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一、水利資金配置存在的問題

1．水利資金配置量無穩(wěn)定增長機制

①水利資金占GDP的比重持續(xù)走低。國外水利資金投入占GDP的比重一般穩(wěn)定維持在2％以上，從而保證了水利投入隨經(jīng)濟的發(fā)展而穩(wěn)定增長。而我國1952～2000年水利財政支出占GDP的比重平均只有1.17％。從時段分析，也只有“二五”至“五五”時期的比重在1％以上，20世紀80年代以后的“六五”至“九五”時期卻出現(xiàn)持續(xù)走低的局面，均在1％以下。

②水利財政支出占財政總支出的比重持續(xù)低迷。國外水利財政支出占財政總支出的比重平均為5％左右。而我國1952～2000年平均比重為4.2％，只有“二五”、“五五”時期其比重在5％以上，分別為5.2％和5.9％，其余絕大多數(shù)時期均在5％以下，最低的“七五”時期僅占2.7％，這說明財政對水利的支持力度是不夠的。

③在各種基建支出中，水利基建支出所占的比重最低。新中國成立以來水利基建投資占國家基建總支出的平均比重不足4％，尤其是80年代以來，各種基本建設的投入及發(fā)展極不協(xié)調(diào)，水利所占比重一直持續(xù)降至3％以下，以致水利成為制約經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。

2．水利資金的配置機制運行不暢

水利資金的配置機制，是指在資金的籌集與運用中配置主客體采取何種方式和手段分配資金并分布不同項目之間相互關系的總和。由于水利資產(chǎn)的特殊屬性，決定了水利資金配置機制為：政府主導計劃型的水利資金配置機制和市場主導型的水利資金配置機制。然而，我國水利資金配置的兩種機制均運行不暢。

①政府型水利資金配置機制僵化。對于大中型公益性水利項目，一般由中央與地方政府共同出資承擔，因而中央水利財政資金分配至不同地方的水利項目需有地方政府財政資金的配套。然而，由地方政府配套的水利財政資金供給明顯不足。在我國，由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，水利財政資金的計劃配置模式根深蒂固，過于僵化的計劃配置模式使水利資金在配置主客體和項目的運行上，其效率大打折扣，存在大量的前期工作準備不足，該在計劃內(nèi)配置的資金閑置沉淀，不該在計劃內(nèi)配置的資金又不敢根據(jù)資金運行的自身規(guī)律無計劃配置。以上表明，各級政府及配置主客體之間的不合作行為致使政府計劃型水利資金配置運轉不靈。

②市場型水利資金配置機制梗阻。隨著我國市場經(jīng)濟體制的建立，水利資金逐步打破了計劃體制下“政府＋農(nóng)民”的二元投資格局，開始向多元化、多層次、多渠道的格局轉變。但總體上社會資金參與水利投資的規(guī)模和份額仍然不大。盡管國家采取了眾多的宏觀調(diào)控政策，鼓勵社會資金投入水利行業(yè)，以減輕政府投資的壓力和促進水利的快速發(fā)展，但由于水利的價格機制和提供公益型服務的補償機制尚未建立，水利項目的投資回報達不到社會平均的投資回報率，使社會資金一般不愿投入水利項目。表明市場化引導社會資金配置于水利項目的機制受阻，無法吸引更多的社會投資。

3．水利資金配置失衡、效果不佳

①水利資金地區(qū)配置失衡。水利資金的配置量應該取決于經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要量。在我國，盡管東中部地區(qū)較西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度快，對水利資金的需要量也比西部地區(qū)多，但經(jīng)濟發(fā)展的不協(xié)調(diào)與水利資金配置的地區(qū)失衡是互相影響的。也就是說，西部地區(qū)除了經(jīng)濟發(fā)展的其他因素較東中部地區(qū)薄弱外，水利發(fā)展的滯后也是阻礙西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。在過去50年中，中央水利專項資金向西部地區(qū)的配置量僅占東部地區(qū)的1/2，而西部地區(qū)國土面積是東部地區(qū)的4.5倍；20世紀90年代以來，中央水利資金配置結構中，東部地區(qū)占40.7％，中部地區(qū)占38.1％，而西部地區(qū)僅占21.2％。

②水利資金配置效率不佳。衡量水利資金配置效率的重要指標是項目成功度，它是由一個指標群綜合測算而得的全面性的指標。有資料顯示，20世紀80年代以來，我國水利項目的綜合項目成功度大致在70％～85％之間，平均為80％左右。僅從項目成功度中的兩個分指標（資金到位率和資金閑置率）來看，其配置效率也是相當?shù)偷?。?jù)統(tǒng)計1998年全國平均資金到位率為74.7％，因項目前期工作不足，造成資金閑置率為16.8％。

③水利資金配置效果欠佳。一是水利固定資產(chǎn)使用率偏低，水利設施處于閑置狀態(tài)較嚴重。據(jù)統(tǒng)計，“四五”至“九五”各時期水利基本建設固定資產(chǎn)交付使用率分別為56.5％、63.9％、88.8％、71.9％、61.5％、45.4％，這表明我國水利設施尚未達到理想使用狀態(tài)。二是部分水利項目未按計劃建成。據(jù)1998年抽審發(fā)現(xiàn)，未按計劃完成的有1173個項目，占抽審項目數(shù)的8.31％，還有263個已建成項目不能按設計要求發(fā)揮效益。

4．水利資金誤配置現(xiàn)象時有發(fā)生

水利資金誤配置，是指水利資金未按規(guī)定使用或因其他原因使項目失敗而導致水利資金使用不當?shù)目偡Q。它有兩種表現(xiàn)形式：一是工程前期論證不充分，決策失誤導致的資金誤配置；另一種是配置主體或使用主體未按規(guī)定使用資金，置換使用水利資金。水利資金的誤配置通常是在配置主體和使用主體不科學、不合理、不規(guī)范的資金使用行為中產(chǎn)生的。

5．水利資金的良性運行機制梗阻

水利資金良性運行機制，是指水利資金從多層配置主體轉移到使用主體并最終通過項目的運用轉化產(chǎn)生預期效益，實現(xiàn)有效的資金增值這一完整有機的動態(tài)過程。在這個過程中，資金運動轉化的各個環(huán)節(jié)不受任何阻礙，均能保證水利資金的安全轉化與實現(xiàn)最大增值，這是水利資金良性運行的基本標志。現(xiàn)實的表現(xiàn)是：在資金籌集和配置階段，一方面沒有足夠的資金投入，出現(xiàn)供求缺口；另一方面又經(jīng)過多層次配置主體賬戶，才能最終到達配置項目，致使項目資金處于閑置狀態(tài)。在項目施工階段，常有配套資金不足或資金到位率低等多種原因致使施工計劃期延長，水利資金不能順利轉化為預期的水利資產(chǎn)，形成資金在施工中的梗阻浪費。在資金增值階段，一方面大量水利資產(chǎn)處于利用率低和閑置狀態(tài)而不能產(chǎn)生效益；另一方面，由于水利的價格機制和提供公益型服務的補償機制尚未建立，資金增值率極低，較多水利單位即使?jié)M負荷運營也只能處于保本甚至虧損的狀態(tài)。

二、水利資金配置問題產(chǎn)生的影響

1．制約了水利的可持續(xù)發(fā)展

要保證水利的可持續(xù)發(fā)展，就必須對水利有足夠的資金投入，使之與其他基礎設施的發(fā)展保持協(xié)調(diào)與同步，才能最終促進國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。但是，我國水利資金配置數(shù)量供給缺乏穩(wěn)定增長的機制，資金來源無穩(wěn)定的數(shù)量保證，波動隨意性大，嚴重制約了水利的可持續(xù)發(fā)展。

2．降低了水利資金積累與轉化的質(zhì)量

良好的水利資金配置機制應該具有自動積累資金、合理分配資金以及資金有效增值的能力，這種能力內(nèi)在地依靠配置方式與激勵的動力。然而，在我國水利資金配置中，一是政府主導型配置機制往往因政府體系的設置和多重配置主體的存在變得缺乏效率，這就明顯地降低了水利資金轉化的數(shù)量與質(zhì)量；二是政府主導型配置機制對水利設施的運營設計的制度安排帶有濃厚的計劃性，與市場化和利潤最大化經(jīng)營目標有一定距離，從而使水利設施的運營效率低，水利產(chǎn)品和服務得不到有效的市場價格，從而造成水利資本積累的困難；三是市場主導型配置機制能夠實現(xiàn)資本的自我積累與合理配置，其目標在于經(jīng)濟利潤的最大化，但它對公益性極強的水利設施的資金配置卻失去效力。

3．影響了水利資產(chǎn)預期目標的實現(xiàn)

從目前我國的實際情況來看，首先，在水利資金的配置格局中，水利資金的投入量和地區(qū)之間的配置失衡，使水利成為制約經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸因素；其次，由于水利資金到位率低，閑置與漏損共存，加上地方配套資金的不足，一些工程項目不能按原設計標準、規(guī)模和進度施工，從而影響了工程效益的發(fā)揮；最后，水利資金配置效益的獲取并未達到最優(yōu)化，我國現(xiàn)有水利設施的利用率不高，尤其是水電的結構性過剩，使得這些水利項目不能產(chǎn)生最大化的效益，這就背離了水利資金在項目配置中預期的效益目標。由此可見，水利資金配置失衡、效率不佳制約了水利資金配置的預期目標。

4．加劇了水利資金的供求矛盾

在我國水利資金配置中，雖然總量逐年增加，但供求矛盾一直存在并有加劇的趨勢。這是因為隨著經(jīng)濟的發(fā)展，要求水利為經(jīng)濟發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展的支撐，因而水利資金需求的增長在相當長的時期內(nèi)是一條客觀規(guī)律。當然，經(jīng)濟的發(fā)展也為水利資金的增長提供供給需求。但由于認識和戰(zhàn)略選擇重點不同，經(jīng)濟本身對水利資金的實際供給就可能具有較強的伸縮性，這種變化可能與日益增長的水利資金需求背道而馳，從而不是縮小而是加大了客觀上水利資金的供求缺口。

5．阻礙了水利資產(chǎn)的持續(xù)社會再生產(chǎn)

水利資產(chǎn)的社會再生產(chǎn)有兩種方式：一是保持原有規(guī)模的簡單再生產(chǎn)，二是增加規(guī)模的擴大再生產(chǎn)。但從目前來看，我國水利資金運行的各個環(huán)節(jié)并不暢通，資金分配和轉化階段存在著閑置和截留等問題，資金增值階段存在水利資產(chǎn)利用率不高等問題，嚴重削弱了水利資金的運行速度與質(zhì)量。與此同時，水利資產(chǎn)的經(jīng)營管理不善，以及不合理的市場價格與分配積累，致使不少水利單位面臨著虧損甚至于破產(chǎn)的邊緣，這就更談不上水利行業(yè)資本的自我積累，也就無法保證水利資產(chǎn)的持續(xù)社會再生產(chǎn)。

三、水利資金配置問題產(chǎn)生的原因

1．政策改善滯后與宏觀監(jiān)控力度不夠

我國《水利產(chǎn)業(yè)政策》1997年才頒布實施，這一政策的頒布標志著水利資金的籌措與配置開始逐步走向正規(guī)與成熟。但在1997年以前，由于我國沒有水利的產(chǎn)業(yè)政策，水利資金的籌措與配置形成了“政府＋農(nóng)民”二元投資與配置格局，水利資金來源渠道狹窄，配置數(shù)量極為有限并且增長緩慢，水利事業(yè)就成了僅是政府與農(nóng)民的事業(yè)，因而也嚴重阻礙了社會其他資金的注入和水利事業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展。

政府的宏觀監(jiān)控是水利資金持續(xù)穩(wěn)定增長的根本保證，但我國水利資金的監(jiān)測系統(tǒng)還未建立起來，監(jiān)測體系滯后于水利資金投融資的要求。由于監(jiān)測不力，水利資金宏觀調(diào)控就會因無準確可靠的監(jiān)測信息變得不能展開，從而使水利資金在數(shù)量供給上的持續(xù)增長得不到保障。

2．事權劃分不清與產(chǎn)權模糊不明并存

在水利產(chǎn)業(yè)政策確定事權劃分后，實際工作中仍然存在模糊的現(xiàn)象，致使水利投入的不同主體相互推諉、彼此依賴。

規(guī)范的水利產(chǎn)權制度是水利資金數(shù)量持續(xù)增長及配置機制運行順暢的根本保證，但我國水利產(chǎn)權制度仍然存在一些缺陷：一是計劃體制形成的水利管理體制造成的“責、權、利”不明的問題仍然存在；二是政企不分、政事不分仍未改變；三是水利資產(chǎn)流失嚴重。正是由于水利產(chǎn)權不明，水利資金的配置機制及其良性循環(huán)增值機制層層梗阻，社會投資者就不愿把資金注入水利產(chǎn)業(yè)，進而制約了水利資金的數(shù)量增長。

3．水利資金配置制度及政策安排不當

一是計劃配置的制度形式損害了水利資金的配置效率，在計劃配置的制度中，政府既是計劃的制定者，又是計劃的執(zhí)行者，水利事業(yè)的發(fā)展及其資金的配置完全通過計劃的方式變成了政府的事，包括農(nóng)民的投勞也通過政府的計劃來實施。二是計劃配置的體制格局加劇了水利資金的漏損，水利資金的配置由多個部門共同完成，使配置水利資金的主體產(chǎn)生“尋租”行為，其結果是水利資金最終流入項目建設和真正發(fā)揮作用的越來越少，必然造成水利資金的供求矛盾更趨緊張；同時，“政出多頭”容易形成單位之間的矛盾摩擦，拖延資金配置的時間，降低資金配置效率。

4．水利資金缺乏全過程控制與監(jiān)管

從我國實際情況來看，水利資金的配置與運行并未實施有效的全程監(jiān)控，主要表現(xiàn)在：一是只注重項目建設驗收之前的水利資金運動過程，而對運行期水利資金后續(xù)增值運動過程失去了有效的監(jiān)控；二是雖對項目竣工前期水利資金的運行實施了監(jiān)控，但仍有控制不力或效果不理想等缺陷；三是我國水利項目的后續(xù)監(jiān)控目前尚無有效的監(jiān)控主體以及相應的監(jiān)控手段、監(jiān)控指標加以配套，從而使得水利項目建成后運行質(zhì)量不高，運行效果并未達到最優(yōu)化。

5．水電價格扭曲，分配政策不合理

現(xiàn)行的水價制度存在重大缺陷。從供水價格來看，政府考慮減輕農(nóng)民（居民）負擔而壓低水價，使供水價格低于其成本，這是嚴重違反市場經(jīng)濟規(guī)律的。從供電價格來看，一是同網(wǎng)不同價；二是由于水利工程的特殊屬性，基本沒有形成自身的比較完整的供電市場區(qū)域。這種受阻的水利資金運行機制或不相匹配的水利投入產(chǎn)出機制，嚴重影響了社會性資金投入水利建設的積極性。

四、水利資金合理配置的對策

1．加快完善我國水利投融資政策

第一，健全水利的投資機制，一是劃清水利項目的類屬，明確市場與政府以及各級政府投資分攤比例；二是完善政府財政投入機制，包括財政投入穩(wěn)定增長機制、財政補償機制和財政信貸機制。

第二，建立靈活有效的融資機制，關鍵是要調(diào)整水利融資政策，改善融資環(huán)境，創(chuàng)造新的融資方式，改善投資環(huán)境，積極利用外資，吸引民間投資。

第三，培育規(guī)范化的水利市場主體，一是轉變水管單位主體的性質(zhì)與職能，建立水利經(jīng)營的法人實體；二是加快水利產(chǎn)權制度的改革，實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)的分離，并賦予水利經(jīng)營實體的法人財產(chǎn)權，使之真正承擔保值增值的責任，并形成明晰的水利產(chǎn)權制度。

第四，完善投資回收補償機制，一是要合理確定灌溉、供水、水電等產(chǎn)品和服務的價格，使投資者能從中獲得合理的投資回報；二是要加大水利建設基金的籌集力度。

第五，加強水利投融資法制建設。

2．創(chuàng)新并健全水利資金配置制度

一是建立一套適宜水利資金合理配置的法制體系。建立一套適應于市場經(jīng)濟體制下計劃與市場有機結合的水利資金配置的法制體系，用以規(guī)范各種水利資金的配置行為，保護水利投資者的合法權益。二是設計并安排一套計劃與市場相結合的配置體制。對水利財政資金，可建立資金配置的協(xié)調(diào)監(jiān)管委員會，具體履行水利資金配置監(jiān)管職責；對于市場配置的社會水利資金，在法律的規(guī)范與約束下，只需政府部門搞好規(guī)劃，其水利資金的配置由水利企業(yè)和投資者自動完成，但需要接受政府水利監(jiān)管委員會的有效監(jiān)管。

3．培育水利資金的市場配置主體

第一，加快現(xiàn)有水利企業(yè)的制度改造。分清事業(yè)屬性與企業(yè)屬性的事權，將事業(yè)性的事權劃給水利事業(yè)單位，使之脫離水利企業(yè)；改革水利產(chǎn)權制度，將水利資產(chǎn)的法人財產(chǎn)權交由企業(yè)，實現(xiàn)所有權與經(jīng)營權的剝離；實施水利產(chǎn)品價格及其收入分配的彈性管理，改革水電價格政策，制定一個價格幅度變動范圍，讓企業(yè)根據(jù)自己的營運成本自主確定一個在國家指導范圍內(nèi)的理想價。

第二，積極培育新的市場配置主體。充分利用資本市場籌資的功能和條件為水利籌資提供便利，同時要利用財政、信貸等政策措施為水利的直接融資提供方便；要提高水利設施的社會利潤率，要根據(jù)市場追逐利潤的基本規(guī)律，增加全社會水利資金的配置效益，提高水利行業(yè)的整體配置效率與效益。

4．強化水利資金配置的基礎工作

一是建立與市場配置體制相適應的服務體系，成立與水利項目相對應的信息咨詢機構、工程設計機構、工程施工機構、工程監(jiān)理機構、資金審計監(jiān)督機構等服務體系。二是做好項目的前期準備工作。

5．改善水利資產(chǎn)運營及價格監(jiān)管

第一，推進水利企業(yè)資產(chǎn)重組，一是要加快水電企業(yè)集團的組建；二是對供水、水電企業(yè)進行股份制改造；三是對已上市的水利企業(yè)注入新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。第二，剝離公益性水利資產(chǎn)，盤活經(jīng)營性水利資產(chǎn)，增強水利資產(chǎn)運營能力。第三，實施有幅度的價格調(diào)整機制，賦予水利企業(yè)一定的市場定價自主權。第四，建立一套有效的水利資產(chǎn)營運監(jiān)管體系，提高水利資產(chǎn)的運營質(zhì)量。

6．完善水利資金配置的監(jiān)管體系

一是建立一套連續(xù)有效的水利資金運行監(jiān)控網(wǎng)絡。水利資金從運行起點到終點的資金循環(huán)全程，要經(jīng)歷若干年的時間和若干流程或環(huán)節(jié)，需要建立一套由不同的監(jiān)控主體構成的監(jiān)控網(wǎng)絡體系。二是確立一套有效的全程監(jiān)控制度。抓好項目建成后的后續(xù)監(jiān)控的制度建設，對水利項目經(jīng)濟壽命期內(nèi)的運營質(zhì)量、效益等進行控制。三是建立有效的控制程序，明確各監(jiān)控主體的責權利。四是實施有效的信息跟蹤、反饋與使用。

7．實施水利資金配置的全程控制

水利資金配置的全程控制一般由組織、經(jīng)濟、技術和合同措施組成。在具體實施中，主要是對項目的決策（立項）階段、設計階段、招投標階段、施工階段、運營階段和分配階段進行控制。