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后評估指標體系建立的原則和方法

在對水利信息化項目進行后評估的實踐中，關(guān)鍵是要建立一套科學、完備、可靠的綜合評估指標體系。通過對水利信息化項目特征的深入分析，建立構(gòu)建后評估指標體系的原則和方法。水利信息化項目不同于傳統(tǒng)水利工程項目建設(shè)，信息系統(tǒng)專業(yè)特征顯著。歸屬水利工程項目納入其管理體系之后，除了具有建設(shè)項目的一般特征外，還具有以下幾點特征:a)缺少定量的項目目標。水利信息化項目因其自身特征在項目啟動時只對項目的建設(shè)目標進行了定性的、較模糊的描述，建設(shè)目標難以量化，以至于無法詳細、清晰地描述項目成果的特征。b)事前難以準確定義項目交付品質(zhì)量［2］。水利信息化項目的建設(shè)不僅要求擁有項目管理經(jīng)驗，還要求雙方具備廣泛而深厚的信息化專業(yè)知識和相關(guān)水利業(yè)務(wù)知識，往往在項目啟動前難以進行深入的調(diào)研，因此無法準確把握項目交付品的質(zhì)量。c)絕大部分無法達到“交鑰匙工程”［2］。水利信息化項目不是水行政管理單位(或部門)(甲方)對各承建單位(乙方)撒手不理的“交鑰匙工程”，甲方在整個項目的參與程度與其項目完成質(zhì)量的高低，甚至項目的成功與否密切相關(guān)。甲方在信息化項目中的支持越大，參與項目實施的人員越多，特別是業(yè)務(wù)部門的支持越大，就越有利于項目的成功。d)受項目外其他信息系統(tǒng)影響。信息系統(tǒng)的信息源往往部分來自其他信息系統(tǒng)，因此信息化項目本身能否正常發(fā)揮預(yù)期的效果并達到設(shè)計的效益，通常受項目外其他因素制約;同時，本系統(tǒng)的信息能否順利為其他系統(tǒng)所共享，間接實現(xiàn)項目的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，同樣存在不確定性。e)經(jīng)濟效益難以精準計算。水利信息化項目屬于沒有直接經(jīng)濟效益的純公益性建設(shè)項目，項目的財務(wù)經(jīng)濟性等要求主要在項目的前期階段和招投標階段落實，項目建成后產(chǎn)生的經(jīng)濟效益涵義廣泛，既包括直接經(jīng)濟效益，更大程度上是產(chǎn)生的巨大的間接經(jīng)濟效益，由于缺乏足夠的基礎(chǔ)統(tǒng)計數(shù)據(jù)支撐，因此，水利信息化項目產(chǎn)生的經(jīng)濟效益難以精準計算。f)需大量借助外部技術(shù)力量。受到機制體制的限制，水行政管理單位(或部門)在項目的建設(shè)過程中，往往注重對信息化項目運維和管理能力的培養(yǎng)與提高，缺少足夠的信息人才和經(jīng)驗，因此水利信息化項目的各個建設(shè)部分都需要借助外部技術(shù)力量的支持。充分結(jié)合水利信息化項目的特殊性，以全面、準確地反映項目建設(shè)的完整情況及其效益和影響為目標，項目后評估指標體系應(yīng)貫徹以下構(gòu)建原則［3－5］:a)科學性與可操作性原則。根據(jù)水利信息化項目后評估目的設(shè)計的后評估指標，在理論上必須有科學根據(jù)，在實踐上必須可行有效。確定后評估指標體系中任一單項指標，都應(yīng)考慮此項指標在整個指標體系中的地位和作用，依據(jù)所反映的某一特定研究對象的性質(zhì)和特征，科學地確定該指標的名稱、涵義和口徑范圍。但是各項指標并非單純的理論探索，而是要能切實發(fā)揮實際作用，因此必須具有可操作性，要充分、合理地開發(fā)利用可收集的信息，對不實用或難以收集數(shù)據(jù)的指標不必采用。b)系統(tǒng)性與完整性原則。指標體系作為一個整體，要比較全面地反映被評估對象的特征。因此，構(gòu)建水利信息化項目后評估體系時，要從系統(tǒng)的觀點出發(fā)，把整個系統(tǒng)的建設(shè)過程作為一個相對獨立又與社會經(jīng)濟發(fā)展緊密聯(lián)系的系統(tǒng)。在保證完整性地原則下，充分考慮系統(tǒng)建設(shè)的全局性因素，選取能反映項目與社會經(jīng)濟資源結(jié)合的特點，與信息化發(fā)展、水利現(xiàn)代化進程相結(jié)合的、能考慮到項目建設(shè)的廣度和深度的各種因子。只有這樣，才能使評估體系真正地反映項目建設(shè)中及建成后帶來的各種影響。c)定性與定量相結(jié)合原則。為了能夠全面細致地反映本項目情況，選取的指標包括定性指標和定量指標;為了能夠準確客觀地反映問題，把定性指標量化，把數(shù)值運用到指標體系中，最終得出定量的結(jié)論。d)項目完成過程、項目效益與可持續(xù)發(fā)展相統(tǒng)一原則。水利信息化項目通常是一項覆蓋范圍廣、涉及專業(yè)多、建設(shè)歷時長的系統(tǒng)工程，大體上分為項目建設(shè)過程(包括前期、設(shè)計、實施、試運行、驗收等各個階段)、項目效益(包括社會效益、財務(wù)經(jīng)濟效益、環(huán)境效益、管理效益等)和可持續(xù)發(fā)展三大部分。項目建設(shè)后評估的目的，在于分析問題、總結(jié)經(jīng)驗教訓，以利于今后項目建設(shè)的開展實施。項目的質(zhì)量及效益如何，是檢驗項目決策及建設(shè)成績的標準。項目效益是決定項目實施成功與否的決定因素，是項目可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)和保障，是整個項目后評估的核心內(nèi)容。項目后評估的開展本身就是一種可持續(xù)發(fā)展的思想，項目后評估的評估內(nèi)容、方法的研究和指標的選擇都要基于可持續(xù)發(fā)展的觀念進行。因此，只有將三者很好的結(jié)合在一起，才能全面、客觀的評估本項目。e)聯(lián)系性和動態(tài)性原則。在后評估指標體系中的各個單項指標之間，都必須是相互銜接且相互聯(lián)系的;同時，反映靜態(tài)水平的指標與反映動態(tài)趨勢的指標相結(jié)合，要綜合分析各影響因素的靜態(tài)水平和動態(tài)趨勢才能做出合理的評判。根據(jù)水利信息化項目的特征，基于后評估指標體系建立的原則，對水利信息化項目后評估指標體系的建立采用流程遍歷分析方法［3，5］，即首先對評估對象的建設(shè)過程和可能對項目產(chǎn)生影響的外部因素進行分析，然后對項目各階段和具體環(huán)節(jié)展開詳細分析找出關(guān)鍵因素，組成評估指標體系。具體建立指標體系包括以下3個階段:a)系統(tǒng)分析評估對象。在建立后評估指標體系時，必須首先對評估對象(項目)進行深入系統(tǒng)的綜合分析，確定評估項目的目標、任務(wù)、特點、關(guān)鍵問題、影響范圍等要素。b)初擬各項評估指標。在對項目進行系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，對項目目標按其內(nèi)在因果、隸屬等邏輯關(guān)系進行項目目標分解，并對分解產(chǎn)生的各層次項目目標確定相應(yīng)的評估指標，初步構(gòu)成項目評估指標的層次結(jié)構(gòu)。c)篩選并優(yōu)化評估指標體系。通過上述內(nèi)容建立起來的評估指標體系，應(yīng)進一步篩選和優(yōu)化，并綜合采用合并、剔除、替換等手段進行優(yōu)化設(shè)計，對指標體系進行修改和完善。同時廣泛征詢各方面專家的意見，并綜合運用各專家的意見、建議對評估指標體系進行修改后，最終確定項目的后評估指標體系。

后評估指標體系框架設(shè)計和指標含義

以后評估指標體系的建立原則為指導，以流程遍歷分析方法為手段，充分結(jié)合水利信息化項目的特征，參考國內(nèi)工程項目后評估的常規(guī)做法以及水利信息化評估工作的最新研究成果［1］，初步構(gòu)建較為通用的水利信息化項目后評估指標體系框架，并明確指標含義。采用可擴展的樹形多級指標體系形成后評估指標體系評估框架，即一級指標下包含若干個二級指標，二級指標下又包含若干個三級指標，等等。下層指標是上層指標的基礎(chǔ)，上層指標由下層指標組成，指標層之間有機結(jié)合、相輔相承，最終得出本項目后評估的綜合結(jié)果(即后評估結(jié)論)。后評估指標體系共有4個一級指標，即項目建設(shè)過程評估指標、項目目標評估指標、項目效益評估指標和項目可持續(xù)性評估指標，在一級評估指標下相應(yīng)地建立二級、三級評估指標，后評估指標體系框架圖見圖1。項目的建設(shè)過程是指水利信息化工程項目自前期可行性研究至竣工驗收的整個階段。此階段是項目人力、財力、物力集中投放和建設(shè)成果逐步形成的時期，對項目是否高效穩(wěn)定運行、發(fā)揮效益起著關(guān)鍵作用。項目建設(shè)過程評估的目的，在于分析問題，總結(jié)經(jīng)驗教訓，以利于在將來水利信息化項目的續(xù)建、擴建、改建中進一步提高立項決策、組織管理和技術(shù)應(yīng)用的水平。需要說明的是，項目建設(shè)過程評估指標中的項目前期決策評估指標和項目實施準備評估指標適用于大中型的水利信息化項目，對于一些地方上的、小型的水利信息化項目，受到其投資規(guī)模、推進路徑的影響，沒有明顯的可行性研究階段和初步設(shè)計階段，可根據(jù)項目實際情況采取相應(yīng)指標進行評估。a)項目前期決策評估指標。其包括項目決策過程、項目立項依據(jù)、可行性研究的批復(fù)意見、項目決策周期變化率等。項目目標評估是對照原定目標(設(shè)計報告中確定的目標)去分析和檢查項目目標實際完成情況和變化情況，分析既定目標是否已達到，以判斷項目目標發(fā)生變化的原因和程度;同時對原定目標的正確性和合理性進行分析和評價，看是否符合客觀實際和社會經(jīng)濟發(fā)展的要求，目標是否明確。作為后評估的核心內(nèi)容，項目效益后評估是從效益方面對水利信息化項目實施的影響進行評估，其目的在于考核項目是否實現(xiàn)了預(yù)期的效益并衡量效益的大小。主要包括:a)財務(wù)經(jīng)濟效益評估。項目的財務(wù)經(jīng)濟效益評估主要是對收入增長率、內(nèi)部收益率、投資回收期、成本降低率等指標進行評估。由于這些指標需要大量財務(wù)數(shù)據(jù)的支持，對于水利信息化項目，不僅獲取難度很大，而且由項目本身產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益難以界定。目前對信息化項目尤其是對水利信息化項目進行準確量化的經(jīng)濟效益評估的成功案例非常少，一般都是定性的評估。因此，對財務(wù)經(jīng)濟效益以定性評估為主，以定量評估為輔。b)社會效益評估。社會效益評估旨在調(diào)查項目的實施對社會產(chǎn)生的影響及帶來的效應(yīng)，通過分析項目對當?shù)厣鐣?、?jīng)濟環(huán)境等方面的相互作用、相互影響，對相關(guān)因素進行識別和綜合分析，評估項目的社會影響。c)環(huán)境效益評估。環(huán)境效益評估信息化項目通常是水利建設(shè)中重要的非工程措施，對保護生態(tài)環(huán)境、維持生態(tài)平衡起到一定的作用。d)運行管理效益評估。運行管理效益評估主要包括項目運行和管理機構(gòu)的設(shè)置情況、項目領(lǐng)導小組情況、項目運行維護規(guī)章制度、運行維護人數(shù)、運行維護經(jīng)費、項目管理體制和機制、項目人員構(gòu)成情況、人員培訓情況等三級評估指標。e)技術(shù)應(yīng)用評估。技術(shù)應(yīng)用評估包括技術(shù)的先進性、實用性、適應(yīng)性等評估。3項目可持續(xù)評估是指項目建成投入運行后，根據(jù)項目現(xiàn)狀，結(jié)合國家的政策法規(guī)、資源條件和社會經(jīng)濟對項目的可持續(xù)性進行分析，明確項目的既定目標是否具有可持續(xù)性，項目的后續(xù)建設(shè)是否可以順利地實施，項目的管理使用單位能否依靠自身能力持續(xù)實現(xiàn)項目的既定目標，從項目內(nèi)部因素和外部條件等方面評估整個項目的可持續(xù)發(fā)展能力。主要指標包括開放性和可擴展性評估、人員技術(shù)力量評估、運行維護與管理評估等。

后評估指標體系的構(gòu)建是研究后評估方法的基礎(chǔ)，為后評估提供科學、準確、可靠的依據(jù)。目前，國內(nèi)專門針對水利信息化項目后評估指標體系的研究較少，而由于水利信息化項目的特殊性和后評估指標體系建立的復(fù)雜性，導致一部分指標的選取和量化存在很大難度。充分結(jié)合水利信息化項目的特點，借鑒國內(nèi)政府財政基本建設(shè)項目評估的成熟做法及水利信息化評估工作的最新研究成果，對水利信息化項目后評估指標體系進行研究，初步構(gòu)建具有一定通用性的后評估指標體系框架，并明確指標的含義，從而為水利信息化項目后評估工作的全面展開奠定理論基礎(chǔ)，為水利信息化管理和技術(shù)工作提供的參考。

本文作者：何虹劉聰甘郝新李延涵工作單位：珠江水利綜合技術(shù)中心