定,就與其他等級的公務(wù)員群體一樣,都有權(quán)代表政府履行特定職責(zé),在必要情形下,也不必然接受上級的指揮。

其次,基層公務(wù)員除了原有職責(zé)外,更是政府與民間接觸的中介。一方面,高層或中層管理者借以實現(xiàn)各種決策目標;另一方面,外界對政府的意見與反應(yīng)也常由其接受,他們不僅是老百姓傳達信息的接受者,也是政府方針政策的詮釋者。不論是國家政府組織或是地方政府組織,基層公務(wù)員均是各項政策與決定的最終執(zhí)行者。這種情況下,他們不僅要采取措施落實特定施政目標,更要將該施政內(nèi)容詳細地向民眾加以詮釋,以期得到廣大民眾的認同、理解和支持。而基層公務(wù)員落實這些目標的能力的高低,詮釋方法的差異等等都將影響到最終的施政效果。

由于宏觀層次上基層公務(wù)員群體在法律上被設(shè)計成了“受命執(zhí)行”的角色,他們潛在的和現(xiàn)實的影響力沒受到充分的重視,這使得基層公務(wù)員在政府組織運行過程中的作用被嚴重低估,反映到實際工作中,產(chǎn)生了許多問題。

三、對基層公務(wù)員的定位功能認識不足引發(fā)的問題

（一）對政府自身改革的沖擊

如上所述,在政府內(nèi)部管理過程中,有人認為,基層公務(wù)員既無權(quán)制定政策,也不能整合組織的不同機構(gòu),故其最重要的管理目標在于“完成既定工作”。僅僅將基層公務(wù)員單純簡化為決策落實過程中的被動的執(zhí)行者,難免對這一層次大多數(shù)人的利益考慮不周。因此,就有可能形成這樣一種局面:政府改革過程或內(nèi)容影響基層公務(wù)員的切身權(quán)益,但基層公務(wù)員群體由于地位限制卻無法參與決策;而一旦他們采取措施維護自己的利益,則可能因此沖擊自己在整個組織中的權(quán)益與地位,同時也會對整個政府本身有不良影響。

⒈對政府功能調(diào)整形成的沖擊

從宏觀上看,上層決策者當(dāng)然可制定各種改變政府功能的決策,然而,當(dāng)基層公務(wù)員執(zhí)行上級要求時,其原有思維、既得利益也將會隨之而改變,如果基層人員的思維與利益的調(diào)整同改革的要求和步伐相一致,那么,改革將會十分順利;如果傳統(tǒng)思維與既得利益難以調(diào)整,那么,上級的各種努力或許將成為徒然之舉。即使革新內(nèi)容十分明確,也不必然意味著基層人員愿意配合,特別當(dāng)政策內(nèi)容可能涉及利益沖突時,更是這樣。

從微觀上看,對機關(guān)整體或決策高層而言,改革工作可能是勢在必行,然而,對于基層公務(wù)員來說,改革卻可能意味著失業(yè),工作習(xí)慣的改變,工作關(guān)系的重塑等,而如果忽略這些細節(jié),表面上看起來會很成功的改革也可能不順利。

⒉對政府目標調(diào)整的沖擊

政府機構(gòu)改革、職能轉(zhuǎn)變等的最終意義是將未來政府施政目標重新定位到“精簡”、“高效”、“利民”等上面來。不難想象,除了如上所述,達成這些目標的策略或過程會對基層公務(wù)員形成沖擊外,政府重構(gòu)目標本身就是對基層公務(wù)員功能與地位的挑戰(zhàn)。以“精簡”為例,當(dāng)政府為減少運作成本推動組織精簡時,基層公務(wù)員或政府基層經(jīng)常成為被淘汰、遣散、重組的對象,這種做法對達成政府整體效率的提升或許是必然的選擇,但對于基層公務(wù)員而言,則是工作權(quán)益和既得利益的重大變動,在沒有任何承諾和保障的情況下,他們可能會出于對本群體的特殊的利益考慮而抗拒來自上級的指揮命令,在這種情況下,要求基層公務(wù)員“忠實”完成上級任務(wù)就會出現(xiàn)困難。

（二）對政府權(quán)威造成沖擊

由于對基層公務(wù)員角色與功能定位認識的不足,且缺少規(guī)范基層公務(wù)員主體的具體法律和相關(guān)的配套法律法規(guī),造成上層決策者對這一層級重視程度不夠,放松了對基層公務(wù)員的教育管理,監(jiān)督措施也不力,出現(xiàn)了許多諸如執(zhí)法不嚴、違法不究的不正常現(xiàn)象,使現(xiàn)有的法律法規(guī)形同虛設(shè)。再加上隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入,社會公共事務(wù)的發(fā)展日新月異,相應(yīng)的,行政事務(wù)也涉及到更多的利益主體,需要基層公務(wù)員協(xié)調(diào)的問題和矛盾越來越多,在無法獲得上層決策者與法律支持維護自身各種利益的情況下,在監(jiān)督不力或者監(jiān)督缺位的情況下,他們就不會從國家和政府機關(guān)的最大利益來考量,就很有可能利用手中權(quán)力進行“尋租”,牟取個人私利。

如果少數(shù)基層公務(wù)員濫用權(quán)力,不可避免地就會侵犯公民的合法權(quán)益。而如果政府無法有效控制這種行為的話,就會使得公民對政府產(chǎn)生失望情緒,造成公民與政府的關(guān)系疏遠,進而為政府推行政策,實現(xiàn)既定目標人為地設(shè)置認同障礙,最終將會出現(xiàn)政府權(quán)威的合法性危機。一旦這種情況出現(xiàn),將會對和諧社會的建設(shè),對新時期黨的執(zhí)政理念的實現(xiàn)產(chǎn)生巨大的沖擊。

四、基層公務(wù)員作用發(fā)揮途徑的重塑

和諧社會是建立在各團體與個人、政府與民眾共同合作的基礎(chǔ)上的,僅僅從理論層面對基層公務(wù)員采取負面評價并無助問題的解決,提出問題的目的是為了更好地使問題得到解決,我們要從多方面采取措施,使基層公務(wù)員的行政能力和功能得以最大限度的發(fā)揮。

（一）就上層決策者而言，應(yīng)從主觀和技術(shù)層面改進工作

先分析主觀層面。政府內(nèi)部各層級間的影響并非是“零和”博弈,即上級基于職權(quán)雖可要求下級服從,但下級仍然可以以其他渠道影響上級。因為在法律規(guī)定和政府自身運行及管理社會的過程中,基層公務(wù)員只是受到“制度限制”,但卻不受“制度限定”。盡管基層公務(wù)員職責(zé)內(nèi)容是以執(zhí)行或操作為主,但這并非單純或機械式的,而是充滿復(fù)雜性與動態(tài)性。也就是說,在基本地位與使命范圍內(nèi),基層公務(wù)員擁有主體性與主動性來影響權(quán)力。

所以,決策層應(yīng)該從思想上轉(zhuǎn)變觀念:不僅要將基層公務(wù)員視為與決策者、機關(guān)團體或個人相對等的主體,而且重視他們的存在。如果基層公務(wù)員在利益上受到重視,并能參與政策的話,他們將更愿意貢獻本身技能與實務(wù)經(jīng)驗,與高層也會積極合作。

再看技術(shù)層面。不同政府層級在事實上代表不同階層與利益思考,基層公務(wù)員也因此必須在不同因素間進行權(quán)衡。基層公務(wù)員在政府改革中可能產(chǎn)生的抗拒,并非來自變革和建設(shè)本身,而是起因于改革和建設(shè)對他們的需要和利益所構(gòu)成的威脅。對此,政府應(yīng)制定透明并能夠被各方所能接受的組織運作規(guī)范,來作為區(qū)別基層公務(wù)員與其他層級或團體的依據(jù),并作為解決與仲裁的機制。對此,可以從兩方面入手。

一方面,從源頭入手,完善基層公務(wù)員的相關(guān)法律法規(guī),盡可能避免出現(xiàn)非理性行為。我國現(xiàn)行《中華人民共和國公務(wù)員法》對此是有所考慮的,如九十三條就規(guī)定:公務(wù)員認為機關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員侵犯其合法權(quán)益的,可以依法向上級機關(guān)或者有關(guān)的專門機關(guān)提出控告,受理控告的機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定及時處理。[4]但這些規(guī)定涉及面過寬,我們還應(yīng)完善規(guī)范權(quán)力主體方面的立法,以及尚缺的單項法規(guī),并對現(xiàn)有的單項法規(guī)在實踐檢驗基礎(chǔ)上,依據(jù)形勢的發(fā)展,進行修正、補充,盡可能使基層公務(wù)員在改革中的權(quán)益得到保障,這樣,將會使他們對改革的態(tài)度從消極配合轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極合作,激發(fā)他們勇于接受挑戰(zhàn)以及對于改革的認同,從而保證和諧社會建設(shè)的順利進行。

另一方面,建立、完善對可能出現(xiàn)的非理性行為的懲罰與監(jiān)督機制。在立法過程中,處理好法律條文的系統(tǒng)性、完備性和可操作性,對涉及到公民合法權(quán)益的條款,盡量要做到明確和具體,加強執(zhí)法力度,及時對當(dāng)事人進行嚴肅處理,并追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任,以充分發(fā)揮法律法規(guī)的約束力和震懾力;加大行政法律法規(guī)的宣傳力度,提高公民對依法行政的民主監(jiān)督意識和法律參與意識,鼓勵群眾對基層公務(wù)員進行監(jiān)督,切實保障憲法賦予公民的批評建議權(quán)和申訴控告檢舉權(quán),真正把人們?nèi)罕妼鶎庸珓?wù)員的監(jiān)督制度化、經(jīng)?；?給輿論監(jiān)督更大的權(quán)力,充分利用新聞媒介報道及時、真實、客觀的特點,盡快出臺完善保障輿論監(jiān)督的《新聞法》、《人民監(jiān)督法》、《出版法》等,最大限度地限制他們對裁量權(quán)的濫用,防止侵犯老百姓權(quán)利的“尋租”行為的發(fā)生。

（二）就基層公務(wù)員而言，應(yīng)從思想、業(yè)務(wù)能力等方面大加錘煉

在實際工作中,基層公務(wù)員與人民群眾的關(guān)系最直接、最密切,大都擔(dān)負著團結(jié)群眾、服務(wù)群眾的重任,是引導(dǎo)群眾積極構(gòu)建和諧社會的先鋒隊和主力軍。其能力建設(shè)的優(yōu)劣不僅影響民心向背、更從某種程度上促進或制約著構(gòu)建和諧社會的進程。在相關(guān)權(quán)益得到保障的情況下,基層公務(wù)員應(yīng)該從多方面提升自己的修養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力,全心全意為人民服務(wù)。

⒈強化理論素養(yǎng)，行動的自覺來源于理論的清醒。要堅持用科學(xué)理論武裝頭腦、指導(dǎo)實踐和推動工作,要形成為人民服務(wù)的人生觀和集體主義的價值觀,堅持人民利益高于一切的思想,杜絕產(chǎn)生損害人民利益的特權(quán)思想,加強職業(yè)道德方面的學(xué)習(xí)和修養(yǎng),傳播和踐行社會主義和諧社會理論,讓社會主義和諧社會理論深入人心,以實際行動帶領(lǐng)人民群眾投身構(gòu)建社會主義和諧社會的行動中去。

⒉增強法律意識，提高依法行政能力，當(dāng)好知法守法的“示范員”。應(yīng)該認識到,國家公務(wù)員之間,只有社會分工不同,沒有高低貴賤之分,所有的公務(wù)員手中的權(quán)力都是符合人民公意的憲法和法律賦予的;客觀公正地對待上級領(lǐng)導(dǎo)者執(zhí)掌的公權(quán)與自己行使的公權(quán)之間的法律關(guān)系,以及自己的公職身份與行政相對人之間的法律關(guān)系,公平待人,對上不卑,對下不亢,公正執(zhí)法。同時,應(yīng)該明確,當(dāng)公務(wù)員行使公權(quán)力時,就必然受到公開制約,承擔(dān)因失職瀆職等所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。只有自覺接受公開的社會監(jiān)督和法律制約,公正執(zhí)法才能落實,依法治國,依法行政才能轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。

⒊提升公共服務(wù)能力。建設(shè)服務(wù)型政府不是一句空洞的口號,而是黨在新時期堅持與時俱進、以人為本,為促進社會和諧發(fā)展所邁出的堅實步伐。作為與基層群眾關(guān)系最直接、最密切的公務(wù)員群體,應(yīng)徹底破除官本位思想,轉(zhuǎn)變“官念”,樹立一心為民的公仆意識;真心埋頭基層工作,高度重視和解決人民群眾生活中面臨的突出問題和困難,自覺做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀;面對復(fù)雜的工作時,認真克服“服務(wù)缺位、空位,管理錯位、越位”的弊端,切實從群眾的根本利益出發(fā),為群眾解決實際困難,做到“有所為,有所不為”,以自身的良好形象和高效服務(wù)不斷拉近黨群干群關(guān)系,努力為建設(shè)和諧社會營造寬松、融洽的人文環(huán)境。

在構(gòu)建社會主義和諧社會的過程中,基層公務(wù)員雖然不是公務(wù)層級中最重要的層級,但絕對不是一個可以被忽視的群體。由于他們擁有最終的執(zhí)行權(quán),經(jīng)常直接參與與外界各種利益群體的互動,即使不參加政策制定,他們也可以對政策發(fā)揮“促成”或“作?！钡淖饔谩Ｔ谂?gòu)建和諧社會的形勢下,應(yīng)該采取切實有效的措施最大程度發(fā)揮基層公務(wù)員的能力和潛力,基層公務(wù)員的配合意愿與推動效果,將有可能完全改變我們所要達到目標的內(nèi)涵與成效。

【參考文獻】

[1]陸國泰.人事管理學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社,1995.

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論文關(guān)鍵詞:和諧社會政府改革基層公務(wù)員

論文摘要:在構(gòu)建社會主義和諧社會過程中,基層公務(wù)員作為一個特殊群體,與其他層級的公務(wù)員有很大的不同。本文主要介紹了基層公務(wù)員的內(nèi)涵、基層公務(wù)員的角色定位、現(xiàn)實工作中出現(xiàn)的問題以及基層公務(wù)員發(fā)揮作用的途徑等,希望對此類研究有所助益。