導(dǎo)語：流域水權(quán)制度管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自汪恕誠部長在中國水利學(xué)會第一屆學(xué)術(shù)年會及七屆二次理事會上作了《水權(quán)和水市場－－談實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置的經(jīng)濟(jì)手段》的重要論述后，在水利系統(tǒng)及社會上引起了熱烈反響，不少專家、學(xué)者通過不同的方式發(fā)表了對水權(quán)與水市場的看法。建立和完善我國水權(quán)制度和水市場對優(yōu)化配置水資源，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用具有重要的作用。黃河流域開展分水工作較早，下面結(jié)合黃河流域的實際情況，談一下對水權(quán)問題的認(rèn)識。

一、黃河水權(quán)管理中存在的主要問題

運用水權(quán)理論指導(dǎo)我國水資源的管理工作起步較晚。1988年《中華人民共和國水法》頒布執(zhí)行，在《水法》中規(guī)定了取水許可制度，1993年國務(wù)院頒布了《取水許可制度實施辦法》，上述法律法規(guī)的頒布執(zhí)行，標(biāo)志著我國依法進(jìn)行水資源權(quán)屬管理的正式開始。具體到黃河而言，1987年國務(wù)院批準(zhǔn)了南水北調(diào)生效前《黃河可供水量分配方案》，考慮到黃河綜合治理和防洪的需要，河道內(nèi)輸沙等生態(tài)需水210億m3，相應(yīng)可供國民經(jīng)濟(jì)用水量只有370億m3，并具體分配到了沿黃各?。▍^(qū)、直轄市）。1994年根據(jù)水利部的授權(quán)，黃河流域?qū)嵤┝巳∷S可制度，將黃河水資源的使用權(quán)更進(jìn)一步分配到用水戶?！饵S河可供水量分配方案》頒布執(zhí)行和黃河流域取水許可制度的實施，在一定程度上起到控制用水規(guī)模、合理配置水資源和促進(jìn)黃河水資源可持續(xù)利用的作用。但黃河流域水權(quán)管理中也存在不少問題，主要是：

（一）使用權(quán)的界定不明確，影響了水資源的權(quán)屬管理

《黃河可供水量分配方案》為多年平均來水情況下取水許可的審批和總量控制提供了基本依據(jù)。但該水量分配方案對于黃河在不同來水情況下以及對不同河段、干流與支流不同用水部門的水量分配辦法沒有界定，使得分水方案的可操作性不強(qiáng)。特別是黃河遇到枯水年份，國民經(jīng)濟(jì)用水往往擠占了河道輸沙及生態(tài)用水，造成下游斷流，主槽淤積加重，影響防洪安全。

（二）監(jiān)督管理措施不完善，總量控制難以有效落實

《黃河可供水量分配方案》是進(jìn)行流域水權(quán)總量控制也是目前實施的取水許可總量控制的依據(jù)，即流域機(jī)構(gòu)和?。▍^(qū)）各級水行政主管部門審批的許可總水量扣除回歸黃河干支流河道水量不得超過《黃河可供水量分配方案》分配給各?。▍^(qū)）的用水指標(biāo)。但目前流域機(jī)構(gòu)和?。▍^(qū)）在取水許可管理中的關(guān)系尚未理順，流域機(jī)構(gòu)不能全面掌握流域取水許可審批情況，取水許可總量控制難以有效實施。

（三）沒有建立相應(yīng)的補償機(jī)制，用水戶的合法權(quán)益難以保障

水資源具有流動性和不易計量等特點，使得水資源的外部效應(yīng)明顯，水資源使用權(quán)所有者的合法權(quán)益很容易受到外部影響而遭到損害。如部分沿黃?。▍^(qū)）無償占用其他省（區(qū)）的分配水量和河道內(nèi)輸沙等生態(tài)用水，使其他?。▍^(qū)）的經(jīng)濟(jì)效益和黃河下游防洪安全受到影響。解決上述問題的關(guān)鍵是在建立水權(quán)制度時引入補償機(jī)制，對權(quán)益受到損害的地區(qū)或用水戶給予補償。

（四）水權(quán)轉(zhuǎn)讓沒有法律依據(jù)，水市場在水資源配置中的作用難以充分發(fā)揮

我國《水法》中沒有規(guī)定允許水權(quán)轉(zhuǎn)讓，《取水許可制度實施辦法》規(guī)定取水許可證不得轉(zhuǎn)讓，實際上限制了水權(quán)的轉(zhuǎn)讓和建立水市場的前提條件。

二、流域水權(quán)界定中應(yīng)把握的幾個原則

水權(quán)也稱水資源的產(chǎn)權(quán)，包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)和處分權(quán)，其中水資源的所有權(quán)是基礎(chǔ)，其它權(quán)力依附與水資源的所有權(quán)。我國《水法》中明確規(guī)定了水資源屬于國家所有。水資源是人類生存和發(fā)展不可或缺的資源要素，是有限的可再生性資源，國家作為水資源所有權(quán)的主體，是水資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)保證。水資源配置的目的是保證水資源使用的公平和效率，因此，對水資源宏觀配置原則，以及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的原則、范圍、形式和程序的研究，都應(yīng)該以水資源的使用權(quán)為主要對象。

（一）使用權(quán)的量化和總量控制

使用權(quán)是和一定的物質(zhì)量即水量相聯(lián)系，由于水資源量的稀缺性和不確定性，決定了水權(quán)的有限性和不確定性，即水權(quán)受水資源條件的限制。因此，使用權(quán)對應(yīng)的水量可表示為一定保證率程度下的水量，即流域分水方案分配的水量和取水許可審批的水量是指在正常來水年份下可使用的最大水量。進(jìn)行水權(quán)審批和用水的總量控制，這是保證水資源的可持續(xù)利用和各用水戶合法權(quán)益的有效手段?？偭靠刂频那疤崾且锌刹僮鞯目晒┧糠峙浞桨?，總量控制的關(guān)鍵是授予水權(quán)主管部門相應(yīng)的權(quán)力，如當(dāng)出現(xiàn)枯水年份或枯水季節(jié)，來水難以滿足用水需求時，流域機(jī)構(gòu)可以按比例核減各?。▍^(qū)）年度分配水量，各級水權(quán)主管部門可根據(jù)流域年度分水預(yù)案有權(quán)核減年度或年內(nèi)某一時段的許可水量，以及對水權(quán)擁有者施加相應(yīng)的約束條件，如節(jié)約用水、合理用水和保護(hù)水資源的義務(wù)。

（二）生態(tài)用水的權(quán)力

生態(tài)問題已越來越引起人們的重視，生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵是維護(hù)生態(tài)用水的基本需求。目前在不少國家，生態(tài)用水是得到政府承認(rèn)并給予法律保護(hù)的。近年來，我國對生態(tài)用水日漸重視，但生態(tài)用水作為一種合理的用水需求，并沒有在法律上得到認(rèn)可和置于應(yīng)有的用水優(yōu)先地位。我國生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，承受的壓力很大，生態(tài)遭受破壞的現(xiàn)象十分嚴(yán)重，其中無節(jié)制地擠占生態(tài)用水是其中一個十分重要的原因，如黑河下游和塔里木河干流下游綠色走廊的萎縮、黃河下游輸沙用水得不到保證，就是其中十分典型的例子。因此，在規(guī)定水權(quán)時，應(yīng)承認(rèn)生態(tài)用水權(quán)力，并界定生態(tài)用水的范圍和研究生態(tài)需水量的多少。

三、流域分水的原則及監(jiān)督管理制度

（一）流域分水的原則

流域分水分兩個層次，一是將可供水量或?qū)⒑恿魉堪磾嗝娣峙浣o有關(guān)地區(qū)，屬初始水權(quán)的分配，是實施水權(quán)管理的基礎(chǔ)；二是通過水權(quán)許可將水量具體分配給用水戶。由于流域分水涉及到有關(guān)地區(qū)和部門的切身利益，是一項難度很大的工作，需要認(rèn)真的、長時間的協(xié)調(diào)，做到科學(xué)合理。確定科學(xué)合理的流域分水原則是確保流域分水成功的關(guān)鍵。歸納起來，流域分水應(yīng)遵循如下原則：

1、可持續(xù)利用的原則

水資源是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和基本條件，水資源的可持續(xù)利用是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的重要支撐和保障。因此，流域分水一定要堅持可持續(xù)利用的原則，水資源使用權(quán)的分配要控制在環(huán)境可承受的范圍之內(nèi)，防止分水失控和由此帶來的資源過度開發(fā)、承載能力下降的局面，維護(hù)當(dāng)代人和子孫后代的生存和發(fā)展空間。

2、生活和生態(tài)基本用水優(yōu)先保證的原則

人類的生存和發(fā)展是第一位的問題，生活用水應(yīng)首先考慮，我國《水法》中也將保證城鄉(xiāng)居民生活用水放在用水優(yōu)先順序的首位。生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，生態(tài)用水的基本要求應(yīng)予滿足。在優(yōu)先滿足生活和生態(tài)基本用水需求的前提下，再考慮兼顧生產(chǎn)用水。

3、民主協(xié)商和公平的原則

分水的過程實際上是利益的調(diào)整過程，一定要堅持民主協(xié)商和公平的原則。在流域分水的過程中，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)廣泛聽取有關(guān)各方的意見，充分兼顧不同地區(qū)和部門的利益，使落后地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)同樣能獲得國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的水資源。

4、合理用水的原則

合理用水就是根據(jù)經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件，將用水控制在適當(dāng)?shù)乃?。判定用水是否合理需要一個標(biāo)準(zhǔn)，可采用用水定額的方法，目前水利部已布置有關(guān)?。▍^(qū)）開展此項工作。流域分水要根據(jù)各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模和不同行業(yè)合理的用水定額核定分水量。

5、兼顧現(xiàn)狀用水的原則

現(xiàn)狀用水在一定程度上反映了不同地區(qū)現(xiàn)狀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和需水的規(guī)模，但現(xiàn)狀用水并不總是合理的，在流域分水過程中，要分析現(xiàn)狀用水的合理性，扣除不合理的用水部分，作為流域分水的依據(jù)之一。

6、政府最終決策的原則

隨著人口的增長、社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，用水需求不斷增加，水資源在時間、空間上的短缺不斷加劇，水資源供需矛盾日趨尖銳和復(fù)雜，大大增加了分水的難度。實現(xiàn)流域分水，除了上述5個原則，還必須堅持政府最終決策的原則，以保證水資源分配的公平合理。

（二）流域分水的監(jiān)督管理制度

有了科學(xué)合理的流域分水方案只是實施流域分水的第一步，貫徹落實流域分水方案的關(guān)鍵是要加強(qiáng)監(jiān)督管理。結(jié)合黃河和黑河年度分水和水量調(diào)度的實踐，流域分水中應(yīng)建立如下管理制度和措施：

1、年度水量分配和調(diào)度制度

一般流域分水方案是指多年平均情況下或不同保證率下的分水方案，但各年來水情況不同，為使分水方案落到實處，便于實際操作，應(yīng)實施年度水量分配和調(diào)度制度，即根據(jù)年度來水預(yù)測編制流域年度分水預(yù)案和具體的實施方案即調(diào)度預(yù)案，將年度可供水量分配到有關(guān)?。▍^(qū)），為控制用水的過程，年度分水和調(diào)度預(yù)案一般應(yīng)到月，有關(guān)?。▍^(qū)）水行政主管部門－－即未來的省（區(qū)）水權(quán)主管部門，根據(jù)批準(zhǔn)的流域年度分水和調(diào)度預(yù)案編制供水計劃，將供水指標(biāo)層層落實到有關(guān)地區(qū)，并報流域機(jī)構(gòu)審批，各級水權(quán)監(jiān)督管理部門根據(jù)本地區(qū)的供水計劃審批管轄范圍內(nèi)用水戶的用水計劃。

2、動態(tài)調(diào)控和年終結(jié)算制度

實際的來水和用水與編制的預(yù)案總是會有差異的，為使預(yù)案能盡可能的符合實際，增加監(jiān)控的科學(xué)合理性，應(yīng)對方案進(jìn)行逐時段的修正，并將各時段應(yīng)分水量和實際用水進(jìn)行比較，差值計入余留時段中，以此滾動修正，動態(tài)調(diào)控，年終進(jìn)行水帳結(jié)算，下一年度編制預(yù)案時要考慮上一年度分水的完成情況，對超用水的省區(qū)要核減下一年度的分水指標(biāo)。

3、用水總量和斷面流量控制制度

分水的完成情況通常以用水量為衡量指標(biāo)，由于不同地區(qū)和部門對水量和流量均有不同的要求，流域分水應(yīng)以用水總量和斷面流量兩項指標(biāo)進(jìn)行控制，斷面要選擇省際和重要河段水文監(jiān)測斷面作為控制斷面。

4、定額管理制度

定額管理是控制用水需求增長速度，促進(jìn)節(jié)約用水的重要手段。定額管理在流域分水中的作用，一是在編制流域分水方案時，要根據(jù)用水定額核算分配水量；二是在審批水權(quán)時，水權(quán)主管部門核定的審批水量不得超過利用用水定額計算的水量；三是水權(quán)監(jiān)督管理部門要根據(jù)用水定額審批用水戶的用水計劃。用水定額要根據(jù)技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件不斷調(diào)整，以提高用水水平。定額管理具有一定的強(qiáng)制性，管理部門和用水戶都要遵守。

5、水資源論證制度

流域分水要根據(jù)水資源條件和各地國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)模合理分配，但由于水資源的有限性，對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起到一定的制約作用。為促使經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展和水資源的可持續(xù)利用，水利部門作為水資源的主管部門，要從水資源的角度對國民經(jīng)濟(jì)的總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及重大建設(shè)項目的布局提出意見和要求，上述規(guī)劃和重大建設(shè)項目布局一定要編制水資源論證報告，通過水資源專項論證，一方面保證規(guī)劃和建設(shè)項目布局與水資源條件相適應(yīng)，避免決策失誤，另一方面也為水資源分配提供科學(xué)依據(jù)。

6、水資源統(tǒng)計制度

水資源統(tǒng)計包括年度水資源量、水質(zhì)情況、用水情況、水庫蓄水情況等，是實施水資源動態(tài)管理的重要手段。通過水資源統(tǒng)計可及時掌握水資源動態(tài)和用水動態(tài)，監(jiān)督水資源使用權(quán)的所有者是否按照審批水量和用水計劃合理使用水資源，也是收取水資源費和水費的依據(jù)。

7、有償使用制度

水資源有償使用制度包括征收水資源費和水費，其主要作用是利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)劑水資源的供求關(guān)系。為發(fā)揮征收水資源費和水費的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，要根據(jù)用途和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定合理的征收標(biāo)準(zhǔn)，對于超計劃或超定額用水的實行累進(jìn)加價。

8、有關(guān)的處罰制度

處罰不是目的，而是為了更加合理地開發(fā)利用水資源和保護(hù)不同用水戶的合法權(quán)益。要根據(jù)流域分水管理需要，建立不同的處罰制度，如：對于超過流域取水許可總量控制指標(biāo)審批許可水量的省（區(qū)），可暫停該?。▍^(qū)）取水許可申請；對超分水指標(biāo)用水的?。▍^(qū)），可核減該省（區(qū)）下年度的分水指標(biāo)或暫停取水許可申請；對于超計劃或超定額用水的用水戶，在規(guī)定期限內(nèi)仍未改正的，可吊銷其取水許可證等。通過上述處罰制度的建立，以保證流域分水的順利實施。

四、建立我國水權(quán)制度需要開展的工作

（一）制定和完善法律法規(guī)

水權(quán)制度的建立首先要完善我國現(xiàn)階段的有關(guān)法律法規(guī)，為水權(quán)制度提供法律保障。如盡快修改《水法》，增加水權(quán)管理的基本原則和基本管理制度等內(nèi)容，將目前實施的取水許可制度進(jìn)一步完善，使之成為我國水權(quán)管理的基本制度。

（二）制定和完善江河水量分配方案

1987年批準(zhǔn)的黃河可供水量分配方案是多年平均情況的分水方案，只規(guī)定了年分水總量，1998年國家計委、水利部批準(zhǔn)的《黃河可供水量年度分配及干流水量調(diào)度方案》和《黃河水量調(diào)度管理辦法》進(jìn)一步明確了黃河不同來水年份水量分配和年度水量調(diào)度管理辦法，增強(qiáng)了分水方案的可操作性。下一步還要開展南水北調(diào)生效后的黃河水量分配方案。其它江河特別是北方跨行政區(qū)域的江河應(yīng)盡快制定江河水量分配方案。

（三）用水監(jiān)測

流域分水方案的落實、用水管理、水資源有償使用等都需要掌握用水資料，因此，加強(qiáng)用水監(jiān)測是實施水權(quán)管理的重要手段。目前黃河用水監(jiān)測設(shè)施很不完善，很多用水戶沒有按規(guī)定安裝量水設(shè)施，已安裝的量水設(shè)施也存在精度不夠，設(shè)施老化等問題，直接影響到水資源的監(jiān)督管理，有必要加速量水設(shè)施建設(shè)，搞好用水監(jiān)測管理。

（四）年度水權(quán)轉(zhuǎn)讓額度的控制

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的目的在于通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓重新配置水資源，使水資源的使用更加合理，抑制用水需求的過度增長，而不是為滿足新的用水需求使用水量持續(xù)增加。水權(quán)轉(zhuǎn)讓有時會導(dǎo)致用水量和排污量的大幅度增加，影響其它用水戶的合法權(quán)益。因此，有必要加強(qiáng)對增加用水量或向本流域之外轉(zhuǎn)讓水權(quán)的控制，限制年度水權(quán)轉(zhuǎn)讓的額度。

（五）建立水權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理機(jī)構(gòu)與水市場

水資源屬于國家所有，水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及到申請的提出、審批、水權(quán)的登記或?qū)σ延兴畽?quán)記錄的更改，必須由國家進(jìn)行宏觀調(diào)控和制定交易規(guī)則。建立專門的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)水權(quán)和水權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理是十分必要的。為減少水權(quán)交易的成本，為水權(quán)交易者提供交易信息、提高交易效率和便于管理，應(yīng)建立專門的水權(quán)交易市場。

（六）制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)則和水權(quán)轉(zhuǎn)讓標(biāo)準(zhǔn)

完善的水權(quán)交易市場須對水權(quán)交易的形式和程序加以規(guī)定，因為水權(quán)的轉(zhuǎn)讓常常會對他人合法利用水資源產(chǎn)生影響。因此，水權(quán)交易的規(guī)則和交易的過程都必須是透明的。為規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓的市場行為，應(yīng)借鑒國外水權(quán)交易的經(jīng)驗，盡快制定我國水權(quán)交易的規(guī)則，這是實施水權(quán)交易的前提條件。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓一般由轉(zhuǎn)讓雙方進(jìn)行協(xié)商，在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成水權(quán)交易的協(xié)議。但水市場不是完全意義上的市場，可提供的轉(zhuǎn)讓水量往往十分有限，同時水權(quán)轉(zhuǎn)讓還受到供水設(shè)施的限制。因此，常常需求大于供給，受讓方在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中處于不利地位。為避免水權(quán)轉(zhuǎn)讓過程形成的價格壟斷和謀取暴利的傾向，國家應(yīng)制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓的指導(dǎo)價和允許浮動的范圍。

（七）流域機(jī)構(gòu)在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的作用和職責(zé)

流域機(jī)構(gòu)在水權(quán)轉(zhuǎn)讓中的主要作用和職責(zé)是：制定流域水權(quán)轉(zhuǎn)讓的實施辦法，提出年度水權(quán)轉(zhuǎn)讓的額度，對跨流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審查，報國務(wù)院水行政主管部門審批；對跨省區(qū)和所管轄的水權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行審批和水權(quán)變更登記；對?。▍^(qū)）管轄的水權(quán)轉(zhuǎn)讓進(jìn)行監(jiān)督和總量控制。

建立我國的水權(quán)制度和水市場是一項開創(chuàng)性的工作，將使我國水資源的管理水平提到一個新的高度，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，為經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展提供有力的支撐和保障。但由于水權(quán)制度和水市場的建立涉及各行各業(yè)和千家萬戶的切身利益，我國還沒有成熟的經(jīng)驗，理論研究仍處于探索階段，還有大量的基礎(chǔ)工作要做，如制定江河分水方案；近十多年來，受人類活動的影響，我國水資源的數(shù)量和質(zhì)量都發(fā)生了較大變化，需要重新進(jìn)行水資源的調(diào)查評價，以提供可靠的分水依據(jù)等；另外，建立水權(quán)制度和水市場將對現(xiàn)有的管理制度帶來直接沖擊。因此，開展這項工作一定要慎重，應(yīng)在試點的基礎(chǔ)上，取得經(jīng)驗，再逐步推開。當(dāng)前最為緊迫的任務(wù)是加強(qiáng)水權(quán)理論的研究，完善法律法規(guī)，同時加強(qiáng)基礎(chǔ)研究工作，盡快制定大江大河操作性強(qiáng)的水量分配方案以及外流域調(diào)入水量的水權(quán)分配等。