導(dǎo)語(yǔ)：水利水電項(xiàng)目移民補(bǔ)償發(fā)展思索一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1949年以來(lái)中國(guó)修建了86,000座水庫(kù),這些水庫(kù)在防洪、發(fā)電、灌溉、供水、生態(tài)等方面發(fā)揮了巨大作用,有力地促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。但這些工程現(xiàn)在卻面對(duì)前所未有的移民難題。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的限制,以及長(zhǎng)期以來(lái)我們對(duì)工程建設(shè)和移民工作的認(rèn)識(shí)存在局限性,水庫(kù)移民的生產(chǎn)生活至今仍存在一些突出的困難和問(wèn)題。完善水庫(kù)移民補(bǔ)償政策,是黨中央,國(guó)務(wù)院統(tǒng)籌考慮國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì),從移民工作的實(shí)際情況出發(fā)綜合確定的。隨著國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)逐步好轉(zhuǎn),我國(guó)總體上已經(jīng)進(jìn)入了統(tǒng)籌發(fā)展階段,以人為本的科學(xué)發(fā)展觀、努力構(gòu)建和諧社會(huì)、執(zhí)政為民的治國(guó)理念,為調(diào)整完善后期扶持政策奠定了堅(jiān)實(shí)的思想基礎(chǔ)、提供了良好的宏觀政策環(huán)境。

1移民補(bǔ)償政策的發(fā)展歷程

目前,我國(guó)土地實(shí)行的是社會(huì)主義公有制,即全民所有和勞動(dòng)群眾集體所有兩種所有制形式,城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有;農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有;宅基地和自留地、自留山、屬于農(nóng)民集體所有。目前,依附于土地而生存的農(nóng)民只有土地使用權(quán)和承包權(quán)。對(duì)失地農(nóng)民(即移民)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策都是根據(jù)我國(guó)不同時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和當(dāng)時(shí)的土地制度決定的,不同時(shí)期的土地制度又決定了給予移民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償水平。我國(guó)對(duì)失地移民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,隨著土地制度的建設(shè)與改革,大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1.1通過(guò)劃撥或調(diào)劑土地以置換方式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償

1950～1958年,國(guó)家經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱,百?gòu)U待興,根據(jù)工廠、礦山、交通、城市建設(shè)及大規(guī)模水利水電工程建設(shè)征地的需要,原政務(wù)院于1953年12月頒布了第一部關(guān)于征地的法規(guī),對(duì)移民征地補(bǔ)償?shù)脑瓌t是:應(yīng)根據(jù)國(guó)家建設(shè)的需要,保證國(guó)家所必需的土地,又應(yīng)照顧當(dāng)?shù)厝嗣竦那猩砝?必須對(duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置,凡有荒地、空地可利用的,應(yīng)盡量不征用或少征用農(nóng)民的耕地良田。對(duì)土地被征用者一時(shí)無(wú)法安置的,則應(yīng)待安置妥善后再建設(shè)或另行擇地建設(shè)。新中國(guó)成立初期,土地是國(guó)家所有和個(gè)人所有兩種所有制形式,當(dāng)時(shí)征用土地指的是國(guó)家征用農(nóng)村和城市屬私人所有的土地,按照“盡一切努力保證不降低原有生活水平,依據(jù)淹沒(méi)損失計(jì)算補(bǔ)償投資”的原則,主要是補(bǔ)償個(gè)人和集體的房屋、土地。征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為:一般以土地的最近三年至五年產(chǎn)量的總值為標(biāo)準(zhǔn)。1958年,國(guó)務(wù)院修訂并重新公布的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定:補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)改為2年至4年的畝產(chǎn)量總值予以補(bǔ)償。在合作化時(shí)期,農(nóng)村土地由原來(lái)的農(nóng)民私有變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社所有,土地所有權(quán)發(fā)生了根本性的變化。在當(dāng)時(shí),雖然補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不高,但由于人地矛盾并不突出,一般不會(huì)給農(nóng)村移民的安置造成困難。這個(gè)時(shí)期,修建了白沙、薄山、南灣、佛子嶺、梅山、響洪甸、磨子潭、獅子灘、黃壇口、上猶江、古田一級(jí)等20多座大中型水庫(kù)或水電站,移民總數(shù)約30多萬(wàn)人。由于當(dāng)時(shí)水庫(kù)淹沒(méi)的實(shí)物指標(biāo)比較簡(jiǎn)單,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低,水庫(kù)淹沒(méi)補(bǔ)償費(fèi)只占整個(gè)工程投資比例很少一部分。人平經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償只有100～300元左右,多數(shù)移民是以土地置換土地的方式安置。

1.2特殊的歷史時(shí)期依靠行政手段低補(bǔ)償簡(jiǎn)單安置

社會(huì)主義改造基本完成以后,全國(guó)進(jìn)入多快好省地建設(shè)社會(huì)主義階段。這個(gè)時(shí)期,在全國(guó)加快了大江大河的治理和水電開(kāi)發(fā)的步伐。一大批大中型水利水電工程相繼上馬建設(shè),先后建成了三門(mén)峽、新安江、富春江、云峰、桓仁、新豐江、柘溪、柘林、丹江口、碧口、西津、密云、劉家峽等280多座大中型水庫(kù)(水電站),共移民253萬(wàn)多人。這是建國(guó)以來(lái)修建水利水電工程最多,移民數(shù)量最多的時(shí)期。這個(gè)時(shí)期,工程建設(shè)中普遍存在“重工程,輕移民”、“重搬遷,輕安置”、“重生產(chǎn),輕生活”的錯(cuò)誤傾向;“左”的思想盛行,大刮“浮夸風(fēng)”,在移民安置中違反了客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律,缺乏實(shí)事求是精神,沒(méi)有制定切實(shí)可行的移民安置規(guī)劃,即使有規(guī)劃也無(wú)法執(zhí)行。當(dāng)時(shí),主要靠行政命令進(jìn)行移民搬遷,把移民安置只看成是簡(jiǎn)單的搬搬家而已:有的地方搬遷移民按“軍事化”進(jìn)行組織,要求在很短的時(shí)間內(nèi)搬完;有的要移民自找門(mén)路,自己組織搬遷;更有甚者,為了趕工程進(jìn)度,提前下閘蓄水,甚至采取了極端做法?？傊?當(dāng)時(shí)移民搬遷安置簡(jiǎn)單粗糙,多數(shù)采取由低向高就近、就地、后靠上山安置的辦法或到荒山荒坡和未經(jīng)開(kāi)墾的不毛之地進(jìn)行安置。當(dāng)時(shí)給予移民的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償普遍偏低,20世紀(jì)60年代農(nóng)村人均補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)一般在300～500元,70年代初人均補(bǔ)償經(jīng)費(fèi)在600～1200元左右。

1.3規(guī)范土地征用實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民

改革開(kāi)放后,農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離,土地制度發(fā)生了變化,農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不再經(jīng)營(yíng)土地,在征地中既要對(duì)土地所有者支付補(bǔ)償費(fèi),又要對(duì)土地承包者進(jìn)行安置。國(guó)家既要保證工程建設(shè)用地的需要,又要負(fù)責(zé)解決移民安置問(wèn)題。隨著形勢(shì)發(fā)展,征用土地和安置移民必須從制度上予以保證。1982年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》,對(duì)征地補(bǔ)償和移民安置做出了規(guī)定:首先是保證國(guó)家建設(shè)必需的土地,其次是妥善安置被征地單位群眾的生產(chǎn)和生活。把對(duì)土地的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償分為土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和地上附著物補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)為年平均畝產(chǎn)值的3-6倍。地上附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由省級(jí)地方政府制定。安置補(bǔ)助費(fèi)按農(nóng)業(yè)人口計(jì)算。單位安置勞動(dòng)力的,可獲得或者核減安置補(bǔ)助費(fèi)。《土地條例》的頒布,對(duì)于當(dāng)時(shí)條件下解決工程建設(shè)用地和妥善安置失地移民發(fā)揮了重要作用。在《土地條例》的基礎(chǔ)上,我國(guó)第一部《土地管理法》于1986年誕生。值此,對(duì)土地的管理從行政法規(guī)上升為了國(guó)家法律,大大提高了法律效力。《土地管理法》特別規(guī)定:大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。依據(jù)《土地管理法》的規(guī)定,1991年國(guó)務(wù)院頒布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地和移民安置條例》(以下簡(jiǎn)稱《移民條例》)?！兑泼駰l例》是在總結(jié)新中國(guó)成立40多年移民工作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上制定的,也是我國(guó)第一部針對(duì)水利水電工程建設(shè)征地和移民安置制定的專項(xiàng)法規(guī),初步形成了征地和移民安置管理的制度框架,結(jié)束了長(zhǎng)期以來(lái)移民工作無(wú)法可依、無(wú)章可循、移民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償隨意性的歷史。在移民安置和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面,《移民條例》明確提出“國(guó)家提倡和支持開(kāi)發(fā)性移民,采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”,這是根據(jù)我國(guó)的國(guó)情和水利水電工程建設(shè)淹沒(méi)面積大、移民人數(shù)多、工程周期長(zhǎng),一次性投資大的特點(diǎn)提出的,后期扶持政策體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)移民負(fù)責(zé)到底的精神。20多年的實(shí)踐證明,后期扶持政策對(duì)移民安置后生產(chǎn)生活水平恢復(fù)和提高起了至關(guān)重要的作用,是給予移民在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中最有力的經(jīng)濟(jì)支持和保證,從根本上改變了長(zhǎng)期以來(lái)單純安置補(bǔ)償?shù)膫鹘y(tǒng)做法,也是對(duì)移民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償政策的重大改革和突破。近年來(lái),中央領(lǐng)導(dǎo)同志多次就做好水庫(kù)移民工作做出重要批示。國(guó)務(wù)院將完善水庫(kù)移民政策法規(guī)列入重要議事日程,并做出具體部署。2006年3月,國(guó)務(wù)院常委會(huì)議原則通過(guò)了修訂后的《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和完善水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)。同年4月,中央政治局常委會(huì)專題聽(tīng)取水庫(kù)移民工作匯報(bào),對(duì)完善水庫(kù)移民政策做出了重大決策。2006年5月國(guó)務(wù)院印發(fā)了17號(hào)文件。2006年7月總理簽署了批準(zhǔn)公布新修訂的《條例》國(guó)務(wù)院令,新的《條例》已于2006年9月1日正式實(shí)施。

2移民補(bǔ)償政策存在的問(wèn)題

《移民條例》的頒布實(shí)施,在規(guī)范征地行為、重視前期工作、制定科學(xué)的移民安置規(guī)劃、加強(qiáng)移民工作管理等方面發(fā)揮了重要作用,為促進(jìn)水利水電建設(shè)事業(yè)的發(fā)展,維護(hù)庫(kù)區(qū)安定和社會(huì)穩(wěn)定起了積極的作用。但是,《移民條例》是在完全的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下制定的,采用的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式,突出強(qiáng)調(diào)了國(guó)家征地的強(qiáng)制權(quán),規(guī)定國(guó)家建設(shè)需要征用集體所有土地時(shí),農(nóng)民必須服從,對(duì)被征地對(duì)象移民權(quán)益保護(hù)不夠。國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民給予的費(fèi)用也只是補(bǔ)償性的,后期扶持是對(duì)移民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹匾M成部分,只側(cè)重于對(duì)移民搬遷后的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、生活扶持和安置區(qū)的建設(shè)。補(bǔ)償補(bǔ)助只是對(duì)有形的物給予了低標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償,沒(méi)有充分考慮失地農(nóng)民其他各種社會(huì)損失。從一些庫(kù)區(qū)移民整體狀況來(lái)看,雖堅(jiān)持“就地后靠、就近安置、開(kāi)發(fā)性移民”原則,采取“移民任務(wù)與移民資金雙包干”辦法,將移民與庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。然而,隨著經(jīng)濟(jì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境的重大變化,對(duì)移民成本低估造成了移民經(jīng)費(fèi)缺口巨大,部門(mén)之間協(xié)調(diào)不盡如人意。水庫(kù)移民主要引發(fā)以下沖突:就地后靠安置原則與庫(kù)區(qū)生態(tài)建設(shè)相沖突;雙包干辦法與開(kāi)發(fā)性移民目標(biāo)相沖突;就近安置移民與扶貧及庫(kù)區(qū)長(zhǎng)治久安相沖突;三原補(bǔ)償原則與公平原則和庫(kù)區(qū)發(fā)展相沖突,移民成本低估與移民任務(wù)艱巨相沖突。

3制定適宜的相關(guān)法律是解決移民問(wèn)題的關(guān)鍵

隨著改革開(kāi)放的深入,現(xiàn)有政策法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)當(dāng)前移民工作的需要,有法不依、有法難依、無(wú)法可依、違法難究、違法不究等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生,在一定程度上影響了移民工作的順利開(kāi)展。特別是隨著投資主體的多元化,業(yè)主的責(zé)任已經(jīng)成為非常棘手的問(wèn)題。雖然有關(guān)法律法規(guī)對(duì)業(yè)主的責(zé)任和義務(wù)進(jìn)行了規(guī)定,但缺乏強(qiáng)制性措施。如果業(yè)主不履行應(yīng)盡的義務(wù),地方政府和部門(mén)措手無(wú)策,出現(xiàn)問(wèn)題就往往形成業(yè)主不肯管,政府無(wú)錢(qián)管,部門(mén)無(wú)法管的尷尬局面。如何實(shí)現(xiàn)水電工程建設(shè)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的共贏是當(dāng)前必須解決的重大問(wèn)題。