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摘要：隨著國有資本對(duì)事業(yè)單位的投入增加，政府對(duì)事業(yè)單位國有資本預(yù)算進(jìn)行審計(jì)。隨著時(shí)間流逝，國家審計(jì)機(jī)關(guān)加大了對(duì)事業(yè)單位國有資本整體運(yùn)營(yíng)過程的審計(jì)監(jiān)管力度，將其列入了審計(jì)“十二五”發(fā)展規(guī)劃。在現(xiàn)階段以民生為導(dǎo)向的事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度下，為了使事業(yè)單位國有資本收益更好地以通過預(yù)算而再分配的形式，讓人民群眾更好地享用公有制經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展的福利，加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審計(jì)成了至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。本文借鑒前期相關(guān)研究成果以及參考發(fā)達(dá)資本主義國家的政府預(yù)算和審計(jì)體系，分析目前事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的審計(jì)的方向。目的是找出需要改進(jìn)的地方，尋求相應(yīng)的解決問題的辦法。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；事業(yè)單位國有資本；預(yù)算審查；解決途徑

經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，科學(xué)技術(shù)的日新月異，使世界發(fā)生了深刻的變化。經(jīng)濟(jì)全球化世界一體，事業(yè)單位的業(yè)務(wù)也得到了發(fā)展，國有資本的注入加大，如何加強(qiáng)管理，提高事業(yè)單位對(duì)國有資產(chǎn)的保護(hù)與管理，成為擺在政府和事業(yè)單位面前的亟待解決的課題。事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)管理的主線工作，與政府公共預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算共同構(gòu)成我國的預(yù)算管理體系，是我國政府財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是指國家作為事業(yè)單位國有資本的所有者，行使對(duì)事業(yè)單位國有資本收益的管理權(quán)和控制權(quán)，充分發(fā)揮調(diào)節(jié)社會(huì)資源配置、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的作用，加以利用后投入到有利于社會(huì)民生的項(xiàng)目之中，主要內(nèi)容是收入預(yù)算和支出預(yù)算。2007年9月8日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》這一文件，標(biāo)志國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在我國的正式建立，使資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作有章可循，進(jìn)入運(yùn)行的新階段。

一、文獻(xiàn)成果回顧

閆瑞霞和穆華澤（2014）結(jié)合國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的問題將國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)的重點(diǎn)歸納為三點(diǎn)：審計(jì)預(yù)算編制、執(zhí)行情況；審計(jì)國有資本經(jīng)營(yíng)收益的征收；審計(jì)預(yù)算支出的合規(guī)性、完整性和效益性。文宗瑜等（2007）認(rèn)為，我國現(xiàn)階段實(shí)行的是政府領(lǐng)導(dǎo)下的行政型審計(jì)模式，這就決定了財(cái)政審計(jì)在一定程度上是為政府和立法機(jī)構(gòu)審計(jì)，是從滿足政府及人大管理、控制國有經(jīng)濟(jì)和政府收支需要的角度出發(fā)，側(cè)重于對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的全局性、綜合性、外部性問題的監(jiān)督，是政府和人大常委會(huì)監(jiān)管經(jīng)濟(jì)的重要手段。財(cái)政審計(jì)的側(cè)重點(diǎn)是人代會(huì)關(guān)心的、政府關(guān)注的國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在宏觀管理及宏觀效應(yīng)方面的問題，對(duì)預(yù)算管理中具體事項(xiàng)的監(jiān)督則應(yīng)由財(cái)政部門通過事前或事中的預(yù)警性財(cái)政監(jiān)督來進(jìn)行，不屬于財(cái)政審計(jì)的范疇。肖振東（2008）提出，為推動(dòng)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的順利實(shí)施，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注四項(xiàng)內(nèi)容：審計(jì)企業(yè)收益的真實(shí)性；審計(jì)預(yù)算收入的完整性；審計(jì)預(yù)算支出的合規(guī)性、完整性和效益性；推動(dòng)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的完善性。梁曉麗和王亮（2014）指出，國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)的工作過程中應(yīng)重點(diǎn)著眼宏觀的審計(jì)目標(biāo)，在掌握總體、揭露微觀問題的基礎(chǔ)上，詳細(xì)檢查國資經(jīng)營(yíng)預(yù)算和國資運(yùn)營(yíng)監(jiān)管中存在的體制機(jī)制問題。

二、經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）美國政府的預(yù)算和審計(jì)體系。在美國，預(yù)算、審計(jì)和評(píng)估來源于不同的傳統(tǒng)，然而現(xiàn)在，又似乎在政治的驅(qū)策下聚合。審計(jì)是與美國審計(jì)總署（Gen-eralAccountingOffice）相關(guān)，不過很多年里大部分詳細(xì)的審計(jì)工作是由機(jī)構(gòu)和部門的內(nèi)部審計(jì)自己完成的。同時(shí)，它也和管理與預(yù)算辦公室（OfficeofManagementandBudget）及預(yù)算相關(guān)，這是因?yàn)槊绹膶徲?jì)總署和預(yù)算局，也就是管理與預(yù)算辦公室的前身，是根據(jù)1921《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》創(chuàng)建而成的，不過事實(shí)上，審計(jì)產(chǎn)生自更古老的傳統(tǒng)。而評(píng)估則是從更近的20世紀(jì)60年代運(yùn)籌學(xué)技術(shù)中發(fā)展而來。但就現(xiàn)在而言，相較于一開始與預(yù)算過程相關(guān)，評(píng)估的工作越來越和美國審計(jì)總署相連，審計(jì)總署做了比審計(jì)工作更加多的評(píng)估工作。自從《預(yù)算和會(huì)計(jì)法案》創(chuàng)立了現(xiàn)代預(yù)算和審計(jì)流程以來，美國的總統(tǒng)每年會(huì)向國會(huì)提交一份綜合的預(yù)算計(jì)劃，這個(gè)計(jì)劃也是綜合行政部門對(duì)每一個(gè)機(jī)構(gòu)的開支要求進(jìn)行審核的結(jié)果，同時(shí)也反映出了財(cái)政部門、總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)和OMB共同制定的經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)和政策。而國會(huì)也有權(quán)利適當(dāng)改變計(jì)劃。聯(lián)邦政府審計(jì)傳統(tǒng)可以追溯到美國建國，在最初，審計(jì)責(zé)任是歸財(cái)政部門的，而隨著現(xiàn)代預(yù)算過程的設(shè)置，這些功能也被轉(zhuǎn)移到了審計(jì)總署。因此即有人將其視為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，也有人認(rèn)為這是美國國會(huì)的人。審計(jì)總署的首腦是由總統(tǒng)任命的，經(jīng)參議院批準(zhǔn)，但是只有國會(huì)可以令其解職。這也體現(xiàn)了美國政府體系的兩個(gè)最永久的特征：聯(lián)邦分權(quán)制與行政、立法、司法的權(quán)力分離。英國議會(huì)在財(cái)務(wù)審查方面最重要的機(jī)構(gòu)是公共賬目委員會(huì)（CommitteeofPublicAccounts）。國家審計(jì)署（NationalAuditOffice）和它的主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)便是向PAC報(bào)告。國家審計(jì)署的創(chuàng)建經(jīng)歷了漫長(zhǎng)斗爭(zhēng)，這說明了英國公共部門審計(jì)的性質(zhì)和范圍是被議會(huì)和行政部門之間的斗爭(zhēng)控制。自建立以來，審計(jì)署便旨在招聘取得會(huì)計(jì)資格的畢業(yè)生，試圖創(chuàng)立一個(gè)新形象，建立一個(gè)有別于傳統(tǒng)的財(cái)政部門和審計(jì)部門的更有效的工作方式。除此之外，審計(jì)委員會(huì)也是英國的一個(gè)外部審計(jì)組織，且作為承擔(dān)對(duì)地方當(dāng)局進(jìn)行審計(jì)工作和對(duì)地方當(dāng)局負(fù)責(zé)的領(lǐng)域進(jìn)行績(jī)效研究的責(zé)任的獨(dú)立組織而存在著，現(xiàn)階段的職責(zé)范圍甚至擴(kuò)大到了國家醫(yī)療服務(wù)體系。英國的審計(jì)主要被議會(huì)所擁有，成了議會(huì)和行政之間權(quán)利斗爭(zhēng)的一部分。從憲法層面講，這是完全合理的。議會(huì)本身就有著審查的責(zé)任，一個(gè)強(qiáng)大的審計(jì)功能本來就需要一個(gè)有力的執(zhí)行者。但這也使得英國的審計(jì)沒有變成預(yù)算過程中的一分子，而只是服務(wù)于議會(huì)的子系統(tǒng)。相比之下，預(yù)算是為行政人員服務(wù)的，往往是內(nèi)部進(jìn)行的且為政治目的而構(gòu)建的。在這樣單獨(dú)發(fā)展的環(huán)境下，英國的政府渴望一個(gè)新的政治體制，將兩者整合在一起。（二）我國事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的可參考關(guān)鍵點(diǎn)。1.審計(jì)對(duì)象。根據(jù)目前新事業(yè)單位國有資本管理和監(jiān)督體系三個(gè)層次架構(gòu)的特點(diǎn)，事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)所針對(duì)的對(duì)象應(yīng)該包括：（1）事業(yè)單位國有資本管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)對(duì)其編制的事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)總預(yù)算總決斷進(jìn)行評(píng)估；（2）事業(yè)單位國有資本運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，審計(jì)、監(jiān)督和反饋事業(yè)單位國有資本運(yùn)營(yíng)的過程和效益；（3）事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)單位，應(yīng)結(jié)合經(jīng)濟(jì)責(zé)任和財(cái)務(wù)收支的審計(jì)，評(píng)估事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的執(zhí)行情況以及收益收繳的情況。2.審計(jì)內(nèi)容。事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)的具體內(nèi)容主要是：預(yù)算時(shí)期內(nèi)事業(yè)單位國有資本的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，主要審計(jì)的是事業(yè)單位國有資本的投入活動(dòng)與收益收繳活動(dòng)；預(yù)算時(shí)期內(nèi)事業(yè)單位國有資本的經(jīng)營(yíng)成果，主要審計(jì)的是事業(yè)單位國有資本的存量在各個(gè)產(chǎn)業(yè)部門的分布結(jié)構(gòu)還有質(zhì)量狀況；預(yù)算時(shí)期內(nèi)事業(yè)單位國有資本投資的實(shí)施情況，主要審計(jì)的是事業(yè)單位國有資本所投資的項(xiàng)目的資金籌集、投資收回、投資獲利水平等。3.審計(jì)方式?？紤]到事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算固有的經(jīng)營(yíng)性的特點(diǎn)，應(yīng)把審計(jì)的重點(diǎn)有單純的合規(guī)性審計(jì)轉(zhuǎn)化到績(jī)效性審計(jì)上面來，以爭(zhēng)取到實(shí)現(xiàn)微觀經(jīng)濟(jì)效益和宏觀經(jīng)濟(jì)效益、當(dāng)前經(jīng)濟(jì)效益和長(zhǎng)遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)效益的相統(tǒng)一。

三、案例分析

（一）案例介紹。以黑龍江為例。根據(jù)《關(guān)于試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》以及相關(guān)文件精神，黑龍江省財(cái)政廳、省國資委于2008年先后出臺(tái)了省國資委出自企業(yè)國有資本資產(chǎn)收益收取管理暫行辦法及預(yù)算編報(bào)試行辦法，在國資委出自企業(yè)范圍內(nèi)執(zhí)行。省政府于2011年下發(fā)了文件《黑龍江省人民政府關(guān)于實(shí)行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》，“決定從2012年起在全省試行國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度”。省級(jí)國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍從省國資委出資的18戶企業(yè)，增加為省政府11個(gè)部門監(jiān)管的41戶企業(yè)，預(yù)算規(guī)模也由2009年的13873萬元，提高到2012年的14492萬元。預(yù)算支出結(jié)構(gòu)由2009年的全費(fèi)用性支出，轉(zhuǎn)變?yōu)?012年的82%資本性支出和18%費(fèi)用性支出。自2009年起，黑龍江省連續(xù)三年開展了對(duì)省本級(jí)國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支情況的審計(jì)調(diào)查，并將審計(jì)結(jié)果和整改情況向人大進(jìn)行了報(bào)告。（二）案例分析。1.審計(jì)結(jié)果以及存在的明顯問題。據(jù)審計(jì)結(jié)果指出，黑龍江省事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算有關(guān)制度自2009年試行以來，開局良好，預(yù)算支出也向利于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的資本性類別傾斜，比例逐年提高，且未發(fā)現(xiàn)隱瞞、少交或不交、挪用事業(yè)單位國有資本收益的問題。但仍有幾點(diǎn)需要進(jìn)一步思考：（1）審計(jì)范圍有待進(jìn)一步規(guī)范。較為突出的一點(diǎn)是除了國資委監(jiān)管外，隸屬省直轄其他部門的某些企業(yè)沒有納入預(yù)算，因此審計(jì)對(duì)象不夠全面。（2）編制限于形式。有些部門沒有盡到應(yīng)由職責(zé)，對(duì)所屬企業(yè)監(jiān)管并不到位，存在一些底數(shù)不清的利益牽扯問題。（3）收益上繳逾期情況嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年度黑龍江省事業(yè)單位國有資本收益上繳逾期率62%、2012年度逾期率66.05%。這不僅使預(yù)算支出的項(xiàng)目資金無法及時(shí)到位，還嚴(yán)重影響了后續(xù)審計(jì)工作的開展。2.案例思考。黑龍江省雖然積極響應(yīng)了國務(wù)院的號(hào)召，及時(shí)下達(dá)開展了國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的有關(guān)條例，且推行了相關(guān)的審計(jì)措施。但是由于國有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度本身就存在明顯的缺陷，比如收益上繳逾期、資本性支出個(gè)別項(xiàng)目未能按預(yù)算落實(shí)等等，因而導(dǎo)致了針對(duì)的審計(jì)工作也未能順利地展開，有了與事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施問題相對(duì)應(yīng)的不足。因此從該案例可以看出，要解決事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)的問題，首先要通過擴(kuò)大預(yù)算范圍、健全管理體系、加強(qiáng)出資企業(yè)管理等手段，改善事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度本身存在的不足，才能有利于審計(jì)工作在此基礎(chǔ)上良好展開，并對(duì)自身進(jìn)行不斷升級(jí)。

四、事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)改進(jìn)建議

提高國有資本審計(jì)團(tuán)隊(duì)的專業(yè)素質(zhì)，從人數(shù)和專業(yè)技能兩方面上同時(shí)強(qiáng)化審計(jì)團(tuán)隊(duì)的力量。曾有學(xué)者在統(tǒng)計(jì)了大量樣本后得出結(jié)論，審計(jì)成果與審計(jì)人員的學(xué)歷和工作經(jīng)驗(yàn)均呈顯著正相關(guān)，高學(xué)歷、工作經(jīng)驗(yàn)豐富的審計(jì)人員能夠顯著地提高審計(jì)成果。伴隨著近些年審計(jì)工作的任務(wù)不斷增加，為了迎合事業(yè)單位國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算審計(jì)的工作需求，要求不僅在人數(shù)上不斷壯大審計(jì)團(tuán)隊(duì)的規(guī)模，更需要著眼于審計(jì)人員專業(yè)技能的培訓(xùn)。明確具體審計(jì)崗位的名稱和對(duì)應(yīng)需要的審計(jì)技能，采取科學(xué)合理的考核方式來對(duì)審計(jì)從業(yè)人員或者是具備了審計(jì)資格的人員進(jìn)行篩選，以此來提高審計(jì)團(tuán)隊(duì)的整體水平。

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作者:屠奕卡 單位:紹興魯迅中學(xué)