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水政策，就是國家機關(guān)為解決水問題和調(diào)整水事關(guān)系而制定、實施的相關(guān)行為規(guī)范。廣義的水政策，不僅包括一般性水行政行為規(guī)范，還包括各種法規(guī)形式的行為規(guī)范。因為政策與法規(guī)，都是國家機關(guān)制定和執(zhí)行的行為規(guī)范，其行為規(guī)范的本質(zhì)內(nèi)涵是同一的；區(qū)別在于，二者法律規(guī)范的形式不同，約束力不同，法律效力不同。

在長江水利現(xiàn)代化進程中，水政策的規(guī)范和導(dǎo)向作用越來越明顯，水政策在各項水利事業(yè)中的地位越來越突出。其一，政策措施能夠解決工程措施不能徹底解決的問題(如防洪保險)，從這個意義上講，“水政策”是“水工程”的必要補充和重要延伸；其二，社會現(xiàn)代化程度越高，經(jīng)濟實力越強，對水利現(xiàn)代化的要求越高，就越需要相應(yīng)的政策措施來推進和保證水治理、水開發(fā)、水保護等水利建設(shè)的快速發(fā)展；其三，在水治理、水開發(fā)的歷史性任務(wù)基本完成之后，在基本實現(xiàn)水利現(xiàn)代化之后，當(dāng)水管理的任務(wù)成為水利戰(zhàn)線的中心任務(wù)時，“水政策”就成為全部水利工作的重心。

如同“水工程”建設(shè)需要規(guī)模宏大的“前期工作”一樣，“水政策”的制定和實施也需要相當(dāng)規(guī)模的“前期工作”——水政策研究。特別在當(dāng)前條件下，為了推進長江流域的水利現(xiàn)代化，促進水資源的最佳配置和可持續(xù)利用，實現(xiàn)長江流域的可持續(xù)發(fā)展，必須高度認(rèn)識水政策研究的重要性和必要性，切實加強水政策研究的“前期工作”。要在專職人員、研究經(jīng)費、課題項目、設(shè)施條件等方面保證水政策研究的實際需要。

新世紀(jì)長江流域的水政策研究，大體有如下幾類重要的歷史性任務(wù)。

1長江流域水管理體制研究

廣義的“水管理體制”包括“水治理體制、水開發(fā)體制、水保護體制、水管理體制”諸多內(nèi)容，并不局限于嚴(yán)格意義上的水管理范圍。以防洪為重點的水治理體制，以水庫開發(fā)為龍頭和以水資源綜合利用為重點的水開發(fā)體制，以水環(huán)境和水生態(tài)建設(shè)為重點的水保護體制，都是水管理體制研究的范疇。長江流域水管理體制研究的內(nèi)容十分豐富，主要有：國外水管理體制研究，中國水管理體制研究，流域水管理體制研究，長江水管理體制研究等。對于流域機構(gòu)來講，研究的重點是“中外流域水管理體制”和“長江水管理體制”的相關(guān)內(nèi)容。其中，具有典型意義的“TVA模式研究”、“泰晤士河務(wù)局模式研究”、“羅納河公司模式研究”具有特別重要的示范作用和啟示作用，對于揭示長江流域水管理體制發(fā)展的特殊本質(zhì)和特殊規(guī)律，以便推薦和選擇最佳的長江流域水管理模式，都具有十分重要的基礎(chǔ)性作用。應(yīng)當(dāng)下大力氣全面系統(tǒng)地展開這方面的資料積累和科學(xué)研究。

關(guān)于“TVA模式研究”，長江水利委員會(以下簡稱長江委)已經(jīng)做了一些工作，取得了初步的成果，并以此為依據(jù)提出了“創(chuàng)建現(xiàn)代化流域集團”的長江委體制發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，由于研究才剛剛開始，研究還不夠廣泛深入，還有許多問題有待進一步研究解決。例如，有的同志認(rèn)為，在世界水利發(fā)展史上，TVA只是一個特例，并不具有普遍意義，在中國的長江流域推行TVA模式不大現(xiàn)實。實際上，包括TVA模式在內(nèi)，世界上的任何事物都是普遍性與特殊性的對立統(tǒng)一，世界上的每一個事物既是一個特殊，一個個別，具有特殊性和個性，同時又是一種普遍，具有普遍性和共性，只是這種“普遍性寓于特殊性之中，共性寓于個性之中”(語)而已。一些同志在看到TVA模式的特殊性和個性的時候，往往忽略了它的普遍性和共性的一面。那么，究竟什么是TVA模式的“普遍性本質(zhì)”呢?對長江委體制發(fā)展具有可借鑒意義的普遍性東西究竟是什么呢?這里，有必要對TVA模式這個“特殊”作一番簡要剖析。

于20世紀(jì)30年代由美國國會立法成立的TVA(TennesseeValleyAuthority，田納西流域管理局)，現(xiàn)在是美國最大的公用電力生產(chǎn)者，又是美國第五大河——田納西河流域的水管理者和環(huán)境保護者。TVA的水管理范圍涉及到田納西流域所在的美國東南部7個州的20多萬km2，現(xiàn)有員工13300人，擁有29座水電站，11座火電站，3座核電站及1座抽水蓄能電站，正通過158個電力經(jīng)銷商為800萬人民提供電力服務(wù)。據(jù)TVA網(wǎng)站提供的最新資料，2000年TVA的經(jīng)營收入已經(jīng)達到67億多美元，經(jīng)營支出達到50多億美元，兩項相抵(即扣除成本后)，TVA的年經(jīng)營純收益是17億多美元，加上其他純收益1700萬美元，純利息支出17億多美元，TVA的年純收益是2400萬美元，TVA的總資產(chǎn)則達到331．81億美元。

TVA模式的“普遍性本質(zhì)”就是其“企業(yè)經(jīng)營的主動性、靈活性與行政管理權(quán)威的統(tǒng)一性”。這一普遍性的本質(zhì)，是由美國人自己揭示的，在TVA網(wǎng)站的“TVA歷史”一欄中，他們引用了當(dāng)年羅斯?？偨y(tǒng)要求國會創(chuàng)造“一個既有政府權(quán)威又有私人企業(yè)經(jīng)營靈活性和主動性的法人實體”，這一句經(jīng)典的話來概括TVA的這一普遍本質(zhì)。我們知道，美國是極力主張自由市場經(jīng)濟的國家，經(jīng)過長期的積累形成了較為成熟的市場經(jīng)濟體制和運行機制，他們?yōu)槭裁匆獎?chuàng)建這樣一種“政企合一”的新型法人實體呢?按照美國人的解釋，面對20世紀(jì)20年代末30年代初席卷世界的經(jīng)濟危機，為了使國家從極度的經(jīng)濟大蕭條中擺脫出來，富蘭克林·羅斯?？偨y(tǒng)需要推行“新政”這樣創(chuàng)新的解決辦法?！罢蠛弦弧钡男滦头ㄈ藢嶓wTVA，就成了羅斯?？偨y(tǒng)推行新政的諸多創(chuàng)新的解決方案之一。在羅斯?？磥恚琓VA應(yīng)當(dāng)成為與現(xiàn)有企業(yè)實體完全不同的新型法人實體。歷史表明，TVA模式已經(jīng)取得了巨大的成功，它產(chǎn)生于特定時代的特定條件，卻在而后70多年的多種社會環(huán)境中發(fā)展壯大，它不僅創(chuàng)造了一種流域性水治理、水開發(fā)、水保護、水管理體制的典范，而且，還創(chuàng)造了以流域水開發(fā)為龍頭帶動整個流域經(jīng)濟社會大發(fā)展的典范。TVA成功的基本經(jīng)驗是：它既是流域水管理者，最大限度地代表了社會的公共利益；又是流域水開發(fā)者，最大限度地用自主性的經(jīng)營開發(fā)推進了社會經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展。從羅斯福新政到進入新的世紀(jì)，TVA的發(fā)展史表明，它不僅是典型的，是特定時代的特定產(chǎn)物，它更是普遍的，其普遍性突出表現(xiàn)在這特定時代的特定產(chǎn)物卻能夠在美國經(jīng)濟發(fā)展的各個不同的階段，特別是在經(jīng)濟繁榮階段，都能夠持之以恒地發(fā)揚光大和發(fā)展壯大，由初期主要依靠政府扶持到最后主要依靠市場競爭創(chuàng)造企業(yè)經(jīng)營的輝煌業(yè)績。

2長江流域水資源綜合利用規(guī)劃配套政策研究

“長江流域水資源綜合利用規(guī)劃”做得十分成功，這一點已經(jīng)得到了歷史的驗證。但是，隨著治江實踐的發(fā)展，特別是我國社會現(xiàn)代化進入新的發(fā)展階段對長江水利事業(yè)提出了新的要求，“長江流域水資源綜合利用規(guī)劃”有必要不斷發(fā)展和完善，其中，加強長江流域水資源綜合利用規(guī)劃的配套政策研究的任務(wù)，就十分突出地提到了歷史的前臺。

首先是長江防洪保險的政策研究，已經(jīng)非常迫切地擺到了我們的面前。近幾年來，以長江重要堤段隱蔽工程建設(shè)為重點的長江防洪體系建設(shè)正在顯著地改變長江流域的整個防洪形勢，在相當(dāng)程度上提高了長江防洪的標(biāo)準(zhǔn)，增強了長江堤防的防洪安全性。但是，長江防洪的整體形勢仍然不容樂觀，長江洪水的威脅仍然客觀存在。為此，在今后一個時期，仍然需要在長江流域采取一系列工程措施防洪、攔洪、蓄洪，盡可能減少洪災(zāi)損失。例如，在長江重要堤段隱蔽工程完工之后，要繼續(xù)完善蓄滯洪區(qū)的建設(shè)，在三峽工程建成之后，要在長江上游地區(qū)繼續(xù)修建一系列綜合利用水庫，進一步提高長江流域的防洪標(biāo)準(zhǔn)。但是從總體上講，人類是不可能完全靠工程措施根除洪水災(zāi)害的，歐美等發(fā)達國家經(jīng)常受到洪水的襲擊，就是一個證明。因此，除了采取必要的工程措施防洪減災(zāi)之外，還必須實行洪水保險等非工程措施，在特大洪水到來之前，先期轉(zhuǎn)移人口，對于不可避免的財產(chǎn)損失，則用洪水保險的辦法予以彌補。美國是實行洪水保險最成功的國家。1936年和1938年，美國國會通過了《防洪法》，將洪水問題當(dāng)做國家的職責(zé)。后來，為解決洪水損失問題，“國家防洪保險(NFIP)”提上日程。1968年通過了《國家防洪保險條例》，成立了相應(yīng)的管理機構(gòu)，洪水保險成為可能；此后20年“國家防洪保險(NFIP)”幾經(jīng)修改，包括管理機構(gòu)的改變。1973年通過《洪水災(zāi)害防護法》后，洪水保險從自愿變?yōu)閺娭茍?zhí)行，防洪保險迅速推開：參加“國家防洪保險(NFIP)”的團體由1971年的158個猛增到1981年的20000個；財產(chǎn)價值由1972年的11億美元猛增到1988年的1620億美元。加強防洪保險等政策措施研究，是長江防洪體系建設(shè)研究的內(nèi)容之一，應(yīng)當(dāng)抓緊進行。

其二，長江水開發(fā)的政策研究，應(yīng)當(dāng)成為新時期長江水政策研究的重點。在經(jīng)過50多年的長江水治理之后，長江防洪標(biāo)準(zhǔn)得到了顯著提高。進入新的世紀(jì)，除需要繼續(xù)完善長江流域防洪體系建設(shè)之外，長江水利現(xiàn)代化建設(shè)和長江水利發(fā)展的整個戰(zhàn)略重點，應(yīng)當(dāng)逐步轉(zhuǎn)移到長江水開發(fā)上來。隨著長江水利發(fā)展戰(zhàn)略由水治理向水開發(fā)的轉(zhuǎn)變，有關(guān)長江水開發(fā)的政策研究也應(yīng)當(dāng)提上重要日程。長江水開發(fā)研究的主要任務(wù)有：長江大水利產(chǎn)業(yè)研究；長江水開發(fā)與水治理、水保護、水管理關(guān)系研究(水電開發(fā)與流域水管理；水電開發(fā)與流域防洪治理；水保護與調(diào)水開發(fā)等)；長江水開發(fā)的經(jīng)營性與公益性研究；長江水開發(fā)模式研究；長江水開發(fā)的可能性研究(可開發(fā)程度研究)；長江水開發(fā)對象研究(水開發(fā)范圍研究)；長江水開發(fā)主體研究(市場主體或政府主體)等。

其三，長江水資源配置(調(diào)水與節(jié)水)政策研究。水資源配置是新世紀(jì)水利改革和發(fā)展的中心任務(wù)。要實現(xiàn)合理的水資源社會再分配，必須大力開展水資源配置的政策研究。長江水資源配置政策研究的主要任務(wù)是：長江流域水權(quán)與水利產(chǎn)權(quán)研究；水商品與水市場研究；長江流域水價形成機制研究；水資源社會再分配與水價杖益再分配研究；長江流域節(jié)水機制與調(diào)水關(guān)系研究；水資源配置的工程手段與政策手段關(guān)系研究；“工程水利”、“資源水利”與長江水利現(xiàn)代化關(guān)系的研究等。

其四，長江水保護(水土保持和水資源保護)政策研究。長江流域水土保持和水資源保護(水污染防治)，是長江水保護的兩大職責(zé)。長江水保護政策研究的主要任務(wù)有：長江流域水環(huán)境、水生態(tài)與水利現(xiàn)代化研究；長江流域水保護的激勵機制與約束機制研究；水保護中的政府作用與市場作用研究；水保護的流域性與區(qū)域性研究；長江流域上、中、下游水保護的特點及對策研究；長江流域水保護中的“一龍管水”與“多龍治水”研究；長江流域水污染防治的良性經(jīng)濟運行機制研究；長江流域水土保持與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)村工業(yè)化、農(nóng)村城市化、社會現(xiàn)代化關(guān)系研究等。

3長江水利發(fā)展戰(zhàn)略研究

長江水利發(fā)展戰(zhàn)略研究的主要內(nèi)容包括：長江流域水利體系建設(shè)與經(jīng)濟社會發(fā)展關(guān)系研究，長江流域水利發(fā)展階段及其內(nèi)在規(guī)律研究，長江流域水利的發(fā)展目標(biāo)研究，長江流域水利長遠發(fā)展戰(zhàn)略研究，長江流域水利宏觀發(fā)展戰(zhàn)略研究。進入新的世紀(jì)，長江水利發(fā)展戰(zhàn)略研究的重點應(yīng)當(dāng)是長江水利現(xiàn)代化問題的研究。

長江流域水利發(fā)展階段如何劃分，當(dāng)前處于什么階段，就是一個值得研究的重要問題，涉及到長江流域水利發(fā)展戰(zhàn)略的全局。初步研究表明，世界水利發(fā)展史顯示了較為明朗的“四階段”特征，即：“水治理、水開發(fā)、水保護、水管理”四個發(fā)展階段。長江流域現(xiàn)正處于“水治理”階段向“水開發(fā)”階段轉(zhuǎn)變的過渡時期。

長江水利現(xiàn)代化研究，是長江水利發(fā)展戰(zhàn)略研究的研究內(nèi)容之一。長江水利發(fā)展的長遠戰(zhàn)略目標(biāo)，就是要整體推進長江水利現(xiàn)代化，最終建立與社會現(xiàn)代化相適應(yīng)的現(xiàn)代水利體系。特別是進入21世紀(jì)現(xiàn)代化建設(shè)新階段之后，長江水利今后發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)，就是要全面推進長江水利現(xiàn)代化。

長江水利現(xiàn)代化研究的內(nèi)容包括：長江流域社會經(jīng)濟現(xiàn)代化與流域水利現(xiàn)代化關(guān)系研究，長江流域水利現(xiàn)代化目標(biāo)與指標(biāo)體系研究，流域水利現(xiàn)代化與區(qū)域水利現(xiàn)代化關(guān)系研究。長江流域的水利現(xiàn)代化與區(qū)域水利現(xiàn)代化關(guān)系研究，就是一個十分重要的課題。近來，經(jīng)濟現(xiàn)代化步伐較快的沿海地區(qū)，江蘇、浙江、上海、廣東、福建等地區(qū)都先后提出了率先實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的問題，有的甚至提出了實現(xiàn)水利現(xiàn)代化的指標(biāo)和規(guī)劃。無疑，這體現(xiàn)了社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的必然要求，研究、規(guī)劃和推進水利現(xiàn)代化是實現(xiàn)社會經(jīng)濟現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和前提，沒有現(xiàn)代水利，就不可能有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)和現(xiàn)代經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。因此，社會經(jīng)濟現(xiàn)代化較快的地區(qū)率先推進水利現(xiàn)代化是適宜的。但是，區(qū)域水利現(xiàn)代化不僅要與區(qū)域經(jīng)濟現(xiàn)代化相協(xié)調(diào)，而且在很大程度上要受流域水利現(xiàn)代化的制約，這是水資源開發(fā)利用的流域特性決定的。一個流域是一個完整的單元，一個大流域中的任何一個區(qū)域的水開發(fā)利用，都要受到相鄰區(qū)域和整個流域水開發(fā)利用的影響。流域的防洪治理是這樣，水資源的開發(fā)利用和分配是這樣，水污染防治、水土流失治理和水生態(tài)環(huán)境建設(shè)更是這樣。例如水污染防治問題是現(xiàn)代工業(yè)社會的一大頑癥，要從根本上解決這一問題，必須從流域的上游開始，實行全流域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合治理。離開了全流域的統(tǒng)一規(guī)劃和綜合治理，某一個區(qū)域要實現(xiàn)水污染防治的現(xiàn)代化目標(biāo)是十分困難的，甚至是不可能實現(xiàn)的。因此，水的流域特性，決定了區(qū)域水利現(xiàn)代化要受制于流域水利現(xiàn)代化進程，只有從流域水利現(xiàn)代化統(tǒng)籌考慮，區(qū)域水利現(xiàn)代化才是順理成章的，否則，脫離了全流域的水利現(xiàn)代化進程，長江下游地區(qū)的水利現(xiàn)代化是不完全的。且不論廣闊的長江上中游地區(qū)，僅就長江下游的太湖流域來看，離開了江蘇省的水污染整治，上海市的“水臭”問題就不可能徹底解決。如果連水質(zhì)性缺水問題都沒有解決，喝的用的還是臭水，那水利現(xiàn)代化、經(jīng)濟社會現(xiàn)代化就是一句空談。

長江水利現(xiàn)代化研究，可以從軟科學(xué)和技術(shù)科學(xué)兩個層面展開。長江水利現(xiàn)代化的指標(biāo)體系研究、長江水利現(xiàn)代化規(guī)劃研究等，大多屬于水工程技術(shù)科學(xué)層面的研究，應(yīng)由規(guī)劃設(shè)計單位承擔(dān)。而涉及長江水利現(xiàn)代化的宏觀戰(zhàn)略、水政策法規(guī)及相關(guān)軟科學(xué)方面的問題，如社會經(jīng)濟現(xiàn)代化與水利現(xiàn)代化關(guān)系研究，世界水利現(xiàn)代化與長江水利現(xiàn)代化比較研究，長江流域水利現(xiàn)代化的目標(biāo)及特色研究，長江上游、中游、下游地區(qū)水利現(xiàn)代化的不同特征及對策研究等，則應(yīng)由政策研究部門承擔(dān)。這兩個層面的研究都是十分重要和不可或缺的，它們可以相互補充而不能相互替代。我們應(yīng)當(dāng)同時支持這兩個層面的現(xiàn)代化專題研究。