導(dǎo)語：依法行政與和諧社會(huì)探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：和諧社會(huì)在法律層面上以權(quán)利保障為依歸，要求政府必須依法行政。民主、正義、平等、自由、安定為其基本法律價(jià)值。從社會(huì)和諧的角度，基本法律價(jià)值要求公眾參與、合理行政、限制權(quán)力、對(duì)等對(duì)待及可以預(yù)期權(quán)利。實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)，政府依法行政的路徑應(yīng)當(dāng)選擇培育市民社會(huì)，改革行政管理體制，用法律限制權(quán)力，權(quán)力應(yīng)當(dāng)溫和行使。

關(guān)鍵詞：權(quán)利權(quán)力公共管理依法行政和諧社會(huì)

黨的十六屆四中全會(huì)《決定》深化和發(fā)展了十六大報(bào)告提出的建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)這一概念，“和諧”成了我國戰(zhàn)略機(jī)遇期的社會(huì)主調(diào)。十六大報(bào)告同時(shí)指出，堅(jiān)持有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、韋法必究。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，推進(jìn)依法行政，提高執(zhí)法水平，確保法律的嚴(yán)格實(shí)施。國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)依法行政作了具體規(guī)劃。依法行政是實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧的重大舉措。

一、和諧社會(huì)在法律層面的基本涵義

和諧社會(huì)作為社會(huì)學(xué)、倫理學(xué)、政治學(xué)和法學(xué)等學(xué)科的共同概念，是多緯度和多變的，在各領(lǐng)域有不同涵義。

（一）一般涵義

“重視和諧，是中國傳統(tǒng)文化精神中極為重要的一個(gè)方面。”“崇尚和諧，并把和諧作為萬物存在的基礎(chǔ)和客觀的秩序以及人類追求的價(jià)值目標(biāo)。”從而，和諧也就成為中國傳統(tǒng)文化的最高價(jià)值原則。和諧內(nèi)涵十分豐富，是個(gè)歷史范疇。以注重矛盾調(diào)適的過程還是注重結(jié)果為標(biāo)準(zhǔn)，分為靜態(tài)和諧與動(dòng)態(tài)和諧。靜態(tài)作大同、平衡解。注重結(jié)果，不關(guān)心矛盾調(diào)適過程。如“保和太和”（《易傳》），“萬物各得其和以生”（《荀子·天論》），“天人之際，合而為一”（《春秋繁露》）等等。動(dòng)態(tài)作相反相成，相生相克解。對(duì)社會(huì)關(guān)系中異質(zhì)因素或?qū)α⒁蛩厮赃_(dá)致和諧的過程十分注重。如《國語·鄭語》曰：“夫和則生物，同則不繼”《論語·子路》說：“君子和而不同”等。

西方學(xué)者從社會(huì)學(xué)角度研究和諧社會(huì)，有兩個(gè)基本理路，即社會(huì)秩序或生活穩(wěn)定和社會(huì)變遷或社會(huì)發(fā)展，其概念及價(jià)值取向上與和諧社會(huì)十分相近。

（二）法律層面涵義

和諧社會(huì)的核心是把人當(dāng)作人，“和是指人人皆有滿足生存和發(fā)展的底線需求的權(quán)利，諧是指人人皆有表達(dá)自身利益的權(quán)利?！鄙鐣?huì)以權(quán)利為內(nèi)容展開，維護(hù)正常的權(quán)利運(yùn)行，是和諧社會(huì)最基本的要求，也是法律調(diào)整的終極價(jià)值。所以，從法律角度講，和諧是指在社會(huì)權(quán)利總量不變的前提下，權(quán)利行使處于平和狀態(tài)，權(quán)力和權(quán)利相對(duì)妥協(xié)又彼此充分享受。

二、和諧社會(huì)的基本法律價(jià)值

指出，我們所要建設(shè)的社會(huì)主義和諧社會(huì)，應(yīng)該是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會(huì)。這是和諧社會(huì)的基本要素，這些基本要素所蘊(yùn)涵的基本法律價(jià)值，不管社會(huì)現(xiàn)實(shí)中的政治體制、法律制度、實(shí)踐效果如何，始終是衡量社會(huì)是否和諧的標(biāo)準(zhǔn)與尺度，是一個(gè)社會(huì)基本的立足點(diǎn)及終極目標(biāo)。

（一）民主

民主是指人民管理國家事務(wù)和多數(shù)人的統(tǒng)治，即最終的政治決定權(quán)不依賴于個(gè)別人或少數(shù)人，而是特定人群或人民全體的多數(shù)。馬克思主義認(rèn)為民主是一種保障公民權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)的國家形式。無論從哪個(gè)角度理解民主，在法律層面可以認(rèn)為公眾參與和保障公民權(quán)利是民主最本質(zhì)的特征。

和諧社會(huì)將更加注重公眾參與和公民權(quán)利保障，人們對(duì)權(quán)利期待的高漲和權(quán)利的泛化，使得人權(quán)價(jià)值更加彰顯。民主作為一個(gè)承載人權(quán)和自由的思想體系和制度性原理，民主將更加張揚(yáng)。作為一種價(jià)值目標(biāo),民主既是實(shí)體的，又是程序的。一方面為人們提供廣泛的政治參與機(jī)會(huì)，另一方面為權(quán)力機(jī)構(gòu)設(shè)置了一系列程序化的運(yùn)作方式，使之制度化、規(guī)范化并加以限制?！懊裰魇俏覀儾荒懿粨碛械模乙彩遣荒懿幌Ｍ臇|西?！?/p>

（二）正義

“正義通常是指在一定社會(huì)條件下的人們根據(jù)一定的道德倫理做“應(yīng)當(dāng)”做的事情，也指社會(huì)對(duì)人們行為的道德性所做的一種評(píng)價(jià)?！惫诺渥匀环▽W(xué)甚至認(rèn)為正義是一種先驗(yàn)的哲學(xué)基礎(chǔ)和絕對(duì)原則。這些概念說明正義具有流變性，“正義有著一張普洛透斯似的臉，變幻無常、隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌?！钡x也具有不變性，正義的不變性體現(xiàn)在正義有一個(gè)底線，這個(gè)底線是人類社會(huì)所共同具有的，對(duì)人的尊嚴(yán)的尊重構(gòu)成正義的底線，不遵守底線的社會(huì)不是文明社會(huì)。

和諧社會(huì)，對(duì)正義的共識(shí)性程度在不斷提高。正義是和諧社會(huì)最起碼的價(jià)值追求。羅爾斯在《正義論》中指出：“正義是社會(huì)制度的首要價(jià)值。正像真理是思想體系的首要價(jià)值一樣。一種理論，無論它多么精致和簡潔，只要它不真實(shí)，就必須加以拒絕或修正；同樣，某些法律和制度，不管它們?nèi)绾斡行?，只要它不正義，就必須加以改造或廢除?！痹诖嘶A(chǔ)上，正義也是解決利益和負(fù)擔(dān)分配的最基本原則。社會(huì)是個(gè)人為自己的利益而組成的，每個(gè)人都希望自己能夠最大限度地占有社會(huì)利益，如此便產(chǎn)生了利益沖突，如此便需要正義原則去解決。羅爾斯認(rèn)為正義就是要讓每一個(gè)人享有平等的權(quán)利，享有和其他人一樣的最廣泛的基本自由，社會(huì)安排應(yīng)當(dāng)對(duì)所有人都有利，特別使社會(huì)中地位最不利的人得到最大的改善。這才是和諧社會(huì)的正義要求。

（三）自由

孟德斯鳩認(rèn)為：“自由是做法律許可的一切事情的權(quán)利，如果一個(gè)公民能夠做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因?yàn)槠渌娜送瑯訒?huì)有這個(gè)權(quán)利?！奔s翰·密爾把自由界定為“社會(huì)所能合法施于人的權(quán)利?！惫怂f的自由，是一種允許所有的人運(yùn)用自己的知識(shí)去實(shí)現(xiàn)自己的目的，且只受普遍適用的正當(dāng)行為規(guī)則約束的狀態(tài)。“自由是有權(quán)從事一切無害于他人的行為?！笨梢姺缮系淖杂芍溉说臋?quán)利，即自由權(quán)，是指公民或社會(huì)團(tuán)體在國家權(quán)力所允許的范圍內(nèi)活動(dòng)的精神和行為的自主空間。

無論在人類歷史發(fā)展的哪個(gè)階段，個(gè)人自由的張揚(yáng)和彰顯，使得在公共領(lǐng)域之外出現(xiàn)了不受公共權(quán)力控制而由個(gè)體自由支配的個(gè)人領(lǐng)域。追求自由是人類固有的本性，人類的歷史就是不斷實(shí)現(xiàn)自由的過程。“文化上的每一個(gè)進(jìn)步，都是邁向自由的一步?！比魏紊鐣?huì)都必須尊重和保障公民的自由，因?yàn)楣裥惺棺杂傻哪康木驮谟谧畲笙薅鹊卣{(diào)動(dòng)公民的主動(dòng)性和積極性，有效地參與社會(huì)公共事務(wù)管理，發(fā)揮公民在社會(huì)整體利益和公共利益的形成和實(shí)現(xiàn)中的作用。因此，“自由是人類文明、社會(huì)制度和個(gè)人發(fā)展的標(biāo)尺和目標(biāo)。也是法律的價(jià)值標(biāo)尺和價(jià)值目標(biāo)?！?/p>

（四）平等

平等的基本含義是對(duì)所有人一視同仁、同等對(duì)待以及機(jī)會(huì)均等。“平等所指對(duì)象可以是政治參與的權(quán)利、收入分配的制度，也可以是不得勢的群體的社會(huì)地位和法律地位。它的范圍涉及法律待遇的平等、機(jī)會(huì)的平等和人類基本需要的平等?！睆膽?yīng)然看，杰斐遜早在1770年就說過：“在自然法則下面，一切人生來都是平等的。”然而，實(shí)然上必須承認(rèn)人與人之間的差異，這種差異必定會(huì)導(dǎo)致物質(zhì)上、社會(huì)上產(chǎn)生某些差別，消除這種差別在某種程度上是不可能的，也是不合理的，而且這種差異也不是法律所能解決的。既然不能消除人與人之間的自然差異，平等就要求消除社會(huì)原因造成的差異。但由于“平等待遇原則本身并不能自動(dòng)排除對(duì)社會(huì)中不得勢的群體采取壓制性的待遇?！币虼?，平等需要法律保證“基本社會(huì)群體和社會(huì)角色的適當(dāng)安排?！毙枰删S護(hù)和增進(jìn)。社會(huì)應(yīng)該以法律形式為行政主體、社會(huì)成員及其相互之間創(chuàng)造公正性平等待遇，給予均等的機(jī)會(huì)和追求權(quán)利的平等。

（五）安定

安定是事物持續(xù)地處于某種狀態(tài)。社會(huì)安定是社會(huì)各個(gè)要素的有序運(yùn)行，包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等要素。如果社會(huì)缺乏憲政秩序和法律保障，社會(huì)就會(huì)陷入無序狀態(tài)，全部社會(huì)生活會(huì)發(fā)生混亂，甚至動(dòng)亂，人與人之間的和諧關(guān)系將會(huì)被嚴(yán)重破壞。社會(huì)安定的基礎(chǔ)是法的安定，通常認(rèn)為法安定性包括兩方面內(nèi)容，一指法本身的安定狀態(tài)，二指依據(jù)法律規(guī)范使社會(huì)達(dá)到安定狀態(tài)。只有保證法安定，社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)安定有序。

三、和諧社會(huì)對(duì)行政權(quán)力行使的本質(zhì)要求

基本法律價(jià)值對(duì)于行政權(quán)力運(yùn)行的本質(zhì)要求，集中表現(xiàn)在如何處理權(quán)力和權(quán)利的關(guān)系，如何架構(gòu)和規(guī)范行政權(quán)力，如何構(gòu)建限制權(quán)力和尊重權(quán)利為價(jià)值取向的和諧社會(huì)。

（一）民主要求公眾參與

可以說民主是法的本質(zhì)性要求。離開了民主，必將陷入惡法亦法的尷尬境地，法也就失去公正和理性。從這個(gè)意義上可以認(rèn)為，民主是行政立法與執(zhí)法的依據(jù)。

行政立法要保證公眾參與，通過座談會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛征求公眾意見和建議，同時(shí)逐步推行立法意見和建議的答復(fù)與說明制度，防止形式主義。公眾參與制將進(jìn)一步解決信息不對(duì)稱帶來的行政立法缺陷，更具實(shí)際意義的是最大限度地為公眾提供表達(dá)意愿的機(jī)會(huì)，滿足公眾的各種利益訴求。

行政執(zhí)法的公眾參與制度，其實(shí)質(zhì)是聽取意見。這是對(duì)行政主體在實(shí)施行政處罰、行政許可、行政強(qiáng)制、行政給付、行政裁決等直接涉及公民、法人和其他組織切身利益的具體行政行為時(shí)所提出的民主要求。即要求行政主體切實(shí)履行正當(dāng)法律程序，“不單方接觸行政相對(duì)人，有利害關(guān)系實(shí)行回避，在未聽取行政相對(duì)人的陳述和申辯意見的情況下不得作出對(duì)行政相對(duì)人不利的行政行為?！北ＷC公民、法人或者其他組織的陳述權(quán)和申辯權(quán)，行政主體不得因行政相對(duì)人的陳述和申辯而對(duì)其作出加負(fù)擔(dān)的行政行為。

（二）正義要求合理行政

按照正義理論，最低層次的正義是對(duì)人的尊重，這也是和諧社會(huì)的底線，最低層次的尊重是對(duì)人的生存權(quán)的尊重。目前我跟經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，貧富差距過大，二元結(jié)構(gòu)仍沒有打破。這一現(xiàn)狀要求政府在法律制度安排上更趨合理，充分統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。完善公共財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)社會(huì)財(cái)富再次分配，縮小社會(huì)貧富差距，對(duì)弱勢群體要予以政策傾斜和適度照顧，盡快建立農(nóng)村社會(huì)保障體系。正義還要求政府的行政行為要合理適當(dāng)，符合公平、正義等法律理性。做到同樣情況同樣對(duì)待，不同情況不同對(duì)待；考慮相關(guān)因素，不考慮不相關(guān)因素。執(zhí)行比例原則，合理行使自由裁量權(quán)。行政主體應(yīng)當(dāng)積極探索自由裁量權(quán)的相對(duì)羈束，同一行政區(qū)域同一行政主體要執(zhí)行同一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)各類可預(yù)期行為留有執(zhí)法余地。

（三）自由要求限制權(quán)力

自由的權(quán)利資源總是恒定的，自由不是變量，而是一個(gè)常量。因此，公民在行使自由的同時(shí)產(chǎn)生了相互之間的沖突、壓迫和交叉，使得行政權(quán)力限制自由成為必要。行政權(quán)力一方面解決了公民之間自由的張力和沖突；另一方面，行政權(quán)力又以特權(quán)的形式存在。因此，法律上的自由作為一種權(quán)利資源，人們充分享受自由資源的關(guān)鍵在于對(duì)權(quán)力量度進(jìn)行規(guī)定、配置和平衡。

對(duì)于公民個(gè)人而言，自由意味著政府要保證公民享有充分的謀求自身正當(dāng)權(quán)益和表達(dá)訴求的權(quán)利。對(duì)于政府而言，“政府必須以使國家成員的欲望都可獲得最大的滿足這一國家目的為依歸?！弊杂梢馕吨挥斜Ｕ瞎駲?quán)利得以實(shí)現(xiàn)的責(zé)任，而沒有任意限制或侵害公民個(gè)人權(quán)利的權(quán)力，自由是對(duì)政府權(quán)力的限制，而不是肆意。政府在行使自由權(quán)力或者說政府在履行職權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循權(quán)力限制原則。哈耶克對(duì)政府權(quán)力的行使提出了四條規(guī)則：“第一，政府在實(shí)施這些職責(zé)的時(shí)候應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)則行事，而且它所遵循的規(guī)則應(yīng)當(dāng)與每個(gè)公民所遵循的規(guī)則相同；第二，政府對(duì)任何一項(xiàng)這樣的特定服務(wù)都不得享有壟斷權(quán)；第三，政府在賤履這些職責(zé)的時(shí)候應(yīng)該按照這樣一種方式行事，即它不得干擾人們所從事的遠(yuǎn)比政府實(shí)施的活動(dòng)復(fù)雜的自生自發(fā)的社會(huì)活動(dòng)；第四，政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)一種統(tǒng)一適用于人人的規(guī)則去籌集它用以踐履這些職責(zé)的財(cái)力或手段?！边@事實(shí)上是給政府權(quán)力劃定邊界，政府遵循的規(guī)則就是法律。法律是對(duì)權(quán)力量度的規(guī)定、配置和平衡的基本保障。權(quán)力必須納入法律，以法律為邊際。

（四）平等要求權(quán)力對(duì)等對(duì)待

權(quán)力的對(duì)等對(duì)待，包括兩方面內(nèi)容，一方面是權(quán)利和權(quán)力的對(duì)等與平衡，另一方面是權(quán)力對(duì)權(quán)利相互之間平等對(duì)待。

就權(quán)力和權(quán)利對(duì)等而言，在內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系中比較難以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上的對(duì)等，權(quán)力和權(quán)利“從質(zhì)的方面講，雙方各自的性質(zhì)完全不同；從量的方面講，雙方各自的價(jià)值量也不相等。”因?yàn)樾姓?quán)力具有單方意志性和強(qiáng)制性。為了實(shí)現(xiàn)權(quán)力和權(quán)利實(shí)質(zhì)上的對(duì)等與平衡，需要在監(jiān)督行政法律關(guān)系上，增加權(quán)利質(zhì)和量上的優(yōu)益性?；诖耍姓⒎ū仨氋x予行政相對(duì)人更多的權(quán)利，以對(duì)抗行政權(quán)力的威脅與侵害，從而總體上達(dá)到兩者的對(duì)等與平衡。

權(quán)力對(duì)權(quán)利相互之間的平等對(duì)待，這里主要指行政裁決行為的平等對(duì)待。行政主體不得濫用職權(quán)，不徇私情，不以偏好對(duì)待權(quán)利，平等對(duì)待不同身份、民族、性別和宗教信仰的行政相對(duì)人。

（五）安定要求權(quán)利可以預(yù)期

“法治國里長期有效的法律是為了維護(hù)可預(yù)見性而建立的?！睓?quán)利的期待和預(yù)期依憑法安定，法安定要求遵循信賴保護(hù)。

信賴保護(hù)主要表現(xiàn)在兩個(gè)層次，第一，立法上的信賴保護(hù)。要求法律制定出來后具有穩(wěn)定性與可靠性，國家不能朝令夕改使法律常處于不確定狀態(tài)。法律一般不溯及既往，不能用今天的規(guī)則去要求昨天的行為。第二，執(zhí)法上的信賴保護(hù)。尤其是授益性行政行為，“撤銷違法行政行為必須區(qū)分負(fù)擔(dān)性和授益性行政行為,對(duì)于違法的負(fù)擔(dān)性行政行為,在其相對(duì)人已經(jīng)不可訴請(qǐng)撤回之后,行政機(jī)關(guān)仍得全部或一部分撤銷之。但對(duì)于確認(rèn)權(quán)利或法律利益的行政行為原則上不可以撤銷,這是因?yàn)槭芤嫒藢?duì)此行政行為的信賴應(yīng)受到保護(hù)。”信賴保護(hù)在行政行為中的確立，是以權(quán)力和責(zé)任的實(shí)然結(jié)合為前提，意味著權(quán)利對(duì)于權(quán)力而言必須可以預(yù)期。

四、實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的依法行政路徑選擇

依法行政是實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的重要手段和載體，行政權(quán)力的腐蝕性、擴(kuò)張性決定了行政權(quán)力有擺脫權(quán)利委托的傾向和危險(xiǎn)，而且權(quán)力行使的慣性又使權(quán)力具有了路徑依賴。因此，必須重新選擇規(guī)范行政權(quán)力的理路。

（一）培育市民社會(huì)：行政法制監(jiān)督的原動(dòng)力

以托克維爾為代表的“公民社會(huì)制衡國家”理論認(rèn)為，面對(duì)一個(gè)國家權(quán)力和機(jī)構(gòu)日益膨脹的憲政國家,主張建立一個(gè)由各種非官方社團(tuán)組成的市民社會(huì)來監(jiān)督和制衡國家。英國學(xué)者戈登·懷特則認(rèn)為，市民社會(huì)思想在任何關(guān)于民主化的討論中都處于中心地位,因?yàn)樯鐣?huì)力量在限定、控制國家權(quán)力并使之合法化方面發(fā)揮了重要作用。從這些學(xué)者的思想里我們可以發(fā)現(xiàn)市民社會(huì)對(duì)國家權(quán)力的監(jiān)督制約具有深刻的意義。

今天的中國政府仍然存在著“政府職能過度膨脹,社會(huì)組織萎縮,政府職能結(jié)構(gòu)不合理,政府部門具有公有制和部門所有制兩重身份等等。”政府在行政權(quán)力行使中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、執(zhí)法擾民、甚至權(quán)力尋租等現(xiàn)象仍沒有得到根本解決，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益遭受侵害時(shí)得不到及時(shí)救濟(jì)和維護(hù)。其中很重要的原因就是國家權(quán)利以外，尚沒有建立起一個(gè)可以制約國家權(quán)力和維護(hù)合法權(quán)益的市民社會(huì)?！皼]有市民社會(huì),自由和民主就無法生存和發(fā)展。”

“必須深刻認(rèn)識(shí)到市民社會(huì)是對(duì)社會(huì)共同體內(nèi)部合理社會(huì)秩序的和諧設(shè)想,是一種社會(huì)結(jié)構(gòu)的應(yīng)然性設(shè)計(jì)。”首先，起到制衡國家權(quán)力、保障民主和防止權(quán)力蛻化為專制的屏障作用。其次，“市民社會(huì)的發(fā)展培育了多元利益集團(tuán)，這些在經(jīng)濟(jì)和其他領(lǐng)域中成長起來的利益集團(tuán)發(fā)展到一定階段，便會(huì)以各種不同方式要求政治參與，表達(dá)它們利益和政治訴求?！痹俅?，“由于市民社會(huì)保證公民的政治參與和對(duì)國家權(quán)力的制約,使得國家治理方式由一元格局變?yōu)閲遗c市民社會(huì)并存的二元格局，形成良性的國家、社會(huì)治理，”從而實(shí)現(xiàn)善治，達(dá)到國家與社會(huì)和諧相處。

（二）改革行政管理體制：權(quán)力走向善治的組織形態(tài)

善治需要善政。“依法規(guī)范公共行政組織，對(duì)于防止行政權(quán)濫用、行政自我膨脹以及行政機(jī)關(guān)爭權(quán)、越權(quán)是最重要最有效的制約。”因此，應(yīng)盡快制定行政組織法。

必須科學(xué)配置和均衡上下級(jí)政府之間的權(quán)力。對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)較為發(fā)達(dá)或有獨(dú)特發(fā)展模式的地方，應(yīng)當(dāng)賦予立法權(quán)。因?yàn)樵诹⒎ǔ杀敬笾孪喈?dāng)?shù)那闆r下，“讓地方政府將一個(gè)帕累托有效的產(chǎn)出量提供給他們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效得多”。政府和部門的管轄權(quán)限也應(yīng)當(dāng)適度合理，不能隨意調(diào)整。減少部門職能交叉和職能空白。

繼續(xù)推行相對(duì)集中行政處罰工作，研究相對(duì)集中處罰過程的合作協(xié)調(diào)機(jī)制。

進(jìn)一步擴(kuò)大綜合執(zhí)法的領(lǐng)域和范圍。積極探索相對(duì)集中行政許可權(quán)制度。并以這些行政執(zhí)法行為改革為突破口，建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的行政執(zhí)法體制，逐步形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公開透明、廉潔高效的行政管理體制。

（三）法律控制權(quán)力：行政法制監(jiān)督的內(nèi)生式機(jī)制

“帕森斯認(rèn)為，社會(huì)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)自身的整合與均衡，要建立社會(huì)控制機(jī)制。制度化是一種社會(huì)控制機(jī)制。通過這一機(jī)制的運(yùn)作，各種角色分別按照一定的方式組織起來，形成社會(huì)體系，并減少緊張與越軌，”促進(jìn)社會(huì)體系的協(xié)調(diào)一致與社會(huì)體系的和諧本性。法律是社會(huì)生活的制度化的社會(huì)控制機(jī)制，在權(quán)利體系中，法律首要控制的應(yīng)該是行政權(quán)力。

1.行政權(quán)力的來源控制

職權(quán)法定或法律授權(quán)原則要求“行政主體行使行政權(quán)力必須以法律的授權(quán)為前提，行政主體只能行使法律授予的權(quán)力，超越法律授權(quán)范圍行使權(quán)力的行為不具有法律效力?！毙姓黧w通過行政立法為自己設(shè)定權(quán)力，應(yīng)當(dāng)信守職權(quán)法定原則，對(duì)法律沒有賦予的權(quán)力不能隨意設(shè)定。權(quán)力的設(shè)定必須以維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益，增進(jìn)社會(huì)福利，保障公民權(quán)益不受非法侵犯為目的。行政主體更不得隨意將行政權(quán)力授權(quán)或委托其他機(jī)關(guān)或組織，應(yīng)該將行政授權(quán)嚴(yán)格限定在“法律、法規(guī)將某項(xiàng)或某方面行政職權(quán)授予行政機(jī)關(guān)以外的組織。”其他任何行政主體或組織也不得接受無法律法規(guī)依據(jù)的行政權(quán)力，以此來純化行政權(quán)力。

2.行政權(quán)力運(yùn)行過程的程序控制

任何權(quán)力必須公正行使，對(duì)當(dāng)事人不利的決定必須聽取意見。“未經(jīng)正當(dāng)?shù)姆沙绦虿坏脛儕Z任何人的生命、自由或財(cái)產(chǎn)?！睘榱吮Ｗo(hù)公民的利益不受政府和官員的侵犯，還必須在程序方面對(duì)政府權(quán)力的行使加以限制，政府行使權(quán)力必須遵循正當(dāng)?shù)姆沙绦?。程序?qū)π姓?quán)力控制，始終要以權(quán)利保障為目標(biāo)模式。防止只注重效率，忽視步驟、方式和順序；防止程序設(shè)置不科學(xué)，十分煩瑣，忽視效率。要求所有涉及權(quán)利的行政行為都應(yīng)當(dāng)遵循調(diào)查、回避、聽證、聽取、告知、信息公開、時(shí)效制度。要求規(guī)范內(nèi)部行政程序，減少管理層次，建立簡易程序制度。

3.行政違法或不當(dāng)?shù)呢?zé)任成本控制

“當(dāng)某人從事違法行為的預(yù)期效用超過將時(shí)間及另外的資源用于從事其他活動(dòng)所帶來的效用時(shí)，此人便會(huì)從事違法?！币虼?，法律對(duì)行政違法的控制，在于加大對(duì)行政執(zhí)法人員的私人成本，使其放棄潛在的行政違法行為，減少權(quán)力尋租。“加大違法行為人的私人成本有兩條途徑：一是加重處罰，二是提高處罰的可能性。”

這一原理應(yīng)用于行政管理，體現(xiàn)在立法上，提高法律責(zé)任追究的概率和責(zé)任程度，改變只規(guī)定行政相對(duì)人法律責(zé)任的片面做法。按照權(quán)力對(duì)等對(duì)待要求，將行政相對(duì)人和執(zhí)法人員法律責(zé)任對(duì)等化。尤為重要的是，應(yīng)改革執(zhí)法人員法律責(zé)任規(guī)定過于原則的傳統(tǒng)，預(yù)設(shè)各種可能發(fā)生的行政違法或不當(dāng)情形，明確責(zé)任追究程序，增加違法責(zé)任成本。體現(xiàn)在政治上，加大政治責(zé)任的廣度和深度，建立引咎辭職、免職和撤職的責(zé)任制度。體現(xiàn)在適法上，“刑新國，用輕典；刑平國，用中典；刑亂國，用重典?！碑?dāng)前行政設(shè)租頻繁，應(yīng)就高適用懲處的幅度。

（四）柔化行政權(quán)力：新公共管理范式的指向

在“中國社會(huì)面臨的從全權(quán)國家到有限政府轉(zhuǎn)變,從權(quán)力社會(huì)到契約社會(huì)轉(zhuǎn)變,從社會(huì)行政化到行政社會(huì)化轉(zhuǎn)變,從警察行政到服務(wù)行政轉(zhuǎn)變”的背景下，政府必須依法行政，行政管理的公共行政范式必須為新公共管理范式所取代。這種新公共管理運(yùn)動(dòng)的改革舉措，包括合同、指導(dǎo)、委托、、承包等具體形式?！半S著以國家積極調(diào)控為特征的現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)逐漸取代自由的市場經(jīng)濟(jì)體制,以及行政權(quán)力干預(yù)領(lǐng)域的擴(kuò)大,現(xiàn)代行政法相當(dāng)大的部分也正實(shí)現(xiàn)由“命令—服從”的單向權(quán)力模式向“指導(dǎo)—合作”的雙向權(quán)力與權(quán)利互動(dòng)模式轉(zhuǎn)變?！?/p>

新公共管理范式在法律上對(duì)行政權(quán)力的柔化規(guī)范，主要有三方面：一是還權(quán)于民?！罢穆氊?zé)是掌舵而不是劃漿。直接提供服務(wù)就是劃漿，可政府并不擅長劃漿?！闭谏鐣?huì)管理活動(dòng)中，要避免越位、錯(cuò)位和缺位，凡公民、法人、或者其他組織能夠自主解決，市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，行政行為就沒有必要介入。二是部分行政權(quán)力非強(qiáng)制化?！坝捎诜菑?qiáng)制行政有助于改善行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的關(guān)系,有助于公民參與行政管理,調(diào)動(dòng)其遵守法律的積極性和主動(dòng)性,因此,非強(qiáng)制性行政在現(xiàn)代行政法制建設(shè)中扮演著越來越重要的角色?！币虼?，“一些權(quán)力色彩較淡、強(qiáng)制功能較弱的新的行政方式便應(yīng)運(yùn)而生，越來越多成為現(xiàn)代行政管理的主流方式而被廣泛運(yùn)用。”比如行政指導(dǎo)、行政合同及行政事實(shí)行為在行政管理活動(dòng)中廣泛應(yīng)用。這些行政方式采取引導(dǎo)、協(xié)商、建議、勸告等非強(qiáng)制性手段，有效實(shí)現(xiàn)了行政管理目的。三是政府和社會(huì)共同參與管理，行政權(quán)力不斷優(yōu)化，建立政府與公民協(xié)作的溫和行政機(jī)制。柔化行政權(quán)力，溫和行政，是市場經(jīng)濟(jì)條件下新公共管理范式的理性選擇，實(shí)現(xiàn)了權(quán)力和權(quán)利的平衡與制約，提高了行政效率。

注釋：

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