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1黃河流域水價的歷史演變

水價是微觀上配置水資源的重要手段。水價的變化過程，與水利工程建設管理體制及國民經(jīng)濟政策密切相關。隨著國家從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉變，水價也經(jīng)歷了從福利定價到商品定價的過程。綜觀黃河流域水價的變化過程，總體上可劃分為四個發(fā)展階段。

1.1公益供水階段

1980年以前，在計劃經(jīng)濟體制下，水利工程供水一直執(zhí)行福利性政策，實行無償供水。水管單位的運行費完全依靠國家撥款維持。在高揚程灌溉地區(qū)，只象征性地收取一些電費，其余由國家補貼。該階段，受計劃經(jīng)濟體制影響，國家只管水利工程的投資建設，管理單位僅對工程進行簡單維修和管理，對水資源在宏觀和微觀上基本上沒有調(diào)配功能。從而造成水利工程維修管理、設備更新費用嚴重不足，許多單位連簡單的再生產(chǎn)都難以維持。

1.2低水價供水階段

鑒于國有大中型水利工程運行不良，舉步維艱的局面，1980年國務院提出“所有水利工程的管理單位，凡有條件的要逐步實行企業(yè)管理，按制度收取水費，做到獨立核算，自負盈虧”。根據(jù)這一精神，各地擬定了水費標準。黃河流域幅員遼闊，自然條件和生產(chǎn)條件差異較大，水價標準并不統(tǒng)一。黃河上游水源充足，地勢平緩，灌溉用水自流方便，水費標準較低。如內(nèi)蒙古河套灌區(qū)為0.00114元/m3。黃河下游，引黃渠首水費也開始起步，但標準很低。此階段盡管各地制定的水價標準極低，僅作為行政事業(yè)性收費，但供水管理性質發(fā)生了質的變化，水利供水從無償?shù)接袃敚呱狭税戳坑嬞M的起步階段。

1.3成本水價低級階段

1985年7月22日，國務院以國發(fā)【1985】94號文批準并頒布了《水利工程水費核訂、計收和管理辦法》。辦法規(guī)定“水費標準應在核算供水成本的基礎上，根據(jù)國家經(jīng)濟政策和當?shù)厮Y源狀況，對各類用水分別核定?！卑凑者@一規(guī)定，各地分別對自己的水利工程供水成本進行了測算,并制定了本地區(qū)的水價標準。但由于原有標準太低，按當時物價水平測算太高，二者相差較多，用戶一時難以接受。所以各地核定的水價相對較低，離實際成本差距很大。如內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)用水自流為0.009～0.018元/m3，提灌0.002～0.005元/m3,工業(yè)用水0.003～0.004元/m3，城鎮(zhèn)供水0.05元/m3(斗渠口);河南省農(nóng)業(yè)用水自流為0.008～0.018元/m3，工業(yè)用水0.04～0.045元/m3，城鎮(zhèn)供水0.015～0.02元/m3(總干渠口);引黃渠首農(nóng)業(yè)自流為0.003～0.001元/m3，工業(yè)0.002～0.004元/m3。

1.4成本水價階段

隨著社會主義市場體制的確立和不斷完善，1994年水利部提出水利進入市場經(jīng)濟的“五大體系”建設。同年財政部以【94】財農(nóng)字397號文“關于頒發(fā)《水利工程管理單位財務制度》（暫行）和《水利工程管理單位會計制度》（暫行）的通知”。1995年水利部以水財【1995】226號文頒發(fā)了《水利工程供水成本費用核算管理規(guī)定》。隨著相關政策的出臺，各地在進行成本核算基礎上，以供水成本為目標，根據(jù)物價指數(shù)變化不斷調(diào)整水價，對新建水利工程按產(chǎn)業(yè)政策要求，按工程類型和用水性質實行新水新價,這些措施推動了水利工程管理逐步向良性軌道上運行，水價管理體系正逐步形成，各地水價標準都有較大幅度提高。據(jù)統(tǒng)計，現(xiàn)行標準較1985年平均提高180％，最高達300％。

2現(xiàn)行水價存在的主要問題

2.1供水價格偏低

目前，盡管黃河流域的水利工程均按照新的供水成本核算辦法進行了核算，水資源的價格比成本低水價階段有較大幅度的提高。甚至有些省區(qū)的水價調(diào)整幅度在較短的時間內(nèi)進行了連續(xù)上調(diào)，但與水利工程的供水成本仍有較大差距。如2000年黃河下游引黃渠首1～11月份，農(nóng)業(yè)供水價格，河南4～6月份0.00675元/m3，其它月份0.00507元/m3；山東4～6月份0.00649元/m3，其他月份0.00487元/m3;工業(yè)及城市生活用水4～6月份0.0045元/m3，其他月份0.0025元/m3。從12月份開始執(zhí)行國家計委調(diào)整的新水價，標準為農(nóng)業(yè)用水0.01元/m3,工業(yè)用水0.039元/m3。引黃渠首供水價調(diào)整幅度較大，但農(nóng)業(yè)水價僅為成本的30％，工業(yè)供水價格只占其成本的1/2偏上。

供水價格長期偏低，水價嚴重背離其真實價值，造成了工程管理單位虧損嚴重，供水工程維修困難，工程老化失修嚴重，效益低下，導致國有資產(chǎn)的嚴重流失，不利于工程及管理單位的良性循環(huán)和國民經(jīng)濟發(fā)展要求。水價偏低，用水缺乏有效的經(jīng)濟制約手段，用水戶節(jié)水意識不強，加劇了水資源利用的無序競爭，造成了有限水資源極大浪費。如目前的引黃灌區(qū)的渠系水利用系數(shù)僅為0.4～0.5左右，高的也不過0.55，工業(yè)水重復利用率僅為50％上下。這種現(xiàn)象使得黃河水資源供需矛盾更加突出，不利于黃河水資源的科學配置和可持續(xù)利用。

2.2現(xiàn)行供水價格沒有充分反映水資源的價值內(nèi)涵

供水成本是水價核算的基礎?，F(xiàn)狀條件下，供水成本費用是根據(jù)水利部《水利工程供水生產(chǎn)成本費用核算管理規(guī)定》，按“供水生產(chǎn)”、“營業(yè)費用”、“管理費用”、“財務費用”四個科目進行成本費用核算的。在此基礎上,供水價格按照供水成本，對各類用水分別核定。農(nóng)業(yè)水價中，糧食作物按成本核定,經(jīng)濟作物和水產(chǎn)養(yǎng)殖等可適當高于供水成本和費用；工業(yè)用水按供水成本和費用加4％～6％的利潤及稅金確定，城鎮(zhèn)生活用水可略低于工業(yè)用水。

目前，就我國水資源價格體系而言，主要包括水資源費和水費兩種。第一項是使用者獲得的水使用權，第二項是商品水的終極價格。水價作為一種反映水商品的價格，它應該包括水資源費、水資源加工成本費用和合理收益以及水資源使用的消極外部性補償。因而按照這一水價結構，即使現(xiàn)行水費完全按各類水價標準執(zhí)行也僅體現(xiàn)了水價中的水資源加工成本費用和合理收益部分，而水資源費和水資源使用的消極外部補償則沒有被體現(xiàn)出來。這表明，水價改革仍然有較長的路要走。

2.3缺乏科學有效的水價形成機制

水價機制涉及水價的核定、執(zhí)行，水費征收和管理等環(huán)節(jié)。由于目前我國的水市場尚處于初級階段，國家、地方政府、工程管理單位和用水戶之間的責、權、利并不完全清晰，尤其是國家和地方政府之間。受此影響,盡管各省、市及獨立核算的供水管理單位都制定了水費計收標準，但真正到位的不多。隨著社會經(jīng)濟的進一步發(fā)展，物價指數(shù)的變化，水價的增長遠低于供水成本增長幅度，而在具體核定水價時，還要考慮用水戶（主要是農(nóng)業(yè)用水）承受能力，征收的可能性等多種因素，造成了新的價格、價值背離現(xiàn)象,這就是水價調(diào)整缺乏科學的聯(lián)動機制的具體表現(xiàn)。

目前，黃河流域的水費征收工作與水利基礎產(chǎn)業(yè)地位不適應，嚴重滯后于社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展要求?，F(xiàn)行的水價標準盡管已將供水水價與供水對象的利益聯(lián)系到了一起，但由于缺乏科學合理的水費計收方式，且受黃河流域水資源分布及地域性差別影響，各省區(qū)的水費計收方式并不統(tǒng)一，如有的地方按方收費，有的按畝收費；收費制度和辦法不完善，不僅造成水費征收困難，而且降低了水資源利用效率。水費管理上，出現(xiàn)了多頭管理，如有水利部門，財政部門、計劃部門等；加之收費機構不完善，缺乏檢查與監(jiān)督措施等。導致水費管理處于低水平、低效率狀態(tài)，不利于水利工程和水管單位的良性運行和持續(xù)發(fā)展。

3建立完善科學合理的水價形成機制

3.1建立適合社會主義市場經(jīng)濟要求的水價核算體系

社會主義市場經(jīng)濟體制要求商品的價格反映其價值的變化規(guī)律和要求。水資源作為一種商品，其價格的變化也應反映市場規(guī)律的變化要求。針對目前水價偏低，水資源經(jīng)濟內(nèi)涵反映不充分的實際情況，根據(jù)目前我國水市場的發(fā)育狀況，在完善現(xiàn)有水價核算辦法基礎上，逐步建立起完全反映水資源經(jīng)濟內(nèi)涵的水價核算體系。黃河流域涉及地域較廣，水資源在時空上和地域上的分布有其自身的變化規(guī)律和特點，沿黃經(jīng)濟發(fā)展對水資源的要求程度不同以及不同行業(yè)對水資源保證率要求的差異性，增加了黃河水資源水價核算的復雜性。根據(jù)黃河水資源的變化規(guī)律和社會經(jīng)濟發(fā)展需求以及水市場對水資源的配置要求，黃河流域水價應以資源水價、工程水價、環(huán)境水價核算作為主要內(nèi)容，結合水資源的用戶性質將水資源進行分類，提出各類用水的水價核算方法；同時依據(jù)水資源的緊缺程度，豐枯變化特點，建立與之相適應的水價核算辦法和標準。其內(nèi)容主要包括以下四個方面：

（1）水源費。即使用者從資源所有者中獲得使用權的成本。水資源作為一種生活資料、生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略物資，其所有權屬國家所有。盡管水資源的所有者和使用者是相同的,但由于國家和地方政府之間的責權關系在水資源上尚不十分明晰，如果不征收水資源費，則導致流域上、下游，資源貧、富不同地區(qū)水資源使用上的不公平，不利于理順資源使用、管理等諸多環(huán)節(jié)中的利益關系。

（2）水資源的加工成本費用和合理收益。成本費用應包括基建投資、管理費、運行維護費和稅金。合理收益是投資利潤，可根據(jù)工程類型，目標及發(fā)展階段提出利潤率的大小。管理費除供水工程的日常管理費用外，還應當包括水資源的管理費用，主要有水資源勘察、調(diào)查評價、規(guī)劃、管理等內(nèi)容。

（3）根據(jù)水資源的時空變化和稀缺程度，確定其豐枯價格，體現(xiàn)市場調(diào)節(jié)功能。

（4）水資源使用的消極外部性補償。主要指水資源過渡開發(fā)使用所帶來的生態(tài)環(huán)境破壞以及工業(yè)廢水的過量排放造成的水環(huán)境失衡和下游水體利用功能喪失等補償費用。

3.2建立水價的補償調(diào)節(jié)機制

水資源屬競爭性消耗品，上游區(qū)域耗用多，則可供下游消耗的水資源量就相對減少,水資源的供需矛盾就變得更加突出。黃河下游20世紀80年代和90年代初持續(xù)發(fā)生的斷流現(xiàn)象，實質上就是流域各用水區(qū)對水資源需求增加，水價調(diào)整不到位，水市場調(diào)配功能脆弱，從而導致水資源供需失衡的結果。1998年之后，黃河水利委員會對黃河流域水資源進行統(tǒng)一管理和調(diào)度，在黃河水資源供需矛盾更加突出的情況下，確保了黃河下游河道不斷流，取得水資源管理的新突破。但這種管理和調(diào)度主要是行政手段的作用，缺乏市場規(guī)律的調(diào)節(jié)，黃河上的主要水利工程和水調(diào)部門為此都付出了巨大代價。如2000年為確保黃河下游不斷流，山東局在調(diào)水期間發(fā)生的調(diào)水費用就高達1100萬元。今年，小浪底水庫為緩解下游旱情及確保下游不斷流，于6月底就停止了發(fā)電。所有這些費用支出均沒有在現(xiàn)行水價中予以體現(xiàn)。因而，為提高黃河水資源的利用效率，促進水資源的合理流動和配置，應在確定黃河流域各省區(qū)水權的條件下，摸清黃河水資源的家底，提出沿黃各省區(qū)河道生態(tài)用水，城鄉(xiāng)居民生活用水，工業(yè)用水，農(nóng)業(yè)用水等用水控制指標。在此基礎上，結合水資源的核算方法，逐步建立起水權轉讓，資源流動（包括質和量兩方面）的水價補償調(diào)節(jié)機制，促進黃河水資源的有序流動和高效配置。

3.3完善水費征收管理政策

水費的征收和管理是水價機制的重要內(nèi)容，是工程管理單位和水利工程步入良性循環(huán)和運行的重要手段。針對目前水費征收和管理存在的問題,應出臺適應市場體制要求的水費征收和管理辦法，設置專門的收費機構，建立一支高素質、高效率、工作作風優(yōu)良的專業(yè)收費隊伍，同時加強對水費征收和管理工作的監(jiān)督、檢查，確保水費及時足額上繳，資金支出明確規(guī)范。