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一、水利建設基金對水利投資的必要性、重要性

水利基金屬于預算外資金收支。財政部1997年1月23日的《水利建設基金籌集和使用管理暫行辦法》（以下簡稱《辦法》）對水利建設的構成、征收、及其用途做出了明確的規(guī)定。因此，從1997年開始，各級政府開始依法征收此基金。

（一）水利建設基金征收的必要性

水利建設基金征收的必要性的理由有如下幾點：

第一，水利是典型的公共物品，同時也是資金密集型，低風險成熟型，但盈利能力較低的產(chǎn)業(yè)，這些特性決定了水利建設資金等政府公共財政支出是世界各國水利投資的主要資金來源。從世界各國發(fā)展的經(jīng)驗看，水利投入主要來源于政府財政投入，尤其是防洪工程建設更是靠政府投入，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家均把防洪事業(yè)視為公益性事業(yè)，由各級政府投資造福于民，投資不要求回收。

第二，“十一五”期間我國水利資金缺口巨大，財政中水利投資渠道必須進一步拓寬，亟需探索建立穩(wěn)定的水利建設資金等政府投資主渠道。目前，我國的水利投資主體多元化初步形成。但是，由于水利行業(yè)具有很大的特殊性，水利的投資仍然主要依靠國家投資。水利基本建設完成投資仍是以國家投資為主，國家投資主要以中央為主，而中央投資主要以國債投資為主。根據(jù)《全國水利發(fā)展第十個五年計劃和2010年規(guī)劃》及有關研究機構測算，“十一五”期間水利基本建設投資需求大約在6000億元左右。但是，目前我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，財政預算內(nèi)撥款中用于基本建設的財力十分有限，中央財政可用于水利的規(guī)模遠遠不能滿足水利投資需求。

面臨著新的形勢，如果我們?nèi)匀还淌卦瓉淼恼顿Y框架，那么水利投資必然會進一步受到影響，同時加大各級財政對水利建設投入將會遇到很大的障礙。因此，財政中水利投資的渠道必須進一步拓寬，探索建立穩(wěn)定的水利建設資金等政府投資主渠道尤為重要。

第三，以國債為主的水利投資模式蘊涵著較大的財政風險，政府水利投資必須轉(zhuǎn)向重視依靠水利建設基金等多元化的融資渠道。據(jù)統(tǒng)計，國債資金的1/5投向水利建設。在預算內(nèi)財政收入收縮，地方各級財政水利投資較少的情況下，國債資金也成為水利投資的最重要的力量。但是，伴隨著國債發(fā)行規(guī)模的進一步擴張，機會成本也在不斷上升，剩余效應在不斷縮小，國債風險在不斷累加，國債風險的累加勢必會引致財政風險的遞增。隨著國債余額的累積，中央財政風險的加劇必然會對水利投資形成影響。由于以國債為主的水利投資模式蘊涵著較大的財政風險，因此，政府水利投資必須重視依靠水利建設基金等多元化的融資渠道。

（二）水利建設基金征收的重要性

水利建設基金隸屬國家預算內(nèi)專項基金，它具有資金來源可靠，無需承擔資金成本等優(yōu)點；同時，水利基本建設作為水利投資?？顚Ｓ觅Y金，國家政策規(guī)定其使用程序，因此可以為水利投資提供有利的保障。

水利建設基金隸屬國家預算內(nèi)專項基金，它的實質(zhì)是國家憑借行政權力參與基本建設資金分配的一種手段。從資金屬性角度看，征收水利建設基金鐵路建設基金具有如下幾方面的優(yōu)點：

第一，資金來源可靠?！掇k法》明確規(guī)定了水利建設基金征收的來源，只要相關稅基還存在，就有建設基金收入，能夠為水利建設提供有限的資金支持。

第二，無需支付收繳成本。水利建設基金由政府基金中收取一定部分。中央水利建設基金的劃轉(zhuǎn)辦法由財政部會同國家計委、水利部另行制定。地方水利建設基金的劃轉(zhuǎn)辦法，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府參照中央水利建設基金劃轉(zhuǎn)辦法，根據(jù)各地實際情況制定。

第三，無需還本付息。水利建設基金屬國家預算內(nèi)專項基金，水利部代表中央政府行使投資管理職能，投資使用后無需還本付息。

二、我國水利建設基金發(fā)展現(xiàn)狀

（一）水利建設基金總量征收情況

1998-2002年間，政府性基金總量逐步下滑，但水利建設基金基本呈上升的發(fā)展態(tài)勢，約計占政府性基金收入的6-8%，但年際間投資波動較大。

在目前各類統(tǒng)計年鑒中，只有水利基本建設投資中有關于水利建設基金的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。從《辦法》政策制定精神看，這兩者的數(shù)據(jù)應該是相等的。但是，在水利建設基金計提征收期間，水利工程建設投資工期可以與其不匹配；基金征收中容易存在少計提水利基金，或者將基金挪為它用的情況。因此，在實際中，這兩者之間經(jīng)常是不相等的。從實際運行進程看，實際征收的水利建設資金通常要大于實際用于水利建設投資的基金數(shù)量。

由于數(shù)據(jù)的缺失，我們以此數(shù)據(jù)作為替代，并結合政府性基金收入數(shù)據(jù)進行分析。1998～2002年間，全國政府基金收入呈逐步遞減的發(fā)展態(tài)勢。而從用于水利基本建設投資的水利基金數(shù)量看，與政府性基金持續(xù)遞減發(fā)展不同，水利建設資金用于基本建設投資大體上呈逐年上升的發(fā)展態(tài)勢，雖然在2000年后有所回落，但2002年開始又逐步上升，而且整體超過1998、1999年的投資水平。具體數(shù)據(jù)如圖1所示。

進一步地，從水利建設資金占政府行政性基金收入比重看，在1998-2002期間，有4年水利建設資金均超過5%，最高比例為8.42%，最低比例為3.77%，5年平均比例為6.2%?；谏厦鏀?shù)據(jù)來源的分析，即用于水利基本建設投資的水利基金總量會小于實際征收的基金總量，并結合圖2比例的計算，可以判斷得出，水利建設基金約計占行政性基金的6-8%之間，應該說這一比例的推導是遵循保守估計辦法。

最后，從年際之間的投資情況看，不同年度水利建設資金投資存在較大的波動，從統(tǒng)計指標數(shù)值上看，最高年度水利建設投資基金用于水利基建投資為32.3億元，但最低年度僅有18.05億元，相差14.25億元。5年間，年水利建設基金投資于水利急件的平均值為24.51億元，標準方差為5.59，可見，在不同年度之間，水利建設投資存在一定的波動。

（二）水利建設基金在水利建設投資中的運用情況

1.水利建設基金占水利基本建設投資比重偏小，2000年后所占比重持續(xù)下降。從水利建設基金占水利基本建設投資完成額比重情況看，無論是中央年度水利基本建設投資完成額，還是地方水利基本建設完成額中，水利假設投資基金所占的份額均很小，沒有超過5%。從不同投資主體的情況具體看，2000年之前，中央水利基本建設完成投資比重中，水利建設基金所占的份額超過地方水利基本建設投資比重；但是，2001年開始地方所占比重開始超過中央的比重。

同時，從所占比例的具體情況看，2000年之后，水利建設基金占水利投資的比重逐年下降。具體數(shù)據(jù)如表1、圖3所示。

2.體制的障礙引致水利建設基金的管理存在一定問題，出現(xiàn)水利工程資金滯留現(xiàn)象。當前，由于我國現(xiàn)行的財政計劃、預算體制及水利工程建設自身特殊性等因素，包括水利建設資金在內(nèi)的水利建設資金的投資管理、使用方面尚存在一定的體制障礙。從最近幾年的情況看，突出的問題是，水利建設資金滯留，由此也導致投資管理出現(xiàn)了較多的問題。

2004年國家審計局對水利部的審計發(fā)現(xiàn)，截至2003年底，水利部及7個流域機構滯留資金13.85億元。但所有資金目前均在賬戶上，沒有挪用或改變用途。造成錢沒有花掉的原因是，有些項目按照現(xiàn)在的程序還沒有完成審批手續(xù)，有些項目的方案還在進一步深化，導致資金沒有及時按計劃撥付。

具體說來，主要有如下幾點原因：第一，目前的體制使得建設單位不可能按照計劃和財政年度的要求全面完成當年投資；第二，因規(guī)劃、地勘、測量、設計等環(huán)節(jié)，以及審批程序復雜等原因，導致水利建設項目前期工作滯后；第三，我國的財政年度與水利年度不盡一致，使得當年計劃安排的投資不可能在當年的財政年度里完成；第四，國家投資計劃審批下達環(huán)節(jié)多、程序復雜、周期長、相關部門協(xié)調(diào)難度。

3.監(jiān)管的缺失，導致水利建設資金征收存在部門尋租行為，出現(xiàn)少征水利建設基金，或者將水利建設基金挪為他用。審計署駐成都特派辦在對陜西省水利建設資金專項審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，而審計發(fā)現(xiàn)，陜西省財政在實際征收中，從1999年起，將車輛通行費和養(yǎng)路費提取水利基金的比例由3%調(diào)整為：省交通廳集中管理的養(yǎng)路費按每年2200萬元標準、通行費收入按0.08%(2001年后恢復為3%)，僅此一項就導致減少水利基金收入10821.54萬元。對市場管理費、個體工商管理費、公路運輸管理費、地方分成的電力建設基金、征地管理費等其他政府性基金，省政府既未調(diào)整水利基金提取標準，也未按3%的比例足額提取，致使漏提、少提現(xiàn)象較為普遍；而各地、縣也普遍未從國有土地出讓金和城市維護建設稅(有防洪任務的城市)中提取水利建設基金。

審計發(fā)現(xiàn)，1998年至2003年，陜西省省本級共少提取水利建設基金14013.47萬元；西安市本級各類政府性基金(收費、附加)、國有土地出讓金和城市維護建設稅未按規(guī)定提取水利基金，減少水利基金收入39999萬元，省市兩級少提水利建設基金共計54012.47萬元，是陜西省同期實際水利基金收入120932.8萬元的45%。

審計還發(fā)現(xiàn)，從1998年至2003年，陜西省本級財稅部門從地方水利建設基金中共計提取勞務費、業(yè)務費、獎勵款和專項補助累計達1.22億元，占同期征收水利基金(12.09億元)的9%。西安市財政局在1999年至2003年除省財政統(tǒng)一提取并分配的勞務費和獎勵款、業(yè)務費外，還自行提取勞務費和獎勵款1548.51萬元；1998年至2003年，西安市財政局在提取的勞務費、業(yè)務費3097.84萬元中，用于勞務費和獎勵2751萬元，占89%。陜西省財政廳后勤服務中心將收到的474.9萬元全部用于財政廳職工補貼；陜西省地稅局及其直屬征收分局將收到資金除用于補助機關經(jīng)費和給職工發(fā)放勞務、獎勵外，還用于修建職工住房。

三、未來水利建設基金亟需解決的關鍵問題

（一）水利建設基金征收名目、立項依據(jù)需要重新論證

改革開放后，包含水利建設資金在內(nèi)的預算外資金規(guī)模迅速膨脹。規(guī)范政府分配秩序，減輕企業(yè)負擔，是中國政府未來依法行政、提高執(zhí)法能力的重要趨勢，以行政名目征收水利建設資金將會越來越難。

建國初期至改革開放前?，預算外資金中只有為數(shù)較少的稅收附加和零星的收費收入。改革開放后?，預算外資金的規(guī)模開始迅速膨脹起來。據(jù)財政部1995年統(tǒng)計?，中央政府及有關部門批準的收費項目共?369項?（272項納入預算外，97項納入預算內(nèi)?）。省級政府及有關部門的收費和基金項目則更多?，據(jù)估計項目達千余個?，金額達?2000億元。

從時間序列角度看，1978-2002年間，除1993年、1997年外，統(tǒng)計樣本數(shù)據(jù)中中國的預算外財政收入呈持續(xù)穩(wěn)定增長的發(fā)展態(tài)勢，計算年平均增長率為17.33%。行政事業(yè)性收費是預算外財政收入最為重要的組成部分，其計算年平均增長率為27.87%。

預算外收入的猛增，一方面致使企業(yè)負擔的加重，也容易引致各級政府亂收費，而這些對經(jīng)濟的發(fā)展及其不利。為了規(guī)范政府分配秩序，同時進一步擴大內(nèi)需。2004年，經(jīng)國務院批準，財政部頒發(fā)了《關于公布取消部分政府性基金項目的通知》。通知規(guī)定，從2004年6月1日起，全國85%的全國政府性基金項目，共計277項將被取消。預計一年可減輕企事業(yè)單位和居民負擔約170億元。

根據(jù)中央的政策精神，今后除法律、國家行政法規(guī)明確規(guī)定外，國家原則上不再設立新的政府性基金項目。即使法律、國家行政法規(guī)明確規(guī)定的政府性基金項目，有關地區(qū)和部門也要按照規(guī)定程序報財政部批準，或由財政部審核后報國務院批準。嚴格禁止未經(jīng)國務院或財政部批準越權設立各種政府性基金項目。

因此，以行政名目征收水利建設資金將會越來越難。水利建設基金征收名目、立項依據(jù)需要重新論證。

（二）水利建設基金的性質(zhì)、資金來源、管理方式必須重新定位

2004年《全國政府性基金項目目錄》規(guī)定，2006年起，不再征收水利建設基金；水利建設基金的性質(zhì)、資金來源、管理方式必須重新定位

根據(jù)財政部2004年頒布的基金目錄，全國水利建設基金的征收期限將由2002年規(guī)定的2010年，調(diào)整到2005年底。同時，財政部的政策還要求，在取消這些政府性基金項目后，各地區(qū)和有關部門要妥善解決好有關事業(yè)發(fā)展和建設項目出現(xiàn)的資金缺口問題。對于公共財政支出范圍的事務，應逐步納入公共財政支出范圍，通過財政預算予以安排和保障，不再通過建立政府性基金籌資解決。此外，各地區(qū)、各部門安排基本建設投資項目，要量力而行，充分考慮社會承受能力，突出重點，避免重復建設，嚴禁通過設立政府性基金的方式籌集各種建設資金。

因此，從2006年開始，水利建設基金的水利建設基金的性質(zhì)、資金來源、管理方式必須重新定位。

1.水利建設基金性質(zhì)定位：水利建設基金要形成集全民之實力，修全民水利建立一種專門用于興修水利的基金，水利建設資金應該成為水利建設的主要資金來源水利產(chǎn)品的公共物品屬性，使得國家必須建立一種專門用于興修水利的水利基金，集全民之實力，修全民水利。從水利建設的資金來源看，中央財政預算內(nèi)用于水利事業(yè)的投入、水利建設基金、以及發(fā)行專項水利建設債券，是三個可以解決的來源。從未來發(fā)展趨勢看，水利建設基金應該成為國家水利投資的主要資金渠道。

在基金設立之初，由于資金規(guī)模較小，不可能滿足修建水利工程的全部資金需要，因而只能作為國家水利信貸撥款體系以外的一種補充手段。隨著規(guī)模的不斷擴大，水利基金最終將成為水利建設資金的主要來源。所以，從性質(zhì)上講，水利基金在初期是補充，到后期則成為核心。

2.水利建設資金來源應該多元化，不但包括財政收入渠道，而且還應該包括資本市場渠道，以及來自建設基金投資增值部分。目前，我國水利基金來源及其單一，完全依靠財政收費。但是，從國際經(jīng)驗看，作為帶有財政性質(zhì)的水利建設資金，除了具備國家財政性質(zhì)的收入外，它與一般的基金完全一樣，即可以在資本市場上通過發(fā)行股票、債券，乃至衍生產(chǎn)品進行資金的融通。同時，基金本身投資的增值也是促使水利建設資金規(guī)模不斷擴充的重要組成部分。

因此，未來我國水利建設資金的來源至少應該包括如下幾部分的內(nèi)容：第一，根據(jù)各地水利建設任務的輕重不同，從各級財政收入中提取適當?shù)谋壤?；第二，發(fā)行一定數(shù)量的基金證券，例如股票或債券，吸引廣大投資者的投資；第三，基金本身的增值，即對于基金中投資部分的收益，在還本付息之后剩余的資金返還到基金中去；第四，國內(nèi)外企業(yè)及個人給予的捐資贊助等。