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摘要:基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)是存量基礎設施項目通過公開募集基金的形式進行融資的一種金融工具，其在國內的成功上市為水利領域拓寬融資渠道提供了新途徑。文章針對水利行業(yè)可以探索進行基礎設施Reits試點的領域以及如何開展試點工作提出初步思考和建議。

關鍵詞:REITs試點;水利領域;投融資;政策建議

2020年12月召開的中央經濟工作會議指出“形成強大國內市場是構建新發(fā)展格局的重要支撐，也是大國經濟優(yōu)勢所在。擴大內需并不只是擴大政府公共支出，必須在合理引導消費、儲蓄、投資等方面進行有效制度安排?！彼鳛橹涡掳l(fā)展格局的重要組成部分，必須要轉變曾經依賴財政投入的單一模式，適應新發(fā)展的要求。李國英部長明確提出“建立健全多元化水利投融資機制，優(yōu)化項目安排和投資結構，用好水利中長期貸款等金融信貸資金，推進水利領域不動產投資信托基金(REITs)試點。支持社會資本采取股權合作、特許經營、PPP等方式參與水利工程建設運營。”基礎設施領域不動產投資信托基金(以下簡稱基礎設施REITs)是一種金融工具，即存量基礎設施項目通過公開募集基金的形式進行融資，既有利于盤活基礎設施存量資產、回收資金用于新的項目建設，也有利于促進資金“脫虛向實”、提高金融服務實體經濟質量和效率，其試點的實施為水利領域拓寬融資渠道提供了新途徑。

1近年出臺的基礎設施REITs有關政策要點

近兩年出臺的基礎設施REITs相關文件，對開展REITs試點起到了積極引導作用。(1)正式拉開基礎設施REITs試點工作序幕的《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(RE-ITs)試點相關工作的通知》。2020年4月24日，證監(jiān)會、國家發(fā)展改革委聯(lián)合發(fā)布了《關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》(證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號)(以下簡稱40號文)。該通知是貫徹落實黨中央、國務院關于防風險、去杠桿、穩(wěn)投資、補短板決策部署的具體實踐，同時拉開了我國在基礎設施領域建設公募RE-ITs市場的帷幕，正式在境內實施基礎設施領域公募REITs試點，開啟了基礎設施投融資的新篇章。(2)指導開展基礎設施REITs試點申報工作的《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(RE-ITs)試點項目申報工作的通知》。2020年8月3日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知》(發(fā)改辦投資〔2020〕586號)。該通知明確了基礎設施REITs試點聚焦的重點區(qū)域和重點行業(yè)，規(guī)范了基礎設施REITs試點項目的申報材料和程序要求，為具體開展基礎設施REITs項目的申報指明了方向。(3)細化基礎設施REITs試點工作運作模式的《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》。為落實40號文的要求，經過一個月的公開征求意見，2020年8月7日，證監(jiān)會發(fā)布《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》(證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號)(以下簡稱《指引》)?！吨敢饭参迨畻l內容，具體明確了基礎設施REITs產品定義以及運作模式、壓實機構主體責任并嚴控基礎設施項目質量、明確基金份額發(fā)售方式、規(guī)范基金投資運作并強化違規(guī)行為的約束。(4)推動基礎設施REITs試點項目工作高質量推進的《關于建立全國基礎設施領域REITs試點項目庫的通知》。為保障基礎設施REITs試點項目質量，有效防范市場風險，國家發(fā)展改革委決定建立全國基礎設施REITs試點項目庫，并于2021年1月13日印發(fā)《關于建立全國基礎設施領域REITs試點項目庫的通知》(發(fā)改辦投資〔2021〕35號)。通知中明確了在全國范圍內，按照統(tǒng)一標準和規(guī)則，設立覆蓋試點各區(qū)域、各行業(yè)的基礎設施REITs試點項目庫，要求各地發(fā)展改革委嚴格把握入庫標準，將基礎設施REITs試點項目庫劃分為意向項目、儲備項目和存續(xù)項目三類。(5)進一步推進基礎設施REITs試點工作的《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》及附件《基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報要求》。2021年5月17日，證監(jiān)會核準了9只基礎設施REITs試點項目注冊批復，并于5月31日向投資者發(fā)售。6月29日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(RE-ITs)試點工作的通知》(發(fā)改投資〔2021〕958號，以下簡稱《通知》)及附件《基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報要求》(以下簡稱《申報要求》)。《通知》針對《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》和40號文中的要求再次強調了基礎設施REITs的重要意義，重點部署加強項目管理、協(xié)調服務和嚴把項目質量關等相關工作，以促進基礎設施REITs長期健康發(fā)展?！渡陥笠蟆穭t是針對基礎設施REITs試點區(qū)域和行業(yè)范圍、項目基本條件、申報材料要求、項目申報程序等進行細化。

2開展水利領域基礎設施REITs的重要性

水利工程項目具有公益性強、投資規(guī)模大、盈利能力差等特點，因此長期以來高度依賴財政撥款，水利部門普遍存在著行業(yè)內難以開展投融資的思維慣性。然而在我國經濟由高速增長轉向高質量發(fā)展的階段，尤其受新冠肺炎疫情全球流行的影響，世界經濟深度衰退、國際貿易和投資大幅萎縮，水利行業(yè)立足于擴大內需的戰(zhàn)略基點，肩負著改善民生、助力構建新發(fā)展格局的重大使命，當前及將來一段時期內的投資需求仍十分旺盛，過去單純依靠財政資金的模式難以滿足現(xiàn)實需求，因而必須盡快轉變思想觀念，建立健全多元化水利投融資機制，利用好包括基礎設施REITs在內的金融手段。基礎設施REITs對水利行業(yè)投融資起到全方位支持作用。一是有利于盤活水利行業(yè)的存量資產。REITs的實質是不動產物業(yè)的證券化，它不僅僅是增量融資，更多則是盤活存量融資或存量證券化。水利行業(yè)歷經多年工程項目建設，積累了大量優(yōu)質的存量資產，但對行業(yè)內存量資產有效利用途徑的探索尚不充足?；A設施REITs模式則為盤活水利行業(yè)存量資產開拓了新思路，它作為募資能力較強的公募產品，兼具固定收益和股票的雙重特征，相當于在資本市場、不動產價格、租金體系之間構筑起連通體系，將流動性較弱的水利工程不動產轉變?yōu)榱鲃有暂^強的證券資產。具備一定收益水平的水利項目可通過基礎設施REITs實現(xiàn)存量資產的增值，起到盤活存量資產、吸引增量的作用，既可以為新建設施提供有力的資金保障又可以為存量水利PPP項目提供穩(wěn)定的社會資本退出渠道。二是有利于降低社會杠桿率。水利行業(yè)利用基礎設施REITs的模式既不同于傳統(tǒng)的財政投入也不同于水利專項債券發(fā)放等募資行為，它是把風險分散給有承擔能力、有風險承擔意愿的投資者，并不會增加地方政府承擔債務的風險，從而降低整個社會的杠桿率，并起到有效緩解財政支出壓力的作用。三是有利于加快重點地區(qū)的水利重點項目建設。水利領域基礎設施REITs試點有助于更好地保障重點水利工程建管和運營，并可以為后續(xù)新建項目籌集資金。40號文中明確要求聚焦試點項目的地區(qū)和行業(yè)范圍。一是優(yōu)先支持國家重大戰(zhàn)略區(qū)域范圍內的基礎設施補短板行業(yè)?；A設施中公益性或準公益性項目的比重高，因此提出基礎設施REITs試點項目的收入來源要以使用者付費為主。盡管以水電氣熱、城鎮(zhèn)污水處理等為代表的項目收益率相對不高，但壟斷性強，長期現(xiàn)金流比較穩(wěn)定，因而大多水利基礎設施符合上述特征，適用于REITs模式。2021年5月我國發(fā)行首批9個公募基礎設施RE-ITs，首單水務資產公募REIT“富國首創(chuàng)水務封閉式基礎設施證券投資基金”就位列其中，該產品募集資金主要用于合肥(長三角)與深圳(大灣區(qū))水質凈化BOT特許經營以及污水處理PPP兩個子項目，以收取污水處理費作為主要收入來源。二是鼓勵信息網絡等新型基礎設施開展試點，在現(xiàn)階段傳統(tǒng)基建與新基建融合的時代命題下，參與重大傳統(tǒng)基建項目的施工企業(yè)都高度重視數字化、信息化和精細化，參考美國、新加坡等國已經成熟發(fā)展的互聯(lián)網數據中心(IDC)REITs經驗［1］，部分水利工程可積極推進與新基建相結合，具備應用REITs的可行性。

3適合開展基礎設施REITs的水利領域

根據40號文的要求，基礎設施REITs的試點項目應符合“權屬清晰，具有成熟的經營模式及市場化運營能力，已產生持續(xù)、穩(wěn)定的收益及現(xiàn)金流，投資回報良好，并具有持續(xù)經營能力、較好的增長潛力”［2］的要求。2021年發(fā)布的《申報要求》中明確試點主要包括交通、能源、市政、生態(tài)環(huán)保、倉儲物流等七類基礎設施以及保障性租賃住房和其他探索類項目。其中水利行業(yè)相關的有水力發(fā)電、城鎮(zhèn)供水、城鎮(zhèn)污水處理，具有供水、發(fā)電等功能的水利設施項目已名列其中。未來還可以擴展到有收益有保障的農田水利工程以及智慧水利工程等項目、嘗試探索諸如水環(huán)境綜合治理等有生態(tài)價值的工程項目。除此之外，《申報要求》針對基礎設施REITs試點項目的基本條件作出具體要求:一是基礎設施項目權屬清晰，資產范圍明確。發(fā)起人依法合規(guī)直接或間接擁有項目所有權、特許經營權或經營收益權，即擬發(fā)行基礎設施REITs的底層資產為項目公司所持有。二是土地使用依法合規(guī)。針對擁有土地使用權和不擁有土地使用權的項目，應據需要說明土地使用權的具體情況。三是基礎設施項目具有可轉讓性。即發(fā)起人、項目公司相關股東一致同意轉讓或是相關主管部門確認以100%股權轉讓方式發(fā)行的基礎設施REITs。四是基礎設施項目成熟穩(wěn)定，項目運行時間不低于3年或能夠實現(xiàn)長期穩(wěn)定收益，項目近3年總體盈利或經營性現(xiàn)金流為正，項目收益持續(xù)穩(wěn)定且來源合理分散，預計未來3年凈現(xiàn)金流分派率不低于4%。水利行業(yè)項目欲通過資質審核，應當揚長避短、選擇自身具備優(yōu)勢的特征加以說明，逐一自證符合條件。

4水利行業(yè)開展基礎設施REITs的模式分析

根據40號文中的申報要求，本文建議以兩條運作較為成熟的模式在水利行業(yè)進行試點探索:一是針對部分收益預期穩(wěn)定的城鎮(zhèn)供水、污水處理、農田水利和智慧水利等水利工程運營主體，進行股份制改造后運用基礎設施REITs;二是針對水利行業(yè)政府和社會資本合作項目(PPP)，以PPP項目未來經營性收益權或其法人股權作為基礎資產，開展基礎設施REITs試點，兩種模式的基本流程類似。新成立項目公司實施水利領域基礎設施RE-ITs。40號文中明確公募REITs試點采用“公募基金+基礎設施資產支持證券(ABS)”模式。水利領域基礎設施REITs實施的具體路徑是:首先進行資產篩選和剝離重組，選擇適合開展基礎設施REITs試點的基礎資產:如負責供水、發(fā)電等運營業(yè)務的公司，其作為資產的持有者，設立REITs試點項目公司，既是股東，又對水利工程本身進行運營管理。隨后選聘中介公司，由專業(yè)項目管理人開啟基礎設施資產支持計劃，募集特定投資者的資金，通過收購試點項目公司全部股權，間接持有該項目公司資產。向國家發(fā)展改革委進行申報入庫，完成證監(jiān)會和交易所的注冊審查工作之后，即可在交易所正式上市，面向公眾投資者公開發(fā)售。與PPP項目結合開展水利領域基礎設施RE-ITs。一方面基礎設施REITs募集到的資金，可以作為尚在籌備階段的水利PPP項目的社會資本，與政府投資一起成立PPP項目法人，投向具有可觀收益、能產生穩(wěn)定現(xiàn)金流的水利項目。另一方面基礎設施REITs可通過再融資的模式參與到運行階段的水利工程PPP項目，對其提供融資渠道和管理支持。具體操作流程與圖1所示流程類似，只不過前者將特許經營期內項目運營收益和其他附加收益作為回報，到期后將資產按約定移交政府或政府圖1基礎設施REITs設立流程指定機構，后者特許經營期滿后可通過回購REITs的方式實現(xiàn)政府資產回籠以及社會資本逐步退出。

5水利行業(yè)用好基礎設施REITs的相關建議

從長遠角度來看，完善基礎設施REITs是健全多元化水利投融資機制的重要一環(huán)，是推動水利行業(yè)進一步深化改革、落實好“兩手發(fā)力”要求的重要抓手。水利行業(yè)要充分利用好基礎設施REITs，并在充分認識其重要性的基礎上做好以下幾方面工作。第一，做好宣傳引導與政策指導是前提。一是要積極宣傳，鼓勵更多優(yōu)質的水利項目積極申報基礎設施REITs試點。二是要加快出臺水利領域RE-ITs試點工作指導意見、制定專業(yè)的法律法規(guī)，明確規(guī)范水利領域REITs的相關制度。第二，明晰水利設施產權是核心。水利工程設施在物權法中明確界定為國家所屬，是國家重要基礎設施。實施基礎設施REITs時會涉及水利項目權屬和運營責任主體的轉變，因此需要有針對性地出臺有關法律法規(guī)、配套水利設施資產轉讓政策，明確水利工程項目股權、經營權和財產收益權轉讓過程和操作細則，但在此過程中仍要注意保障水利基建項目的公益性特征。第三，探索稅收優(yōu)惠措施是保障。按照目前國家的稅收政策，對不動產進行資產重組被視為交易行為，在流轉環(huán)節(jié)需要交納雙重稅費。建議參考國外基礎設施REITs取消增值稅以及分紅環(huán)節(jié)免征企業(yè)所得稅的經驗，探索稅收優(yōu)惠的有效措施，提高基礎設施REITs產品的投資收益率，提升投資者參與的積極性。第四，進一步加強基礎設施REITs與PPP政策銜接是有效抓手。40號文中明確指出PPP項目可申報基礎設施REITs試點，這將有助于解決PPP項目融資難的遺留問題。水利項目中PPP模式已經有成熟而廣泛的運用基礎，一方面其為水利領域基礎設施REITs的順利實施提供了底層資產，另一方面，也為PPP模式中社會資本提供了退出途徑，起到降低融資成本的作用。加強二者政策層面的有效銜接，將對基礎設施的有效投融資起到事半功倍的效果。

參考文獻:

［1］陳新忠，楊君偉，王鐵錚.REITs模式在水利工程建設籌融資中的應用［J］.中國水利，2021(4):13-16.

［2］證監(jiān)會，國家發(fā)展改革委.關于推進基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知:證監(jiān)發(fā)〔2020〕40號［Z］.北京:證監(jiān)會，國家發(fā)展改革委，2020.

作者：李新月 張旺 單位：水利部發(fā)展研究中心