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［摘要］水利水電工程往往涉及移民征地問題，長效補(bǔ)償機(jī)制是征地移民安置補(bǔ)償制度中最重要的一環(huán)，文章以長期工程實踐經(jīng)驗為支撐，對現(xiàn)行條件下水利水電工程移民長效補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了深度剖析，提出了完善長效補(bǔ)償機(jī)制的“四項機(jī)制”和優(yōu)化長效補(bǔ)償機(jī)制的“六項措施”，可為水利水電工程的移民征地工作提供借鑒。

［關(guān)鍵詞］新形勢；水利水電工程；移民征地；長效補(bǔ)償機(jī)制

我國的水能資源十分豐富，開發(fā)建設(shè)水電站發(fā)展清潔能源可以很好的保障社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。大中型水利水電工程的建設(shè)首先面臨的便是移民征地問題，解決工程建設(shè)過程中的人地矛盾是移民征地工作的重中之重，長效補(bǔ)償機(jī)制則是誕生于水利水電工程移民安置工作中的新政策和新工具，為庫區(qū)社會穩(wěn)定、生態(tài)恢復(fù)等提供了新的發(fā)展理念[1-3]。傳統(tǒng)的移民安置補(bǔ)償機(jī)制存在人地矛盾日益突出、農(nóng)民土地保護(hù)意識逐漸增強(qiáng)、移民安置需求變化、移民增收致富難等問題，探討一種新的移民安置理念才能去除傳統(tǒng)補(bǔ)償機(jī)制的弊端，獲得項目所在地移民、項目法人、政府等各方的認(rèn)可[4-5]。當(dāng)前，對于水利工程移民征地問題的研究較多，但大都集中于某一方面要素或者某一個問題進(jìn)行分析，如查雙全等對水電移民過程中以戶和以組為單元計算生產(chǎn)安置人口的差異性進(jìn)行了探討，提出以戶為單元計算對移民生產(chǎn)人口進(jìn)行規(guī)劃計算[6]；等以三峽工程為例，對水利工程移民勞動力流動影響因素進(jìn)行了分析，提出了個人特征、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、居住環(huán)境、社會網(wǎng)絡(luò)、文化差異及移民歧視七個維度的因素[7]；楊柏利用Shapley補(bǔ)償測算法，對移民工程費用進(jìn)行了預(yù)測[8]。上述研究均只針對了移民過程中的某一方面進(jìn)行分析，對水利水電規(guī)劃設(shè)計到后期運(yùn)營產(chǎn)生的社會經(jīng)濟(jì)問題未能作出進(jìn)一步的闡述，在水利水電行業(yè)現(xiàn)行趨勢下，移民安置必將面臨更多的挑戰(zhàn)。因此，探討新形勢下水利水電工程長效補(bǔ)償機(jī)制符合當(dāng)代中國國情，能夠為今后工程的建設(shè)和移民工作提供借鑒。

1傳統(tǒng)移民安置補(bǔ)償機(jī)制存在弊端及原因

1.1存在的弊端。根據(jù)相關(guān)研究和實際工程經(jīng)驗，傳統(tǒng)移民安置補(bǔ)償機(jī)制存在如下弊端：（1）由于可開發(fā)土地少，人均耕地少，受土地資源制約，人地矛盾日益突出；（2）農(nóng)民對土地的保護(hù)意識正在不斷加強(qiáng)，農(nóng)用土地價值不斷提升，農(nóng)民不輕易將土地流轉(zhuǎn)出；（3）移民對安置需求發(fā)生改變，從第一產(chǎn)業(yè)向第二、三產(chǎn)業(yè)過渡，很大一部分不再接受有土安置，轉(zhuǎn)為一次性貨幣補(bǔ)償；（4）移民依靠農(nóng)業(yè)增收的難度增大，農(nóng)村移民致富難；（5）有土安置與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢相違背。1.2原因分析。傳統(tǒng)移民安置補(bǔ)償存在上述弊端的原因在于：（1）政府關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)恼卟粩嗾{(diào)整，土地流轉(zhuǎn)的難度大大增加，更加注重農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展；（2）我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生重大調(diào)整，農(nóng)業(yè)占比從改革開放之初的28.2%下降至目前不足10%，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民人均收入的比例從78.9%下降至22.7%（見圖1）；（3）社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化，城鎮(zhèn)化比率大幅提升，目前已基本達(dá)到60%；（4）政府在移民征地中的職能在發(fā)生變化，流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地必須遵循移民自愿，移民矛盾從政府、移民兩者轉(zhuǎn)變?yōu)轫椖糠ㄈ?、移民和政府三者之間的博弈；（5）水利水電工程建設(shè)重心發(fā)生轉(zhuǎn)移，目前主要集中于西部山區(qū)，對資源環(huán)境的需求壓力倍增。

2移民長效補(bǔ)償機(jī)制

2.1長效補(bǔ)償機(jī)制概念。為了化解征地移民過程中存在的人地矛盾、減少工程初期投資、維護(hù)社會穩(wěn)定，同時確保移民的當(dāng)前和長遠(yuǎn)利益得到保障，移民安置長期補(bǔ)償機(jī)制于上世紀(jì)末被提出并得到進(jìn)一步發(fā)展。其發(fā)展概念為：將傳統(tǒng)的一次性補(bǔ)償方式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期逐年補(bǔ)償?shù)姆绞?，該機(jī)制將項目法人和移民（失地農(nóng)民）看作是相互獨立的利益?zhèn)€體，并引入建設(shè)成果共享、實施風(fēng)險共擔(dān)的新發(fā)展理念，在確保水利水電工程項目順利實施和發(fā)揮工程效益的前提下，允許移民從該工程分享效益。2.2現(xiàn)行長效補(bǔ)償機(jī)制問題及原因?，F(xiàn)行長效補(bǔ)償機(jī)制在實施過程中仍然暴露出以下矛盾和“短板”：從決策頂層上表現(xiàn)為：（1）針對水利工程移民長效補(bǔ)償機(jī)制的立法工作相對滯后；（2）土地補(bǔ)償方式及操作方法與現(xiàn)行的土地管理辦法和權(quán)屬分離制有不相符之處；（3）長效補(bǔ)償機(jī)制在水利行業(yè)現(xiàn)行的規(guī)范規(guī)程中沒有明文；（4）各庫區(qū)在實行長效補(bǔ)償機(jī)制上做法不統(tǒng)一，造成與移民之間的矛盾進(jìn)一步激化；（5）長效補(bǔ)償機(jī)制預(yù)算費用未能進(jìn)入工程項目的合法成本之中，可能造成后續(xù)補(bǔ)償資金難以支付的風(fēng)險；（6）長期補(bǔ)償機(jī)制一時提供不了就業(yè)保障功能，移民的再就業(yè)、創(chuàng)業(yè)困難問題依然普遍存在。從實施層面，其問題包括：（1）當(dāng)前長效補(bǔ)償機(jī)制缺乏前瞻性，僅僅充當(dāng)救急救火角色，來回處理浪費過多資源；（2）執(zhí)行方式與規(guī)劃編制內(nèi)容存在兩張皮；（3）未能與城鎮(zhèn)化和多樣化補(bǔ)償安置有機(jī)結(jié)合；（4）長效補(bǔ)償管理缺乏常態(tài)、規(guī)范管理；（5）長效補(bǔ)償機(jī)制的退出制度還不夠完善，容易造成后期矛盾升級；（6）在實踐過程中存在保守和盲目的現(xiàn)象，推行力度不足；（7）補(bǔ)償方案編制時存在職能缺位和行為越位的問題；（8）長效補(bǔ)償執(zhí)行機(jī)制仍然需要優(yōu)化和完善。出現(xiàn)上述問題的主要原因在于：（1）水利水電長效補(bǔ)償機(jī)制從提出以來的內(nèi)涵及實質(zhì)始終沒有得到統(tǒng)一的共識，一些學(xué)者從土地租賃角度，而另一些學(xué)者又從借貸角度或者土地估價角度去考慮補(bǔ)償方式；（2）沒有法律法規(guī)的明確認(rèn)可、實施標(biāo)準(zhǔn)各異、各自為政，缺乏科學(xué)統(tǒng)一的管理。長效補(bǔ)償機(jī)制與之前的相關(guān)土地、移民法規(guī)也存在碰撞之處，使得補(bǔ)償機(jī)制是否合法的質(zhì)疑一直存在；（3）長期補(bǔ)償機(jī)制的資金供給側(cè)、兌付保障機(jī)制等沒有得到健全的發(fā)展，補(bǔ)償過程中易受糧價、電價、水價等的沖擊，缺乏足夠的風(fēng)險管控手段；（4）移民的當(dāng)前和長遠(yuǎn)生計雖然得到基本保障，但移民對該補(bǔ)償機(jī)制仍然存在模糊意識、對未來仍然沒有太多的信心，再加上目前就業(yè)、再就業(yè)形式十分復(fù)雜，而大多數(shù)移民缺乏相關(guān)勞動技能，導(dǎo)致移民生活水平始終落后于居民的平均水準(zhǔn)；（5）部分貧困移民在長期補(bǔ)償機(jī)制初期，資金缺口較大，基本生計難以維持，目前也沒有社會保障體系專門針對這一部分人群進(jìn)行扶持；（6）當(dāng)工程運(yùn)行期結(jié)束或者水庫正常退役后，移民長效補(bǔ)償機(jī)制如何退出，也沒有形成一個共識，導(dǎo)致實施過程中無法給移民一個合理準(zhǔn)確的解釋，容易激化社會矛盾。

3移民長效補(bǔ)償機(jī)制的完善與優(yōu)化

3.1長效補(bǔ)償機(jī)制的完善。為了確保移民長效補(bǔ)償機(jī)制合法合規(guī)、穩(wěn)健致遠(yuǎn)，需各方立足現(xiàn)實，面向未來，共同努力，對現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行完善。首先，要完善移民長效補(bǔ)償機(jī)制的法律法規(guī)，使其合法合規(guī)化。在建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例中，可以考慮以下幾點：（1）當(dāng)環(huán)境資源承載力不足的情況下，可以采用耕地長期逐年以貨幣的方式進(jìn)行補(bǔ)償，（2）農(nóng)村移民應(yīng)該獲得與移民安置區(qū)居民同等或者相近的土地資源（當(dāng)土地不足時，可考慮長期逐年貨幣補(bǔ)償方式），（3）將耕地前三年平均年產(chǎn)值的16倍補(bǔ)償方式修改為長期逐年貨幣補(bǔ)償方式。在政策文件方面：《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》《關(guān)于切實維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》《關(guān)于做好水電工程先移民后建設(shè)有關(guān)工作的通知》等不同部門出臺的文件均應(yīng)對移民征地有明確條款，且相互沖突之處由專門部門牽頭協(xié)調(diào)。在專業(yè)規(guī)范文件方面，可考慮將DL/T和SL兩個系列規(guī)程進(jìn)行合并或者另出臺移民長期補(bǔ)償安置規(guī)范規(guī)程；其次，要完善移民長效補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)保障機(jī)制。如長期補(bǔ)償資金的保障機(jī)制（如水價、電價聯(lián)動機(jī)制，確保項目法人的年度收支預(yù)算，才能保證對移民補(bǔ)償資金的持續(xù)支付）、就業(yè)創(chuàng)業(yè)的培訓(xùn)機(jī)制（如征地移民機(jī)構(gòu)可以與社保主管機(jī)構(gòu)、相關(guān)職業(yè)院校、技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等展開合作，同時與工業(yè)園、工廠、人力資源部門等簽署用人協(xié)議）以及其它風(fēng)險管理機(jī)制（如在項目投產(chǎn)后應(yīng)預(yù)提2—3倍年度補(bǔ)償資金作為備用金，在旱災(zāi)、地震影響下，可以保證移民得到長期補(bǔ)償）；然后，要完善移民長效補(bǔ)償機(jī)制相關(guān)協(xié)調(diào)機(jī)制。項目法人與移民之間的利益必須得到妥善解決，否則容易引起矛盾激化，要保持相鄰或者附近流域之間補(bǔ)償方案、標(biāo)準(zhǔn)的一致性，避免不同地區(qū)移民因補(bǔ)償不一致問題產(chǎn)生攀比和積怨；最后，要完善移民長效補(bǔ)償方案編制機(jī)制。要將解決涉及越位、缺位問題放在首位，切實解決底層實施人員兩張皮的錯誤做法，對補(bǔ)償方案編制進(jìn)行嚴(yán)格審核。已成立項目法人的，由項目法人編制移民規(guī)劃，并由上級相關(guān)部門審批；未成立項目法人的，項目主管部門應(yīng)該會同移民區(qū)人民政府進(jìn)行聯(lián)合編制。完善移民長效補(bǔ)償機(jī)制的“四項機(jī)制”見圖2。3.2長效補(bǔ)償機(jī)制的優(yōu)化。完善長效補(bǔ)償機(jī)制的同時，還要不斷對機(jī)制方案要素進(jìn)行不斷優(yōu)化，各方要主動通過“六項措施”對機(jī)制進(jìn)行全面優(yōu)化和落實。第一，要優(yōu)化方案編制的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，從土地的配置方式、安置的地域選擇上著重考慮，要將依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)、時限、程序、內(nèi)容、措施等明確和公布，避免繁瑣的官話、套話，要讓移民區(qū)公眾一看就懂、一看就明白。第二，要優(yōu)化決策機(jī)制和執(zhí)行機(jī)制，政府部門、項目法人以及銀行機(jī)構(gòu)之間需對決策和執(zhí)行過程、路徑等進(jìn)行改革，形成中央政府部門、省級移民管理部門、地市級移民管理機(jī)構(gòu)、縣級移民管理機(jī)構(gòu)、項目法人、銀行機(jī)構(gòu)環(huán)環(huán)相扣的管理模式，要實施方案微觀執(zhí)行方式，做到“天下大事必作于細(xì)”的心態(tài)。第三，要建立并優(yōu)化互聯(lián)網(wǎng)在長效補(bǔ)償機(jī)制中的作用，推進(jìn)移民征地補(bǔ)償工作信息化的建設(shè)，發(fā)展信息科學(xué)、信息技術(shù)和信息準(zhǔn)備，開展互聯(lián)網(wǎng)宣教工作，優(yōu)化輿論生成機(jī)制，簡化和縮短補(bǔ)償審批流程和時間，從而使資源得到集中利用。第四，要優(yōu)化實踐運(yùn)作機(jī)制，保證過程公正、公開、透明。項目法人在做充分論證并編制好補(bǔ)償方案后，報地方政府及移民管理機(jī)構(gòu)逐級審批，同時，項目法人應(yīng)當(dāng)會同當(dāng)?shù)卣M(jìn)村入戶，走訪解釋，要有針對性的對貧困移民建立特殊幫扶工作，解決這一部分人群的生計問題。第五，要優(yōu)化長期補(bǔ)償資金鏈常態(tài)化管理工作，銀行機(jī)構(gòu)需建立敏捷反應(yīng)機(jī)制，實行資金分戶兌付和儲蓄政策，有效規(guī)避資金供應(yīng)鏈運(yùn)行風(fēng)險，特殊情況，移民管理機(jī)構(gòu)可以委托銀行為移民提供專門便捷窗口，實行一站式服務(wù)，簡化移民辦理相關(guān)事項的程序；第六，要優(yōu)化長效補(bǔ)償機(jī)制的監(jiān)管機(jī)制，由上級政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)組合調(diào)研團(tuán)隊，針對移民工作采取專項視察、巡視與評議、稽查、評估等方式，確保補(bǔ)償機(jī)制開展的合理性、及時性和科學(xué)性?！傲棿胧币妶D3。

4結(jié)論

水利水電工程移民長效補(bǔ)償機(jī)制誕生于工程實踐，其實質(zhì)是為化解移民安置難題，解決移民的長遠(yuǎn)生計，但是現(xiàn)行條件下的移民長效補(bǔ)償機(jī)制仍然存在諸多弊端，對長效補(bǔ)償機(jī)制的推行和移民工作開展均帶來不利影響。文章以傳統(tǒng)移民安置方式和現(xiàn)行條件下長效補(bǔ)償機(jī)制存在的問題入手，通過找出問題的實質(zhì)，提出了完善移民長效補(bǔ)償機(jī)制的“四項機(jī)制”和優(yōu)化長效補(bǔ)償機(jī)制的“六項措施”，對當(dāng)前形勢下長效移民補(bǔ)償機(jī)制在水利水電工程中的推廣應(yīng)用具有重要意義。

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作者:程世炎 單位:江西省水利規(guī)劃設(shè)計研究院