一、環(huán)境公益訴訟概述

公益訴訟法律制度最早可追溯到古羅馬時代，乃與私益訴訟區(qū)分而言。私益訴訟是保護(hù)個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、大的公司集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例不斷增多，從而促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運動使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到重視。環(huán)境公益訴訟日益增加并不斷得到公眾的關(guān)注。

環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民、企事業(yè)單位、社會團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式。在三大訴訟中，都存在著相應(yīng)的公益訴訟。實踐證明，這項制度對于保護(hù)公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。相對于傳統(tǒng)的訴訟方式，環(huán)境公益訴訟具有自身的特點：1、環(huán)境公益訴訟的提起者與傳統(tǒng)的訴訟方式相比具有特殊性。傳統(tǒng)訴訟方式的提起者必須是與本案有厲害關(guān)系的當(dāng)事人，而環(huán)境公益訴訟的提起者范圍較廣，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關(guān)系的人。包括社會成員，如公民、企事業(yè)單位和社會團(tuán)體等。

2、環(huán)境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機(jī)關(guān)。一般的民事主體，如企事業(yè)單位和個人，當(dāng)其行為侵害了環(huán)境公共利益，而環(huán)境行政機(jī)構(gòu)無力或不能干預(yù)時，即可成為環(huán)境公益訴訟的對象。國家行政機(jī)關(guān)未履行法定職責(zé)，構(gòu)成了對環(huán)境公共利益損害的行政不作為時，也是環(huán)境公益訴訟的對象。

3、環(huán)境公益訴訟的目的是維護(hù)環(huán)境公共利益。環(huán)境公益訴訟是與環(huán)境私益訴訟相對而言的。環(huán)境私益訴訟是為了私人利益提起的訴訟，即某種損害環(huán)境的行為直接損害到私人利益時，受害人針對加害人向法院提起訴訟的制度。而環(huán)境公益訴訟的起訴人不是因為自己的切身環(huán)境權(quán)益遭受侵害，而是因為環(huán)境公益受到損害或有遭受損害的威脅時，向法院提起訴訟，從而達(dá)到維護(hù)環(huán)境公益的目的。

4、環(huán)境公益訴訟的功能具有明顯的預(yù)防性質(zhì)，同時兼具補(bǔ)救功能。環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)的損害為要件，只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟。這就改變了傳統(tǒng)訴訟事后的被動性，可以將危害公共利益的行為扼殺于萌芽之中。另外，對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又通過民事賠償和國家賠償以補(bǔ)救被損害的環(huán)境公共利益。

一，訴訟主體

1．主體擴(kuò)大化。

公益訴訟在古羅馬已然形成，乃與私益訴訟區(qū)分而言，私益訴訟是保護(hù)個人所有權(quán)利的訴訟，僅特定人才可提起，而公益訴訟是保護(hù)社會公共利益的訴訟，除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起。隨著資本主義大工業(yè)經(jīng)濟(jì)、壟斷經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一些政府部門、壟斷集團(tuán)有能力從自身利益出發(fā)挑戰(zhàn)公共利益，使得保護(hù)公共利益成為公眾的實際要求，為公共利益而進(jìn)行訴訟的案例增多，促進(jìn)了公益訴訟制度的發(fā)展和完善。20世紀(jì)中期以來，日益嚴(yán)重的環(huán)境問題和逐漸高漲的環(huán)保運動使環(huán)境權(quán)作為人身權(quán)的一種受到公眾的關(guān)注。因此，環(huán)境訴訟的主體資格的認(rèn)定條件，已經(jīng)不能僅限《民事訴訟法》第一百零八條規(guī)定：原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。

美國侵權(quán)法的新的規(guī)定，即“為提起禁止或取締公益妨害的訴訟，公民必須具有作為一般公民的代表，或公民訴訟中的公民，或集團(tuán)訴訟中的集團(tuán)的一個成員所具有的起訴資格?！痹谌毡舅畟R病損害賠償系列訴訟案也表明，由于環(huán)境公益訴訟涉及的利益范圍廣，波及的范圍有區(qū)域化功能化的特點，法院在權(quán)衡各方利益之下所做重新分配社會有限資源和利益的判決，在某種意義上影響環(huán)境和地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度的建設(shè)而不僅僅是個案的救濟(jì)。因此，只有把訴訟主體做擴(kuò)大化解釋，賦予公民個人，社會團(tuán)體，行政機(jī)關(guān)部門，檢察院及其他相關(guān)組織等間接利害關(guān)系人有環(huán)境訴訟的主體地位。而把某些需要國家予以特別保護(hù)的情況列為例外。這樣也符合我國《環(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定的規(guī)定，也符合我國現(xiàn)行的司法實踐。

2．鼓勵訴訟。

自公眾參與原則和公眾知情權(quán)的確立，公眾作為環(huán)境行政部門和污染企業(yè)的第三者，有最廣泛的發(fā)言權(quán)。因此，公民環(huán)境訴訟的活躍程度也是判斷環(huán)境法實施程度的標(biāo)志。美國在《清潔空氣法》、《清潔水法》等主要環(huán)境立法中規(guī)定了公民訴訟條款及返還訴訟費等措施。為了鼓勵公民環(huán)境訴訟，美國《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔(dān)起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵；美國《垃圾法》規(guī)定，對環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。這些鼓勵訴訟措施和推行律師和當(dāng)事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公眾的環(huán)境公益保護(hù)意識。

近年來，環(huán)境污染事件頻發(fā)，環(huán)境公益訴訟作為保護(hù)環(huán)境公益的重要制度，效果卻并不理想。學(xué)界當(dāng)前對環(huán)境公益訴訟的研究，大多聚焦于起訴主體、裁判方式等相關(guān)領(lǐng)域，而對環(huán)境公益訴訟陪審制度的關(guān)注相對較少。從現(xiàn)代司法的基本規(guī)律看，陪審制度的完善，對環(huán)境公益訴訟審判的民主性、專業(yè)性以及判決結(jié)果可接受性的提升均大有裨益。2018年4月27日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國人民陪審員法》，其中第14、16、22條的規(guī)定標(biāo)志著環(huán)境公益訴訟陪審制度的正式建立，是我國環(huán)境公益訴訟的一大制度創(chuàng)新，也勢必為陪審制度的進(jìn)一步發(fā)展開創(chuàng)新局面。然而也必須看到，新法對環(huán)境公益訴訟陪審制度進(jìn)行規(guī)定的條文僅有3條，如果不進(jìn)一步細(xì)化、明確化，不解決一些核心問題，比如陪審員選任方式、陪審員參審方式以及專家陪審員制度等，那么，環(huán)境公益訴訟陪審制度的運行依然會困難重重，仍然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實踐需求，無法發(fā)揮制度本身的預(yù)期效果。因此，本文試在分析法律文本的基礎(chǔ)上結(jié)合既有的實踐和研究，重點就《人民陪審員法》對環(huán)境公益訴訟特殊性回應(yīng)不足之處進(jìn)行研判并提出可能的解決方式，以期環(huán)境公益訴訟陪審制度進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。

一、《人民陪審員法》對環(huán)境公益訴訟陪審制度的基本架構(gòu)

我國陪審制度長期存在“駐庭陪審、編外法官”和“陪而不審、審而不議”的現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了陪審制度預(yù)設(shè)功能的實現(xiàn)，環(huán)境公益訴訟陪審制度概莫能外。這一情況招致了學(xué)界的廣泛批評。2018年《人民陪審員法》的出臺，是對我國長期以來陪審制度的實踐經(jīng)驗，尤其是司法改革以來審判工作改革試點工作經(jīng)驗的科學(xué)總結(jié)，有利于擴(kuò)大司法領(lǐng)域的人民民主。就環(huán)境公益訴訟陪審制度而言，新法的實施有利于形成法官和人民陪審員的優(yōu)勢互補(bǔ)，深化人民群眾對公正審判和專業(yè)化審判的認(rèn)知。根據(jù)新制定《人民陪審員法》的相關(guān)條文，我國環(huán)境公益訴訟陪審制度的現(xiàn)有架構(gòu)主要有以下三層次核心內(nèi)容。第一，明確了環(huán)境公益訴訟必須適用陪審制度。2018年《人民陪審員法》第16條規(guī)定：“人民法院審判下列第一審案件，由人民陪審員和法官組成七人合議庭進(jìn)行：……（二）根據(jù)民事訴訟法、行政訴訟法提起的公益訴訟案……”。作為一項新型訴訟制度，包括環(huán)境民事公益訴訟在內(nèi)的民事公益訴訟于2013年《民事訴訟法》的二次修改并出臺方才結(jié)束了“于法無據(jù)”的尷尬境地。包括環(huán)境行政公益訴訟在內(nèi)的行政公益訴訟制度更是于2017年才確立。因此，與之配套的陪審制度也在不停的摸索、變動之中。根據(jù)2015年最高人民法院、司法部出臺的《人民陪審員制度改革試點方案》第3條第2款“涉及群體利益、社會公共利益的……原則上實行人民陪審制審理”的規(guī)定可以看出，試點工作期間，環(huán)境公益訴訟案件并不一定使用陪審制度。在后續(xù)的其他司法解釋中，這一立場并沒有明顯變化，如2018年“兩高”聯(lián)合出臺的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第7條規(guī)定：“人民法院審理人民檢察院提起的第一審公益訴訟案件,可以適用人民陪審制?！倍銓徶贫热绫灰?guī)避，勢必影響到環(huán)境公益訴訟的審判質(zhì)量?；谂銓徶贫葘τ诃h(huán)境公益訴訟案件審判的重大作用，《人民陪審員法》第16條在規(guī)定環(huán)境公益訴訟案件必須適用陪審制度的同時，進(jìn)一步明確了合議庭人數(shù)，這是環(huán)境公益訴訟陪審制度的一大進(jìn)步。第二，審理環(huán)境公益訴訟的合議庭具體人員構(gòu)成基本確定。要最大程度地發(fā)揮陪審制度的作用，保障環(huán)境公益訴訟審判的公平、公正，僅僅對合議庭總?cè)藬?shù)作出規(guī)定是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。陪審員人數(shù)的多寡及其與職業(yè)法官人數(shù)的對比，直接決定了合議庭能否對盡可能多的不同種利益進(jìn)行衡量以及相應(yīng)的能力?；诖?，《人民陪審員法》第14條規(guī)定：“人民陪審員和法官組成合議庭審判案件，由法官擔(dān)任審判長，可以組成三人合議庭，也可以由法官三人與人民陪審員四人組成七人合議庭?！笨梢姡h(huán)境公益訴訟的合議庭必須由三名職業(yè)法官和四名人民陪審員組成。這一安排既保證了人民陪審員在事實審方面相對于職業(yè)法官的人數(shù)優(yōu)勢，從而使得環(huán)境公益訴訟案件中的復(fù)雜事實有了被最真實還原的可能；也保證了職業(yè)法官在事實審中能夠聽取到盡可能多的代表不同利益群體價值的聲音，從而保障最終判決結(jié)果能夠有效協(xié)調(diào)各方利益，進(jìn)而增加判決結(jié)果的可接受性，實現(xiàn)法律效果和社會效果的有機(jī)統(tǒng)一。第三，環(huán)境公益訴訟案件中人民陪審員的職能、權(quán)限基本確定。陪審制度之所以重要，原因在于在案件審判中，對很多事實認(rèn)定需要依據(jù)生活常識和專業(yè)知識才能判斷，而陪審員大多來自與案件相關(guān)的各個行業(yè)，對社會生活比較熟悉，能夠形成對專業(yè)化法官知識的補(bǔ)充，因此更有利于司法目標(biāo)的實現(xiàn)。而如何確定人民陪審員在參與審判時的職能和權(quán)限，對實現(xiàn)陪審制度的制度價值至關(guān)重要。為了充分實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟陪審制度的司法民主價值，其完善路徑既不是通過培訓(xùn)等手段強(qiáng)化人民陪審員的法律素質(zhì)，也不是將人民陪審員的權(quán)利限縮于認(rèn)定事實。①基于此，《人民陪審員法》第22條規(guī)定：“人民陪審員參加七人合議庭審判案件，對事實認(rèn)定，獨立發(fā)表意見，并與法官共同表決；對法律適用，可以發(fā)表意見，但不參加表決?！笨梢姡路ㄊ窃诳隙ā胺蓪彙薄笆聦崒彙被痉忠暗那疤嵯?，確定了人民陪審員在環(huán)境公益訴訟案件中與法官同等的“法律審”職能和表決權(quán)以及適當(dāng)?shù)摹胺蓪彙苯ㄗh權(quán)，為人民陪審員在審理環(huán)境公益訴訟案件時切實履職提供了初步條件。綜上，我國環(huán)境公益訴訟陪審制度的立法現(xiàn)狀是：任何環(huán)境公益訴訟案件都必須適用陪審制度；針對環(huán)境公益訴訟案件組成的合議庭人數(shù)固定為7人，其中法官3人、人民陪審員4人；在審理環(huán)境公益訴訟案件時，人民陪審員享有和專職法官同等的“事實審”權(quán)利和對法律適用發(fā)表意見的權(quán)利。在看到新法相對于之前立法缺位和不合理有了長足進(jìn)步的同時，也應(yīng)當(dāng)看到作為陪審制度基本法的《人民陪審員法》相關(guān)規(guī)定對環(huán)境公益訴訟特殊性的回應(yīng)明顯不足，亟待后續(xù)的司法解釋和立法予以填補(bǔ)、完善。

二、環(huán)境公益訴訟陪審制度的特殊性分析

從立法技術(shù)上分析，環(huán)境公益訴訟陪審制度作為一個相對成體系的理論，不可能由區(qū)區(qū)三個法律條文能夠概括。作為一項特殊的訴訟制度，環(huán)境公益訴訟在訴訟程序規(guī)則的諸多方面具有特殊性，②因而也需要能夠回應(yīng)這些特殊性的特別陪審制度與之配套。換言之，建立環(huán)境公益訴訟陪審制度有其必要性。即，環(huán)境公益訴訟陪審制度需要對環(huán)境公益訴訟的以下四項特殊性進(jìn)行回應(yīng)。1.通過進(jìn)一步明確陪審員選任方式，助力實現(xiàn)不同情況下的環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)之均衡。傳統(tǒng)訴訟恪守“直接利害關(guān)系”原則，而環(huán)境公益訴訟的起訴主體往往與所提起的訴訟不存在直接利害關(guān)系。因此，在合理限度內(nèi)對適格起訴主體范圍進(jìn)行擴(kuò)張是通過公益訴訟維護(hù)環(huán)境公益的必然做法，問題也就由此產(chǎn)生：不同類型的起訴主體，其訴訟能力和自身性質(zhì)差異明顯，任何一種確定統(tǒng)一的法庭構(gòu)造都無法確保環(huán)境公益訴訟兩造結(jié)構(gòu)在任何情況下都大致相對均衡。如在環(huán)境民事公益訴訟中，被告往往都是大型企業(yè)，與大多數(shù)情況下作為起訴主體的民間環(huán)保組織和個人相比無疑在人力、財力、物力上都具有明顯優(yōu)勢。但是，當(dāng)環(huán)境民事公益訴訟被告面對具有“民意官辦、民辦官助、官民結(jié)合”半官方性質(zhì)的環(huán)保組織（如中華環(huán)保聯(lián)合會），甚至是同時兼具法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和環(huán)境公益起訴人雙重身份的檢察機(jī)關(guān)時，原本為實現(xiàn)實質(zhì)正義的傾斜性配置法庭結(jié)構(gòu)最終可能更多起到的是反效果。類似的情況同樣存在于環(huán)境行政公益訴訟之中。很多環(huán)境民事公益訴訟背后的更深層次事由其實是針對環(huán)境污染，環(huán)境行政部門應(yīng)當(dāng)管且可以管好但沒有去管或者沒有管到底。因此有學(xué)者認(rèn)為，改善我國環(huán)境的根本解決辦法是擺正民事環(huán)境公益訴訟的定位，完善行政環(huán)境公益訴訟制度。③筆者贊同這一觀點，但是也應(yīng)當(dāng)看到，一方面，在多數(shù)情況下作為環(huán)境行政公益訴訟被告的環(huán)境行政機(jī)關(guān)雖然看似強(qiáng)勢，實際上卻存在著權(quán)能不足的情況。無論是《環(huán)境保護(hù)法》，還是《水污染防治法》等專門污染防治法，雖然都有專章規(guī)定法律責(zé)任，但是對環(huán)境行政部門在環(huán)境執(zhí)法內(nèi)容上的具體授權(quán)，均為警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)、限制生產(chǎn)、限期治理、排除危害之類。但責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉等真正具有強(qiáng)制力的處罰只有同級人民政府和國務(wù)院才有權(quán)作出，環(huán)境行政部門只有向其請求的權(quán)力。④因此，環(huán)境行政部門面對環(huán)境污染在很多情況下也是無計可施，這一情況如不在環(huán)境行政公益訴訟審判過程中予以重視，勢必影響到案件判決的最終效果。另一方面，在環(huán)境民事公益訴訟中具有強(qiáng)勢原告地位的檢察機(jī)關(guān)，在環(huán)境行政訴訟中同樣居于強(qiáng)勢地位。有學(xué)者對檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點工作情況進(jìn)行統(tǒng)計后指出，在試點工作期間所有進(jìn)入到訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)無一例外全部勝訴。⑤因此，在堅持陪審員隨機(jī)抽選的原則基礎(chǔ)上，根據(jù)個案實際情況的不同確定有所側(cè)重地選擇陪審員組成合議庭，有利于不同利益在判決過程中進(jìn)行充分的考量和碰撞，是實現(xiàn)環(huán)境公益訴訟案件兩造公平對抗以及公平裁判的關(guān)鍵。2.通過參審方式的進(jìn)一步完善，實現(xiàn)對能動司法作用范圍的動態(tài)調(diào)整。環(huán)境公益訴訟維護(hù)的是環(huán)境公共利益，因此在訴訟構(gòu)造上，當(dāng)事人訴訟權(quán)利受到嚴(yán)格規(guī)制，審判權(quán)的地位也因此強(qiáng)化，使得原本應(yīng)當(dāng)消極的居中裁判者成為積極的程序管理者和推進(jìn)者，而積極角色的扮演必定帶有一定的能動司法的色彩。⑥但是如果能動司法超出了合理的限度，如在我國環(huán)境公益訴訟案件中出現(xiàn)的法院主動依職權(quán)對準(zhǔn)被告進(jìn)行調(diào)查取證、采取保全措施，通過明示或暗示手段鼓動潛在的起訴主體提起訴訟等行為，已經(jīng)嚴(yán)重偏離了法院的司法職能定位而與環(huán)境行政機(jī)關(guān)的職能近乎一致。如若放任這種現(xiàn)象愈演愈烈，則環(huán)境公益訴訟的制度價值有被環(huán)境行政執(zhí)法吞噬的危險。從域外一些環(huán)境公益訴訟代表性國家的實踐中，也可以清晰地看到過度能動的司法對環(huán)境公益訴訟乃至整個環(huán)境公益保護(hù)制度體系帶來的巨大沖擊。在印度，法官在環(huán)境公益訴訟案件的審理過程中經(jīng)常同意原告追加訴訟請求，甚至主動追加訴訟主體。例如在印度恒河污染案中，原告原本只就恒河流域污染最為嚴(yán)重的坎普爾的市政機(jī)構(gòu)和幾家主要污染工廠進(jìn)行起訴，法院在審理過程中，法官將案件的審查范圍擴(kuò)展到了恒河流域所有大城市的市政當(dāng)局。在印度的司法實踐中，此類案件比比皆是。過于主動的“能動司法”使得被告苦于訴累，進(jìn)而影響到正常的生產(chǎn)和環(huán)境行政執(zhí)法行為。⑦為了抑制法院可能出現(xiàn)的過度能動司法，通過引入陪審制度對整個案件進(jìn)行審慎審理就顯得尤為重要，而通過何種參審制度能夠?qū)Ψü俚倪^度能動司法進(jìn)行有效制衡，則是完善環(huán)境公益訴訟陪審制度應(yīng)當(dāng)重點關(guān)注的內(nèi)容。3.通過廓清“事實審”和“法律審”之間的界限，為有效審理案情錯綜復(fù)雜的環(huán)境公益訴訟案件準(zhǔn)備條件。我國關(guān)于人民陪審員的審判職能定位的規(guī)定最早見于2004年全國人大常委會通過的《關(guān)于完善人民陪審員制度的決定》，其中第11條第1款規(guī)定：“人民陪審員參加合議庭審判案件，對事實認(rèn)定、法律適用獨立行使表決權(quán)?！边@意味著人民陪審員在“事實審”和“法律審”方面都有著專職法官同樣的權(quán)利。但是隨后的實踐證明上述職能定位并不理想?；诖?，在之后的司法改革過程中，中央在頂層設(shè)計中對人民陪審員職能進(jìn)行了調(diào)整為“逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認(rèn)定問題”。2015年最高人民法院、司法部聯(lián)合出臺的《人民陪審員制度改革試點方案》中“人民陪審員在案件評議過程中獨立就案件事實認(rèn)定問題發(fā)表意見，不再對法律適用問題發(fā)表意見”的規(guī)定是對這一調(diào)整的明文確認(rèn)。此后，鑒于試點工作中也遭遇剝離陪審員“法律審”職能導(dǎo)向下的法庭構(gòu)造和審判人員合議規(guī)則設(shè)計困境，《人民陪審員法》采取了折中處理的方式，這在環(huán)境公益訴訟案件的審理中體現(xiàn)為人民陪審員享有與法官同等的“事實審”職能和有差別的“法律審”職能，即對法律適用發(fā)表意見的權(quán)利。換言之，司法改革以來暗含的事實問題和法律問題可以截然分開的邏輯前提并沒有發(fā)生實質(zhì)性改變。但是，我國長期以來并未對事實與法律問題加以界分。客觀上來說，事實和法律本身難以截然地分開。尤其是在科學(xué)證據(jù)案件中，由于訴訟證據(jù)的真實性、合法性分別對應(yīng)了事實和法律，因而都具有混合屬性。在環(huán)境公益訴訟案件中，事實問題和法律問題更是盤根交錯。綜上，環(huán)境公益訴訟案件中事實問題和法律問題的混雜加上缺乏區(qū)分兩者的歷史積累，都給環(huán)境公益訴訟案件中陪審員“事實審”和“法律審”的并行不悖帶來難度，亟待出臺有效區(qū)分事實問題和法律問題的方法。4.通過建立專家陪審員制度，為有效認(rèn)定環(huán)境公益訴訟案件中的科學(xué)證據(jù)創(chuàng)造條件?？茖W(xué)證據(jù)對于訴訟中的事實認(rèn)定發(fā)揮的作用越來越大，這在環(huán)境公益訴訟案件中體現(xiàn)得尤其明顯。美國法學(xué)家達(dá)馬斯卡甚至預(yù)言，科學(xué)證據(jù)“將會把經(jīng)驗常識從事實認(rèn)定中徹底清除”。⑧關(guān)于科學(xué)證據(jù)的認(rèn)定，《人民陪審員法》沒有明文規(guī)定，然而作為一個毋庸置疑的現(xiàn)實，科學(xué)證據(jù)對于作為大眾代表的陪審員而言，如何在陪審中對有效地審查判斷科學(xué)證據(jù)就成為難題。更為重要的是，這一情況必將隨著《人民陪審員法》降低陪審選任門檻、陪審員隨機(jī)抽取等條款的實施而更加明顯。針對法官和普通陪審員多缺乏專業(yè)科學(xué)知識的困境，一些法院正在探索引入專業(yè)陪審員進(jìn)行彌補(bǔ)的可行性。不可否認(rèn)，在以環(huán)境公益訴訟案件為代表的特殊案件中引入專家陪審員確實有利于從專業(yè)角度質(zhì)疑鑒定意見并善于說理促成調(diào)解，為認(rèn)定科學(xué)證據(jù)、查清案件事實起到了重要的作用，為法官及時、準(zhǔn)確判案提供了有利的條件，⑨符合我國歷來的實用主義傳統(tǒng)。但陪審員制度作為保障司法民主的一項重要制度，如何盡量保障人民陪審員的平民化方向與專家陪審員的精英化方向有著天然的緊張關(guān)系。因此，如何在保證陪審制度民主性、代表性的基礎(chǔ)上構(gòu)建起同樣運行良好的專家陪審員制度，在兩項目標(biāo)之間達(dá)致精巧的平衡，是環(huán)境公益訴訟陪審制度的又一關(guān)注重點。

三、環(huán)境公益訴訟陪審制度之完善路徑

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

4.環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)公共利益，而非提起訴訟當(dāng)事人自己的私利。

摘要:生態(tài)和環(huán)境是關(guān)乎每個人切身利益的社會敏感問題,生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)使得我們意識到可持續(xù)發(fā)展的必要性。因此，要實現(xiàn)社會主義和諧社會,必須保護(hù)生態(tài)和環(huán)境，必須建立能促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展的環(huán)境法律制度，其中建立健全環(huán)境公益訴訟制度，是不可忽視的重要方面之一。本論文針對我國當(dāng)前傳統(tǒng)的環(huán)境訴訟與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實需求、理論發(fā)展、制度完善極不協(xié)調(diào)的現(xiàn)狀，從構(gòu)建和諧社會必須以生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為前提的角度，提出建立完善的環(huán)境公益訴訟制度的必要性，通過原告資格的放寬，訴訟范圍的擴(kuò)大，舉證責(zé)任的倒置，訴訟費用的承擔(dān)等方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，提出建立具有中國特色的環(huán)境公益訴訟制度的建構(gòu)模式。關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟環(huán)境保護(hù)和諧社會構(gòu)建和諧社會是以加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)為前提的，而環(huán)境保護(hù)和構(gòu)建和諧社會目標(biāo)的實現(xiàn)都取決于全社會的努力。全社會成員之間能否公平地分配環(huán)境保護(hù)的成本與利益,建立一套鼓勵人們的環(huán)保行為的制度安排，直接決定著人與自然和諧目標(biāo)的實現(xiàn)和影響構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程。[1]在現(xiàn)實生活中,個人面對污染破壞環(huán)境的行為,常常是不知、不能或不敢提起訴訟，原因是現(xiàn)行環(huán)境訴訟制度規(guī)定限制了公眾的有效參與,其結(jié)果必然淡化人們維護(hù)公共利益、參與環(huán)境事務(wù)的積極性。因此,有必要通過建立環(huán)境公益訴訟制度,為環(huán)境領(lǐng)域內(nèi)的公眾參與提供法律上的保障。一、環(huán)境公益訴訟與和諧社會的法律釋義和諧社會既包括人與人的和諧，也包括人與自然的和諧。追求人與自然的和諧是人類社會永恒的主題，是構(gòu)建和諧社會的重要組成部分,也是人類文明得以延續(xù)和發(fā)展的載體。追求人與自然的和諧可以減少或消除因生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源短缺導(dǎo)致的各種社會矛盾，自此，實現(xiàn)人與自然和諧中的環(huán)境問題是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)容之一，而加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，走生態(tài)文明發(fā)展之路，是構(gòu)建和諧社會的必由之路。目前，隨著社會環(huán)境侵權(quán)行為的增多，環(huán)境保護(hù)問題已經(jīng)日益成為社會關(guān)注的焦點，而以訴訟的方式推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作也是環(huán)境保護(hù)法得以實施的重要環(huán)節(jié)。因此，我們唯有在環(huán)境公益訴訟制度方面予以深入研究，加強(qiáng)環(huán)境立法,特別是建立一套行之有效的環(huán)境公益訴訟法律制度,才能日益推進(jìn)環(huán)境保護(hù)工作的開展，實現(xiàn)人與自然的和諧，促進(jìn)人與自然可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)而全面推進(jìn)和諧社會的構(gòu)建。（一）環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)涵和特征1、環(huán)境公益訴訟的概念公益訴訟法律制度最早可溯及到古羅馬時代?！肮糯_馬法學(xué)家把法分為公法和私法，訴訟也被分為‘公訴’和‘私訴’兩種。‘公訴’是對有關(guān)國家利益案件的審查，‘私訴’是根據(jù)個人的申訴對有關(guān)個人案件的審查。但這種區(qū)分和近代的‘公訴’和‘自訴’并非同一概念，按今日所謂的‘公訴’是由代表國家的檢查機(jī)關(guān)向法院提起追究被告人刑事責(zé)任的請求；‘自訴’是由被害人或其法定人為追究犯罪人的刑事責(zé)任直接向法院提起的訴訟。羅馬法則以涉及國家和政府的訴訟為‘公訴’，涉及個人利益的訴訟為‘私訴’，凡個人受到不法侵害致使個人的權(quán)利遭受損失的，縱然是刑事訴訟，也只能是‘私訴’?！盵2]在近代的訴訟制度中，為保護(hù)私人利益而以私人資格發(fā)生的訴訟叫私益訴訟，以保護(hù)公益為目的，就叫公益訴訟。環(huán)境公益訴訟是指公民和社會團(tuán)體針對行政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位或其他組織及個人的不當(dāng)行為或違法行為致使環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情勢下，為維護(hù)環(huán)境公共利益不受損害而依法向法院提起訴訟的制度。[3]環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格相關(guān)的訴訟方式和手段，在三大訴訟中都存在著相應(yīng)的公益訴訟。2、環(huán)境公益訴訟的特征與傳統(tǒng)的普通環(huán)境侵權(quán)救濟(jì)訴訟方式和手段相比，環(huán)境公益訴訟制度具有以下顯著特征：首先，環(huán)境公益訴訟的被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環(huán)境權(quán)益，一般并不直接損害原告私人的利益。在單純私人利益直接受損害的情形下，只需通過傳統(tǒng)的訴訟手段即可處理。其次，環(huán)境公益訴訟的適格主體具有特殊性和廣泛性。傳統(tǒng)訴訟的原告要求與本案有直接的利害關(guān)系，而環(huán)境公益訴訟不要求與本案有直接的利害關(guān)系，也就是說，提起環(huán)境公益訴訟的社會成員既可以是直接的受害人也可以是無直接利害關(guān)系人。對此，羅馬法首次提到公益訴訟的概念時就曾論述，“公益訴訟除法律有特別規(guī)定外，凡市民均可提起”。[4]這樣的制度安排，使司法救濟(jì)權(quán)賦予了普通公民，許多損害公共利益的行為可以被起訴，并通過審判得以暴露，可以有效制約社會權(quán)利的濫用。再次，環(huán)境公益訴訟的預(yù)防性及補(bǔ)救功能。由于環(huán)境公共利益不同于一般的社會公共利益，其一旦受到損害，事后的補(bǔ)救是比較困難的，需要耗費大量的人力、物力和財力，有時甚至是無法彌補(bǔ)和挽救的。為此，環(huán)境公益訴訟的提起不以發(fā)生實質(zhì)性的損害為要件，即對環(huán)境公益的侵害不需要現(xiàn)實地發(fā)生，只要根據(jù)有關(guān)的情況合理地判斷其具有發(fā)生侵害的可能性即可提起訴訟，甚至是在科學(xué)不確定性的情況下。這有利于把潛在的大規(guī)模環(huán)境污染和破壞消滅在萌芽狀態(tài)。對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又體現(xiàn)了其補(bǔ)救功能的一面，通過民事賠償和國家賠償以補(bǔ)救被損害的環(huán)境公共利益。此外，需要指出的是環(huán)境公益訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領(lǐng)域，而只是一種與原告資格認(rèn)定相關(guān)的訴訟方式和手段。這種訴訟形式既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。（二）構(gòu)建和諧社會的提出和內(nèi)涵針對我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的現(xiàn)狀，黨的十六大以來,中央先后提出了“完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”、“科學(xué)發(fā)展觀”和“構(gòu)建社會主義和諧社會”,這是互相聯(lián)系的理論體系。特別是總書記2005年2月19日在中共中央舉辦的省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話，2005年2月21日在政治局第二十次集體學(xué)習(xí)時的講話,對構(gòu)建和諧社會的意義、和諧社會的特征,作了全面深刻的闡述,并強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)對構(gòu)建社會主義和諧社會重大問題的調(diào)查研究和理論研究,提高構(gòu)建社會主義和諧社會的本領(lǐng),至此社會主義和諧社會理論框架初步形成了。在社會不斷發(fā)展演變的今天,結(jié)合社會主義國情,我們又賦予了和諧社會新的內(nèi)涵——社會主義和諧社會,它是指各方面利益關(guān)系得到有效協(xié)調(diào)、社會管理體制不斷創(chuàng)新和健全、穩(wěn)定有序的社會。主席曾經(jīng)強(qiáng)調(diào),和諧社會就是一種民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。和諧社會包括三個方面的內(nèi)容：一是，人與自然的和諧,二是，人與人的和諧,三是，社會分工的和諧。在和諧社會的三個價值序列中,人與自然的和諧是最基本的內(nèi)核,是人與自然關(guān)系的主要內(nèi)容和理想目標(biāo)。馬克思、恩格斯把“全人類歷史的第一前提確定為有生命的人的存在，和他們與自然的關(guān)系。”[5]統(tǒng)籌人與自然的關(guān)系，促進(jìn)人與自然的和諧,是構(gòu)建社會主義和諧社會的一個重要內(nèi)容?，F(xiàn)階段,黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人提出建設(shè)社會主義和諧社會,是以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導(dǎo),從新世紀(jì)、新階段與黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局出發(fā)提出的具有深遠(yuǎn)意義的重大戰(zhàn)略思想,是對黨提出的科學(xué)發(fā)展觀、以人為本和可持續(xù)發(fā)展等重要思想的繼承和發(fā)展,是有著深刻的歷史淵源和現(xiàn)實必要性的。二、構(gòu)建和諧社會中的環(huán)境法律問題（一）構(gòu)建和諧社會的環(huán)境危機(jī)背景在構(gòu)建和諧社會的進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)對和諧社會的構(gòu)建提出了挑戰(zhàn)。中國科學(xué)院一份專題報告結(jié)論說:“中國生態(tài)環(huán)境十分嚴(yán)峻,從總體上看,生態(tài)破壞的范圍在擴(kuò)大、程度在加劇、危害在加重,中國生態(tài)破壞盡管與自身的生態(tài)環(huán)境脆弱有關(guān),但是生態(tài)環(huán)境惡化更多的是由人為的破壞所造成的”。我國全面建設(shè)小康社會的進(jìn)程將被疲于應(yīng)付各種災(zāi)害而拖累。據(jù)統(tǒng)計,2003年的災(zāi)害全面損失已達(dá)到2000億元。人口形勢亦十分嚴(yán)峻,2005年1月6日,中國大陸地區(qū)人口達(dá)十三億,當(dāng)前我國人口總量高峰、就業(yè)人口高峰、老齡人口高峰相繼到來,就業(yè)人口對經(jīng)濟(jì)承載的壓力、貧富懸殊對社會承載的壓力、生活生產(chǎn)方式對資源承載的壓力、人口總量對環(huán)境承載的壓力明顯增大。我國經(jīng)濟(jì)總量雖然已居世界第七位,但很大程度上是“高消耗、低效益、高排放”的粗放增長。資源日漸耗竭,“電荒”、“水荒”、“地荒”等困擾我國眾多城市。在GDP高速增長時,環(huán)境污染日趨嚴(yán)重,一些地方的污染事故處在一觸即發(fā)的警戒線上。環(huán)境問題已嚴(yán)重影響著國家形象和社會穩(wěn)定，嚴(yán)重影響著我國社會的可持續(xù)發(fā)展和我國和諧社會的構(gòu)建。（二）和諧社會與環(huán)境公益訴訟制度環(huán)境保護(hù)必須依賴環(huán)境法治，環(huán)境法治能為人與自然的和諧相處提供良好的制度安排。環(huán)境法作為一個部門法，具有廣泛的社會性和公益性，所體現(xiàn)的是整個社會的公共利益，反映全社會公眾的要求，以追求整個社會的利益，實現(xiàn)全社會的和諧為目標(biāo)。環(huán)境被污染，生態(tài)平衡被破壞，受害者決不是別人，也不是一部分人或某一特定階級中的某些成員，影響所及的是環(huán)境污染或破壞的整個區(qū)域內(nèi)居住、停留或過境的人。有些污染還有一定的潛伏期和持續(xù)期，不僅危害當(dāng)代人，而且還會危害后代人。因此，加強(qiáng)環(huán)境立法，加快建立一套鼓勵人們的環(huán)保行為的環(huán)境公益訴訟制度，不僅是我國環(huán)境法制建設(shè)的一個重要問題，而且也為環(huán)境保護(hù)以及構(gòu)建和諧社會提供了必要保障。首先，建立環(huán)境公益訴訟制度，是實現(xiàn)人與自然的和諧的直接途徑?，F(xiàn)在我國的資源短缺、生態(tài)破壞和環(huán)境污染對社會和諧的破壞作用,嚴(yán)重影響了和諧社會的構(gòu)建，因此，構(gòu)建和諧社會實現(xiàn)人與自然和諧是基本前提。實現(xiàn)人與自然的和諧必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，加快環(huán)境立法，實現(xiàn)有法可依，而建立完善的環(huán)境公益訴訟法律制度，是最直接最有效的途徑。其次，建立環(huán)境公益訴訟制度，是維護(hù)環(huán)境公平正義與促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。和諧社會應(yīng)該是一個充滿活力的可持續(xù)發(fā)展社會，可持續(xù)發(fā)展要求我們實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源、環(huán)境保護(hù)與社會穩(wěn)定相平衡。地球上各種資源具有固定性和唯一性的特點，人類社會的發(fā)展具有歷史延續(xù)性的特征，這就要求我們實現(xiàn)環(huán)境公平即在代內(nèi)和代際的資源配置中堅持公平的原則，讓代內(nèi)人類的各種群體都得到較好的發(fā)展，讓不同世代的人都能得到比較充分而又合理的發(fā)展；否則，不僅當(dāng)代人得不到必要的發(fā)展，就連后代人都有可能喪失生存和發(fā)展的基本條件。再看看我們的國情：人口太多，資源太少，環(huán)境容量太小，這就決定了我們必須走可持續(xù)發(fā)展的模式?！岸h(huán)境公平是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的決定性條件，沒有環(huán)境公平就無‘可持續(xù)’，沒有‘可持續(xù)’就沒有發(fā)展。[6]近代以來發(fā)生了代際環(huán)境的不公平，即當(dāng)今人類消耗的環(huán)境資源逼近了環(huán)境資源的最大承載力，使人類的生存發(fā)生了危機(jī)，未來世展所需要的基礎(chǔ)性條件已日益喪失。因此為了實現(xiàn)環(huán)境公平與可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)建立環(huán)境公益訴訟制度，調(diào)動人們保護(hù)環(huán)境的積極性，讓人們以主人翁的姿態(tài)對環(huán)境資源的利用進(jìn)行監(jiān)督，以實現(xiàn)代內(nèi)、代際公平與人類的可持續(xù)發(fā)展。所以從公平配置代際環(huán)境資源和可持續(xù)發(fā)展角度出發(fā)，應(yīng)從現(xiàn)在開始建立環(huán)境公益訴訟制度。再次，建立環(huán)境公益訴訟制度,是全面構(gòu)建和諧社會的需要。盡管國家高度重視環(huán)境保護(hù),采取了一系列的措施和對策,但我國的環(huán)境違法事件仍然屢禁不止,某些企業(yè)、某些地區(qū)在高額利潤的驅(qū)動下,為了自身的眼前利益,不惜以犧牲其他企業(yè)、其他地區(qū)的資源和環(huán)境為代價,這顯然是不公平的。這種危害行為如果不能得到及時糾正,必將對我國的經(jīng)濟(jì)安全運行和社會長期穩(wěn)定構(gòu)成嚴(yán)重威脅，必將影響人與人之間的和諧和人與自然的和諧，不利于社會主義和諧社會的構(gòu)建。因此,應(yīng)當(dāng)設(shè)計適當(dāng)?shù)某绦蚝颓?依靠環(huán)境公益訴訟,懲戒環(huán)境違法者,保護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益。三、建立完善的環(huán)境公益訴訟制度在構(gòu)建和諧社會中的現(xiàn)實依據(jù)（一）環(huán)境公益訴訟是預(yù)防環(huán)境侵權(quán)的有效手段環(huán)境公益訴訟法律制度是我國環(huán)境法的一項重要原則“預(yù)防為主”的重要保障手段。因為環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復(fù)原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全時就容許公民適用司法手段加以排除，有力地把潛在的大規(guī)模環(huán)境污染和破壞消滅在萌芽狀態(tài)，從而阻止環(huán)境公共利益遭受無法彌補(bǔ)的損失或危害。對于已發(fā)生的環(huán)境公共利益損害，環(huán)境公益訴訟又體現(xiàn)了其補(bǔ)救功能的一面，通過民事賠償和國家賠償，起到了補(bǔ)救被損害的環(huán)境公共利益的功能。在各國訴訟制度中，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家都有較完善的公益訴訟制度，環(huán)境保護(hù)的公益訴訟是其中的重要內(nèi)容。我國要建設(shè)社會主義法治國家，實施環(huán)境保護(hù)基本國策，就要建立健全環(huán)境公益訴訟制度，以保證人與自然的和諧和社會的可持續(xù)的發(fā)展。（二）環(huán)境公益訴訟是維護(hù)公共利益的重要途徑環(huán)境公共利益作為社會這一系統(tǒng)所具有的獨立的利益，區(qū)別于社會成員的個體利益，這種區(qū)別主要體現(xiàn)在利益內(nèi)容的特殊性上。環(huán)境公共利益并非社會個體成員環(huán)境利益的總和，因為一方面，社會個體成員環(huán)境利益與環(huán)境公共利益密不可分；另一方面，環(huán)境公共利益與環(huán)境個體利益在內(nèi)容上并不具有同等性和可比性，環(huán)境公益訴訟主張指向的是環(huán)境公共利益而非某個人或某些人的環(huán)境利益，環(huán)境公共利益得到了維護(hù)，從而才能促進(jìn)環(huán)境的總體的和諧。（三）環(huán)境公益訴訟是公眾參與維權(quán)的現(xiàn)實基礎(chǔ)如上所述，要實現(xiàn)人與自然和諧構(gòu)建和諧社會就必須加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),發(fā)揚民主,鼓勵公眾參與。公眾參與是環(huán)境保護(hù)的一條重要途徑,也是發(fā)展社會主義民主法制的切入點。公眾參與環(huán)境保護(hù)是憲法賦予的權(quán)利。公眾參與應(yīng)該是全方位的參與,包括對環(huán)境立法、環(huán)境行政決策和環(huán)境執(zhí)法的參與[7]。實現(xiàn)公眾參與必須實行環(huán)境信息公開化,推行環(huán)境決策民主化,建立環(huán)境公益訴訟制度。此外，公眾參與環(huán)境公益訴訟能有效的培養(yǎng)公民的環(huán)境法律意識和法治觀念，促進(jìn)依法治國。早在1978年，中國就開始重視環(huán)境保護(hù)。當(dāng)時鄧小平同志首先提出中國應(yīng)當(dāng)制定環(huán)境保護(hù)法，此后環(huán)境保護(hù)日益受到重視，并得到了發(fā)展。至2003年，中央提出“以人為本，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)的科學(xué)發(fā)展觀，”提出城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會、人與自然和諧、國內(nèi)發(fā)展和對外開放5個統(tǒng)籌發(fā)展，環(huán)保越來越占有重要的戰(zhàn)略地位。但在現(xiàn)實當(dāng)中，環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的情況時有發(fā)生，而公眾參與的民主法制機(jī)制不足是我國環(huán)境保護(hù)有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的重要原因。中央早在1978年就明確規(guī)定：對于那些嚴(yán)重污染環(huán)境，長期不改的，要停產(chǎn)治理，并追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)處罰，嚴(yán)重的給予法律制裁。但二十多年來，有多少官員因污染環(huán)境而受到法律制裁了呢？所以讓公眾通過法律手段解決環(huán)境糾紛是讓公眾參與環(huán)保，監(jiān)督環(huán)保的最佳形式。當(dāng)公眾受到環(huán)境危害之后，可以通過訴訟的途徑即提起環(huán)境公益訴訟的形式解決環(huán)境糾紛，維護(hù)其環(huán)境權(quán)利，這是環(huán)保公眾參與原則的最具體的體現(xiàn)。環(huán)境保護(hù)是公共事務(wù)中的重要組成部分。環(huán)保事業(yè)的最終推動力量來自于公眾，沒有公眾參與，公益性很強(qiáng)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)就成了“無源之水，無本之木”。環(huán)境保護(hù)“公眾參與”的程度，是衡量一個國家人與自然和諧程度的重要參數(shù)。只有讓公眾積極參加環(huán)境建設(shè)，努力凈化、綠化、美化環(huán)境，參與環(huán)境文化建設(shè)，普及環(huán)境科學(xué)知識，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的教育和宣傳力度，才能不斷提高公眾的環(huán)保意識，提高社會的環(huán)境道德水平，形成有利于環(huán)境保護(hù)的良好社會風(fēng)氣。環(huán)境公益訴訟制度能不斷擴(kuò)大“公眾參與”的范圍，不斷提高“公眾參與”的水平，讓一切有社會責(zé)任感的廣大公眾參與到我們的環(huán)境保護(hù)中來，從而為我們的和諧社會建設(shè)增添肥沃的民眾土壤。（四）環(huán)境公益訴訟是構(gòu)建和諧社會的積極保障生態(tài)和環(huán)境是關(guān)乎每個人切身利益的社會敏感問題。保護(hù)生態(tài)和環(huán)境，實現(xiàn)人與自然的和諧,需要綜合運用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段,其中建立健全環(huán)境公益訴訟制度,是不可忽視的重要手段之一。而建立環(huán)境公益訴訟的法理依據(jù)為公民的環(huán)境權(quán)。公民的環(huán)境權(quán)是社會發(fā)展到一定歷史階段的必然產(chǎn)物?！碍h(huán)境權(quán)是環(huán)境法的一個核心問題，是環(huán)境訴訟的基礎(chǔ)”。[8]隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，人類的生存利益和生產(chǎn)利益在對環(huán)境的需求上構(gòu)成矛盾。為此，社會就有必要對人類的利益做出制度性安排，賦予主體一定的權(quán)利，平衡與制約各微觀主體之間因利用稀缺性資源而發(fā)生的關(guān)系，此權(quán)利即為公民的“環(huán)境權(quán)”。公民的環(huán)境權(quán)是公民的一項基本人權(quán)，是人們利益和需要的自發(fā)反映，它作為基本人權(quán)已為《人權(quán)宣言》所確立，作為私權(quán)，它應(yīng)該是可訴的和可強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)利。而要實現(xiàn)這可訴性與可強(qiáng)制執(zhí)行性就要建立環(huán)境公益訴訟制度與之相適應(yīng)，使得公民的環(huán)境權(quán)能通過訴訟的方式，更好的請求審判權(quán)的支持而實現(xiàn)。從而達(dá)到“主持社會正義與公平，保護(hù)國家和社會公共利益”這一最終目的。[9]只有公民的環(huán)境權(quán)得到有效的保護(hù)，人和自然才能和諧相處。我國《憲法》明確規(guī)定：“國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境,防治污染和其他公害?！董h(huán)境保護(hù)法》也明確規(guī)定：“一切單位和個人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù),并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進(jìn)行檢舉和控告?！钡?這些原則性的規(guī)定,一直沒有在民事訴訟和行政訴訟法等程序法中得到體現(xiàn),制約了以法律手段解決環(huán)境和生態(tài)問題的效果。參照國外的先進(jìn)經(jīng)驗,按照構(gòu)建和諧社會的要求,應(yīng)在我國盡快建立和完備的環(huán)境公益訴訟制度。四、環(huán)境公益訴訟制度在我國的具體構(gòu)建當(dāng)今環(huán)境問題公益化的趨勢日益明顯，而按照傳統(tǒng)訴訟制度不能有力地保護(hù)這種公益，其結(jié)果必然淡化人們維護(hù)公共利益的熱情，同時也將影響公眾參與環(huán)境事務(wù)的積極性。為防止這些弊端的發(fā)生我們就應(yīng)從實際出發(fā)，充分了解現(xiàn)實司法資源對環(huán)境公益訴訟制度支撐的可行性，并遵循以下三個指導(dǎo)原則，即：有利于保障公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的原則；有利于調(diào)動公眾的廣泛參與，促進(jìn)政治民主化進(jìn)程原則；有利于訴訟法律制度的完善和環(huán)境立法目的的實現(xiàn)原則進(jìn)行構(gòu)建，建立一個有中國特色，有利于社會和諧的環(huán)境公益訴訟制度。在環(huán)境公益訴訟制度的具體建構(gòu)上,可以采用適度放寬原告起訴資格，逐漸擴(kuò)大訴訟范圍，合理配置舉證責(zé)任，盡量降低訴訟費用等原則推進(jìn)環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的歷程。（一）原告資格上應(yīng)該適度放寬在民事訴訟中，我國民事訴訟法強(qiáng)調(diào)的是，起訴資格必須“與本案有直接的利害關(guān)系”。也就是說，依照民事訴訟法提起的環(huán)境民事訴訟必須是那些人身或財產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。由于環(huán)境侵害具有間接性，其侵害往往通過環(huán)境這個載體作用于受害人。再者環(huán)境侵害具有潛在性、廣泛性，環(huán)境公益的損害不一定與個人有直接的利害關(guān)系?；诖耍覀兛梢越梃b美國的做法，在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款，規(guī)定因環(huán)境污染直接或者間接受到侵害的民事主體，均可提起環(huán)境侵權(quán)訴訟，檢察機(jī)關(guān)或者民眾都可提起環(huán)境公益訴訟。在行政訴訟中，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當(dāng)是行政相對人或者是認(rèn)為被訴具體行政行為侵害其相鄰權(quán)者。而現(xiàn)實生活中，環(huán)境行政相對人的權(quán)益不一定遭到破壞，往往是環(huán)境公益遭到破壞。另外，抽象行政行為往往同公共利益的關(guān)聯(lián)更為緊密，對環(huán)境公益的影響也更大。如果將抽象行政行為排除在被訴行為之外，無疑在很大程度上阻礙了環(huán)境公益的維護(hù)?；诖耍瑧?yīng)把具體行政行為和抽象行政行為以及環(huán)境機(jī)關(guān)的不作為都列入可訴之列。具體立法方式可以與環(huán)境民事公益訴訟一樣，在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款。與此相適應(yīng)，《中華人民共和國行政訴訟法》第2條和第11條關(guān)于行政訴訟案件受理范圍的規(guī)定也應(yīng)作相應(yīng)的修改。這樣，只要行政行為損害了環(huán)境公益，或行政機(jī)關(guān)有保護(hù)環(huán)境公益的職責(zé)卻不作為，民眾和檢察院就可提起環(huán)境行政公益訴訟來維護(hù)環(huán)境公益。（二）逐漸擴(kuò)大訴訟范圍環(huán)境公益訴訟可根據(jù)被訴對象的不同分為民事公益訴訟和行政公益訴訟兩類。其中，環(huán)境民事公益訴訟范圍應(yīng)主要限于行政機(jī)關(guān)根據(jù)“依法行政”原則不能直接干預(yù)的、損害環(huán)境公共利益的民事主體的行為；環(huán)境行政公益訴訟的范圍應(yīng)在現(xiàn)有行政訴訟的受案范圍上，適當(dāng)予以擴(kuò)展。行政機(jī)關(guān)不當(dāng)作為、當(dāng)作為而不作為等使環(huán)境公共利益受到損害，均應(yīng)納擴(kuò)環(huán)境行政公益訴訟的受理范圍。[10]（三）合理配置舉證責(zé)任傳統(tǒng)民事訴訟法的舉證責(zé)任分配原則是“誰主張，誰舉證”，因而大多數(shù)情形下舉證責(zé)任由原告承擔(dān)。但在環(huán)境訴訟中，環(huán)境損害的認(rèn)定具有很強(qiáng)的技術(shù)性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業(yè)知識與技能，讓他們承擔(dān)這樣的舉證責(zé)任是極為困難的，“讓較少有條件獲取信息的當(dāng)事人提供信息，既不經(jīng)濟(jì)，又不公平”，[11]因此，為了實現(xiàn)原、被告雙方力量均衡，許多國家在環(huán)境侵害案件中實行無過錯責(zé)任和舉證責(zé)任倒置的原則，規(guī)定主要證據(jù)由被告提供。我國環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任倒置的原則必須得到立法肯定,環(huán)境民事公益訴訟的原告只需提出加害人有污染行為的初步證據(jù)，即可以支持其請求；至于污染事實是否確實存在，污染行為與損害結(jié)果之間是否有因果關(guān)系等舉證責(zé)任則倒置給被告承擔(dān)。在環(huán)境行政公益訴訟中，對被訴的行政行為當(dāng)然應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)舉證責(zé)任，這與普通的行政訴訟并無差異。同時，由于行政法規(guī)、規(guī)章及相應(yīng)的規(guī)范性文件數(shù)量之多、內(nèi)容之繁雜，考慮到雙方利益之均衡和依法行政之要求，也應(yīng)由被告行政機(jī)關(guān)承擔(dān)提供法律法規(guī)及規(guī)范性文件的責(zé)任。對被訴行政行為以外的其它有關(guān)程序上的事實或有關(guān)民事上的事實等，仍需遵循環(huán)境民事公益訴訟舉證責(zé)任分配之要求，實行舉證責(zé)任的倒置。此外還需注意，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi)，可以在相關(guān)的實體法中對實體意義上的說服責(zé)任之分配分別加以規(guī)定，使舉證責(zé)任在不同的領(lǐng)域中得到不同特點的配置。（四）盡量降低訴訟費用就環(huán)境訴訟的費用而言，其數(shù)目相當(dāng)大，再加上因果關(guān)系的證明，涉及科技知識的運用，要耗費公民個人大量的時間、金錢與精力,為一般民眾所不愿?！碍h(huán)境公益訴訟中的原告主要出于對正義的追求、對完善和諧社會生活的需要,維護(hù)社會正常秩序或保護(hù)國家利益不受侵犯。這種“公益心”理應(yīng)受到獎勵。這和國外的告發(fā)人訴訟制度也是一致的,如美國《反欺騙政府法》規(guī)定敗訴的被告將被處以一定數(shù)額的罰金,原告有權(quán)從被告的罰金中提取15%—30%的金額作為獎勵,這一規(guī)定對我國也不無借鑒意義?！盵12]再者來說，民眾提起環(huán)境公益訴訟是為了維護(hù)環(huán)境公益，受益人也不限于本人，往往是不特定的多數(shù)人或整個社會。如由原告獨自承擔(dān)訴訟費用就不公平，也會挫傷民眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。因此我們應(yīng)修改《人民法院訴訟收費辦法》第26條關(guān)于原告不預(yù)交案件受理費的規(guī)定，把民眾的環(huán)境公益訴訟列入不預(yù)交案件受理費的范圍。從而保證民眾不致因負(fù)擔(dān)訴訟費用顯有困難而放棄對環(huán)境公益的保護(hù)。另外，美國的《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規(guī)定，法院如認(rèn)為合適，可將訴訟費用（包括合理數(shù)額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任何一方。按照這一規(guī)定，依慣例由原告承擔(dān)的律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔(dān)合理費用，[13]此規(guī)定也值得我們借鑒。我們可以在《環(huán)境保護(hù)法》和各個單項環(huán)境法規(guī)中設(shè)立專門條款規(guī)定環(huán)境公益訴訟的同時，對環(huán)境公益訴訟費用承擔(dān)作相應(yīng)的規(guī)定。檢察院在提起環(huán)境公益訴訟時，如其要承擔(dān)必要的訴訟費用，可由國庫支付。這一方式有利于保護(hù)公眾提起環(huán)境公益訴訟的積極性。但是為了避免環(huán)境公益訴訟的濫訴,保證公益訴,必須建立相應(yīng)的制度來防止訴權(quán)的健康有序發(fā)展濫用,對于敗訴的原告,可令其承擔(dān)適當(dāng)?shù)脑V訟費用。[14]綜合上述，人類面臨嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源破壞,人類的生存與發(fā)展受到了嚴(yán)重的挑戰(zhàn),相對應(yīng)的傳統(tǒng)環(huán)境法在解決糾紛時捉襟見肘，建立環(huán)境公益訴訟制度具有重要現(xiàn)實意義。一方面它能解決行政權(quán)利保護(hù)環(huán)境公益的不足，緩解環(huán)境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護(hù)環(huán)境，維護(hù)公民的環(huán)境權(quán)益；另一方面，它能使我們對于環(huán)境的保護(hù)做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，達(dá)到預(yù)防和補(bǔ)救環(huán)境污染和生態(tài)惡化的目的；此外，通過環(huán)境公益訴訟，能提高公眾參與環(huán)境保護(hù)的積極性與切實可行性，從而切實保護(hù)國家利益與社會公共利益，實現(xiàn)代際間的公平與人類的可持續(xù)發(fā)展?？傊?，根據(jù)我國國情，從我國的實際出發(fā)，建立一套完善和優(yōu)良的環(huán)境公益訴訟的法律體系，切實保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境、維護(hù)我們的國家利益和社會公共利益，實現(xiàn)人與人、人與自然的和諧相處和社會的可持續(xù)發(fā)展提供重要的法律保障。參考文獻(xiàn)[1]白雪華.加強(qiáng)環(huán)境保護(hù),構(gòu)建和諧社會.中國國土資源經(jīng)濟(jì)，2005，（4）：29[2]周楠、吳文翰、謝邦宇.羅馬法.北京：群眾出版社，1983：350[3]鄧一峰.論我國環(huán)境公益訴訟之構(gòu)建.晉陽學(xué)刊，2006，（3）：117[4]彼羅德.彭梵德.羅馬法教科書.北京：中國政法大學(xué)出版社，1998：92[5]馬克思、恩格斯全集（第1卷）.北京：人民出版社，1995：67[6]楊曉蘭、陸雪琴.環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建的思考.和田師范?？茖W(xué)校學(xué)報，2006.26（2）：64[7]陸新元,熊躍輝.以人與自然和諧推進(jìn)和諧社會構(gòu)建.中國環(huán)境報,2005-04-12（3）[8]彩守秋.環(huán)境權(quán)初探.中國社會科學(xué)，1982：3[9]FrederickR.Andersonetc.EnvironmentalProtection：LawandPolicy.Little,BrownandCompanyLimited,1986:345[10]陳勛儒.建立環(huán)境公益訴訟制度，保護(hù)社會公眾權(quán)益.人民政協(xié)報,2006-04-13（B04）[11]邁克爾.D.貝勒斯.《法律的原則—一個規(guī)范的分析》，張文顯等譯.中國大百科全書出版社，1996：67[12]張明華.環(huán)境公益訴訟制度芻議.法學(xué)論壇，2002：62[13]王曦.美國環(huán)境法概論.武漢大學(xué)出版社，1992：199[14]William.H.Rodgers.Jr.Environmentallaw.WestPublishingCo.1977:136

內(nèi)容摘要：當(dāng)今，環(huán)境糾紛公益化趨向明顯，如何解決環(huán)境公益糾紛，為維護(hù)環(huán)境公益提供強(qiáng)有力的程序保障，已經(jīng)成為一項不容回避的挑戰(zhàn)。本文在對環(huán)境公益訴訟作出明確界定的同時，理性地分析了我國傳統(tǒng)訴訟在排除環(huán)境公益訴訟上的程序障礙，并以此探求合理解決環(huán)境公益糾紛的制度——環(huán)境公益訴訟。本文還對環(huán)境公益訴訟的某些制度構(gòu)建進(jìn)行了大膽設(shè)想，希望能對我國環(huán)境公益訴訟的及早構(gòu)建有所助益。

關(guān)鍵詞：公益訴訟環(huán)境公益訴訟環(huán)境民事公益訴訟環(huán)境行政公益訴訟環(huán)境刑事公益訴訟公益化

正文

一、問題的提出——環(huán)境糾紛的獨立與公益化趨向

環(huán)境問題是隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展尤其是工業(yè)化的進(jìn)程而逐漸顯現(xiàn)出來的。在早期階段，環(huán)境問題沒有被獨立成一類特定的法律問題，而隨著人類開發(fā)利用環(huán)境與資源力度的加大，污染環(huán)境渠道的增多，越來越多的環(huán)境問題呈現(xiàn)了出來，環(huán)境糾紛也成了人們經(jīng)常遇到的糾紛之一。傳統(tǒng)的部門法是在沒有環(huán)境保護(hù)的意識和觀念的情況下發(fā)展起來的，當(dāng)環(huán)境問題或環(huán)境糾紛出現(xiàn)的時候，這些法律在糾紛解決方面往往出現(xiàn)捉襟見肘的現(xiàn)象，呈現(xiàn)出許多問題和缺陷。因而從六、七十年代以來，各國紛紛制定各類環(huán)境法律、環(huán)境問題對策、環(huán)境糾紛解決方式等，以此彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律對環(huán)境利益保護(hù)不周的缺陷。至此，環(huán)境問題成為一類獨立的社會問題，環(huán)境糾紛也在這種形勢下成為一類獨立的法律糾紛。

環(huán)境糾紛從傳統(tǒng)民法上的相鄰、通風(fēng)、采光等純私益性質(zhì)的糾紛發(fā)展到今天已相當(dāng)廣泛，而且早已突破私益的局限，越來越呈現(xiàn)出社會化的特性。這主要是由環(huán)境問題在時間上的潛伏性，地域上的廣泛性引起的。環(huán)境問題的這些特點使得環(huán)境糾紛中涉及人員眾多、地域分散，有時甚至?xí)霈F(xiàn)沒有影響到具體公民的權(quán)益但卻影響了國家或社會公益的現(xiàn)象。如何保護(hù)這類環(huán)境公益成為我們面臨的一大課題。

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

摘要：環(huán)境行政公益訴訟制度對環(huán)境保護(hù)具有重要的監(jiān)督作用，該制度的建立具有十分重要的現(xiàn)實意義。在我國，受傳統(tǒng)的訴權(quán)理論限制，環(huán)境公益訴訟的司法救濟(jì)有很多的不足之處。本文對環(huán)境公益訴訟做出明確界定，分析我國建立環(huán)境行政公益訴訟制度的理論依據(jù)，探求建立環(huán)境行政公益訴訟制度的必要性和可行性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境行政公益訴訟可行性

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

對于環(huán)境公共利益的保護(hù)，傳統(tǒng)法律制度采取的是單軌制保護(hù)模式，即由國家作為公共利益的代表來維護(hù)環(huán)境公益。然而，對于沒有監(jiān)督與制約機(jī)制的公共權(quán)力，其權(quán)力本身的擴(kuò)張性和腐蝕性，是每一個掌握公共權(quán)力的人僅僅依靠道德力量所無法改變的。環(huán)境利益是一種公共利益，其利益的保護(hù)同樣受到制約。盡快建立環(huán)境行政公益訴訟制度，充分發(fā)掘公眾參與環(huán)境保護(hù)和監(jiān)督的巨大潛力，是促進(jìn)我國環(huán)境保護(hù)公益事業(yè)健康發(fā)展的趨勢。

一、環(huán)境行政公益訴訟概念的界定

環(huán)境公益訴訟指致使環(huán)境公共利益遭受侵害時，法律允許公民、環(huán)保組織或特定國家機(jī)關(guān)為維護(hù)環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟并不是獨立于民事、行政、刑事訴訟之外的一種獨立的訴訟類型，它只是一種與訴訟目的及原告資格有關(guān)的訴訟方式和手段。主要包括四個方面的含義：

1.提起環(huán)境公益訴訟的原告一方為特定國家機(jī)關(guān)、社會組織及個人。此處所指的特定國家機(jī)關(guān)為人民檢察院，它最有權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟。社會組織及個人可作為環(huán)境行政公益訴訟的原告提起訴訟。

2.環(huán)境行政公益訴訟的被告為管理環(huán)境的政府部門及法律法規(guī)授權(quán)的環(huán)境行政主管部門，也包括按照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門。

3.環(huán)境行政公益訴訟的對象是行政主體的具體行政行為或抽象行政行為。

一、環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵及現(xiàn)行法律的立法缺陷

（一）公益、公益訴訟與環(huán)境公益訴訟

公益，即公共利益。普遍認(rèn)為，“公共利益”是在指消費上不排他的利益[2]，比如我們每天呼吸的空氣、行走的道路，不能為一個人所單獨占有，而是可以被大家所共同合理使用?！肮怖妗本哂胁淮_定性和整體性，這是它區(qū)別于私人利益的典型特征，它針對的是不特定的多數(shù)人，同時公共利益也是不可分的，它不能夠按大小比例被劃分。公益訴訟，是與保護(hù)私人權(quán)益的私益訴訟相對應(yīng)而存在的[3]，它是指任何組織和個人都可以根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，就違反法律、侵犯國家利益和社會公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院追究其法律責(zé)任的一種訴訟制度。環(huán)境公益訴訟是為了保護(hù)環(huán)境公共利益而設(shè)立的一種訴訟制度。關(guān)于環(huán)境公益訴訟概念的界定學(xué)界有不同的觀點，有人認(rèn)為根據(jù)其性質(zhì)的特殊性應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益訴訟分別從刑事、民事、行政三方面進(jìn)行定義[4]；有人主張從廣義和狹義兩方面加以定義，廣義的環(huán)境公益訴訟是指所有為維護(hù)環(huán)境公共利益而提起的訴訟，包括國家機(jī)關(guān)代表國家，以國家的名義提起的訴訟，也包括個人、社會團(tuán)體等代表國家和社會利益，以自己的名義提起的訴訟。狹義的環(huán)境公益訴訟僅僅指國家機(jī)關(guān)代表國家提起的訴訟。筆者認(rèn)為，環(huán)境公益訴訟是一種特殊的訴訟類型。與傳統(tǒng)的、一般的民事訴訟、行政訴訟相比，環(huán)境公益訴訟有其特殊性。首先，環(huán)境利益作為“擴(kuò)散性利益”，更多地表現(xiàn)為公共利益[5]。因此，環(huán)境公益訴訟的目的在于維護(hù)環(huán)境公共利益，具體來說，是為了保護(hù)國家環(huán)境利益、社會環(huán)境利益及不特定多數(shù)人的環(huán)境利益，而不僅僅是直接針對特定的、被損害的私人利益。其次，環(huán)境公益訴訟原告起訴的前提條件并不限于自己的權(quán)益受到侵害，環(huán)境公益訴訟不要求原告與被損害的利益之間有直接的利害關(guān)系，可以是為了保護(hù)受到損害的他人或者公眾的利益而提出的訴訟。

（二）我國現(xiàn)行法律制度中有關(guān)環(huán)境公益訴訟

原告主體的立法缺陷環(huán)境公益訴訟制度中的原告是指在環(huán)境公共利益已經(jīng)受到損害或者將要受到損害時，有權(quán)可以依法向法院提起環(huán)境公益訴訟并且主張權(quán)利的主體。我國現(xiàn)行法律制度對環(huán)境公益訴訟原告主體的規(guī)定存在缺陷。首先，無直接利害關(guān)系者無環(huán)境公益訴訟權(quán)[6]。根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》第一百零八條第一款的規(guī)定，“原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其它組織”。這是起訴必須符合的條件。這表明，原告必須是人身權(quán)利或財產(chǎn)權(quán)利直接并且已經(jīng)受到或?qū)⒁艿讲环ㄇ趾Φ娜?。依?jù)法院受理案件之“不告不理”原則，如果當(dāng)事人沒有提起訴訟，法院不能夠自行主動地啟動訴訟程序。因此對于環(huán)境公益訴訟，在沒有相應(yīng)主體提起訴訟的情況下，法院也就不能夠處理環(huán)境污染這一類型的案件。正是以“直接利害關(guān)系”為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)訴權(quán)理論，使得環(huán)境公益訴訟難之又難。例如，2005年曝光的松花江污染事件。2005年12月7日，以北京大學(xué)法學(xué)院教授汪勁為代表的6名師生把自然物（鱘鰉魚、松花江、太陽島）作為共同原告向黑龍江省高級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟狀告中石油污染環(huán)境，但是該訴訟并未得到法院支持，原因就是不符合民事訴訟法中規(guī)定的原告必須具有直接利害關(guān)系的條件。其次，檢察機(jī)關(guān)無環(huán)境訴訟權(quán)。我國《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第四條、第六條，規(guī)定了人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律的實施和遵守的重任。我國《民事訴訟法》第十四、十五條和《行政訴訟法》第十條，也規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的兩項權(quán)利，即審判監(jiān)督權(quán)和支持起訴權(quán)。但是，所有法律都并未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)享有提起民事訴訟和行政訴訟的公訴訴權(quán)。這表明，法律并未明確賦予檢察機(jī)關(guān)代表公共利益提起民事訴訟和行政訴訟的權(quán)利。再次，現(xiàn)行法律對環(huán)境公益訴訟原告主體的規(guī)范不明確。根據(jù)2012年通過的《中華人民共和國民事訴訟法（修正案）》第五十五條，對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這一條款規(guī)定有權(quán)提起環(huán)境公益訴訟的主體僅為“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”，雖然該條規(guī)定了可以作為環(huán)境公益訴訟的原告主體，但是規(guī)定不夠明確并且過于狹窄。

二、環(huán)境公益訴訟原告主體多元之必要性