導(dǎo)語(yǔ)：行政司法自由裁量的改善一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：穆昌亮工作單位：貴州大學(xué)

依據(jù)5牛津法律大辭典6,自由裁量權(quán)是指酌情作出決定的權(quán)力,并且這種決定應(yīng)是正義、公正、正確和合理的。無(wú)論是行政執(zhí)法或是行政審判,法律都不能不賦予執(zhí)法者或法官一定的自由裁量權(quán)。因?yàn)?法律永遠(yuǎn)不可能那么完備、嚴(yán)密,立法者也永遠(yuǎn)不可能事前將紛繁復(fù)雜、千變?nèi)f化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都加以考慮并設(shè)計(jì)出具體的處理方案。社會(huì)實(shí)踐中大量的具體問(wèn)題可能是立法者立法時(shí)不曾想到的,對(duì)于這些問(wèn)題如何處理、如何運(yùn)用法律,必須依賴執(zhí)法者和法官運(yùn)用人腦而不是電腦,啟動(dòng)他們自身具備的法律知識(shí)、法律經(jīng)驗(yàn)及法律理念來(lái)進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)、權(quán)衡、選擇,從而做出決定。因此,行政執(zhí)法和行政審判中一定的自由裁量是不可避免且必不可少的。

一、行政司法自由裁量權(quán)存在的特殊性分析

行政訴訟司法自由裁量權(quán)的存在,決定于其審查對(duì)象的特殊性)))被控行政行為不僅要合法,而且要合理。行政合法性是現(xiàn)代代議民主的延伸,其核心在于政府守法,依法行使職權(quán),無(wú)法律即無(wú)行政。如果國(guó)家機(jī)關(guān)或國(guó)家工作人員超出法律規(guī)定之外,侵犯公民的權(quán)利和自由,公民可以通過(guò)救濟(jì)程序,撤銷非法的行政行為[1](P87)。這一原則是資產(chǎn)階級(jí)革命時(shí)期新興資產(chǎn)階級(jí)為對(duì)抗封建統(tǒng)治而提出的政治主張,它已成為當(dāng)代各國(guó)普遍遵循的一項(xiàng)法律原則。行政合理性原則產(chǎn)生晚于行政合法性,它是資本主義國(guó)家由自由資本主義發(fā)展到壟斷資本主義,國(guó)家從治安、警察職能的守夜人角色轉(zhuǎn)變?yōu)閺膿u籃到墳?zāi)沟母＠麌?guó)家,政府大規(guī)模介入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)生活以后才出現(xiàn)的。這一時(shí)期,僅消極地要求政府依法行政,不侵犯公民傳統(tǒng)的權(quán)利和自由,已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決人們面臨的各種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。要全面實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利、自由和平等,尤其是新興的社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利,必須賦予行政機(jī)關(guān)以自由裁量權(quán),使其在復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題面前,積極行政,引導(dǎo)國(guó)家前進(jìn)。因此,現(xiàn)代行政訴訟的基本發(fā)展趨勢(shì)是從合法性審查發(fā)展到合理性審查。同時(shí),由于近代憲法和行政法發(fā)展較晚,當(dāng)代行政管理事務(wù)范圍無(wú)限擴(kuò)大且變化頻率加快,人們認(rèn)識(shí)和解決行政問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)、能力有限等原因,行政訴訟法律規(guī)則及在行政訴訟中需要適用的行政管理規(guī)則,同歷史悠久的民法、民事訴訟規(guī)則、刑法、刑事訴訟規(guī)則相比疏漏顯然較多。根據(jù)立法技術(shù)的一般原理,法律規(guī)定的詳略與法官的自由裁量權(quán)成反比。法律所作規(guī)定越多、越詳備,留給法官的自由裁量權(quán)就越小。因此許多國(guó)家,尤其是傳統(tǒng)的大陸法系的成文法國(guó)家,在行政訴訟實(shí)踐中借鑒英美法系的判例法經(jīng)驗(yàn),利用法官的自由裁量權(quán)對(duì)不斷出現(xiàn)的行政爭(zhēng)議進(jìn)行裁決,并借此發(fā)展行政法。

二、行政司法自由裁量權(quán)存在的主要問(wèn)題

1989年4月5中華人民共和國(guó)行政訴訟法6的制定和實(shí)施,標(biāo)志著中國(guó)行政訴訟制度的正式確立。經(jīng)過(guò)十多年的訴訟實(shí)踐,我們積累了一定的司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),但在我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的歷史時(shí)期,新舊法律制度的變遷和更迭及成文法固有的局限性,注定我國(guó)法官在適用法律審查案件時(shí),更經(jīng)常地遭遇自由裁量問(wèn)題。目前,阻礙我國(guó)行政訴訟中司法自由裁量權(quán)合理運(yùn)用的主要問(wèn)題有以下幾個(gè):

(一)司法缺乏獨(dú)立性在我國(guó),實(shí)行司法獨(dú)立主要有三個(gè)方面的阻礙:首先,觀念陳舊與習(xí)慣惰性。長(zhǎng)期以來(lái),人們誤把分權(quán)制衡視為資本主義的東西,司法獨(dú)立更被批判為同黨的領(lǐng)導(dǎo)鬧獨(dú)立、鬧對(duì)抗。直到1979年制定的刑事訴訟法、法院、檢察院組織法以及1982年的憲法,才肯定了法院、檢察院依法獨(dú)立行使職權(quán)。筆者認(rèn)為,司法獨(dú)立,簡(jiǎn)單地說(shuō),是指司法機(jī)關(guān)行使司法權(quán)只服從法律,不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人干涉。它至少應(yīng)包括三個(gè)方面:(1)人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)僅服從法律;(2)外部獨(dú)立,具體指人民法院在依法行使審判權(quán)的過(guò)程中,不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉;(3)內(nèi)部獨(dú)立,亦稱法官獨(dú)立,是指在法院內(nèi)部法官應(yīng)依法獨(dú)立行使審判權(quán)。我國(guó)傳統(tǒng)觀念強(qiáng)調(diào)司法的外部獨(dú)立,而不承認(rèn)法官獨(dú)立,存在上級(jí)法院干預(yù)下級(jí)法院的審判、法院內(nèi)部的行政領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)合議庭的審判等情況,因此司法獨(dú)立難以真正實(shí)現(xiàn)。其次,行政權(quán)力的干擾。這是導(dǎo)致當(dāng)前我國(guó)審判不能真正獨(dú)立,審判不公,司法腐敗的一大公害,這種干擾體現(xiàn)在司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的依附和司法體制本身的行政化。這種體制與習(xí)慣在現(xiàn)今的司法體制中表現(xiàn)為:(1)司法權(quán)同行政權(quán)雖在職能上分離,但體制上卻難分難舍。首先是司法機(jī)關(guān)的財(cái)政不獨(dú)立,仍隸屬行政系統(tǒng),依靠行政供給;其次是人事任免權(quán)實(shí)際上也掌握在行政機(jī)關(guān)的人事部門(mén)手里;(2)司法官制與內(nèi)部管理體制的行政化。行政機(jī)關(guān)是按金字塔式的層級(jí)官僚制建構(gòu)的,法官和檢察官則應(yīng)是按審級(jí)分工制建立,不像行政系統(tǒng)那樣按官階分配權(quán)力與權(quán)利。但目前法官選拔、任用、晉級(jí)、管理多依照行政人事制度,在審判管理上,也常是由院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)層層把關(guān),實(shí)際上形成審判員服從庭長(zhǎng)、庭長(zhǎng)服從院長(zhǎng),最后院長(zhǎng)說(shuō)了算的行政首長(zhǎng)專斷制;(3)不同審級(jí)的法院關(guān)系行政化。司法獨(dú)立的一個(gè)要素是不同審級(jí)的法院各自獨(dú)立審判,不存在上下級(jí)隸屬關(guān)系。但現(xiàn)今常常發(fā)生下一審級(jí)法院向上一審級(jí)法院請(qǐng)示判案,上一審級(jí)法院也常下達(dá)如何判案的指示,這破壞了下一審級(jí)法院審判的獨(dú)立性、自主性,導(dǎo)致了未審先定和審判走過(guò)場(chǎng)的不良后果。再次,地方黨委的干預(yù)也是導(dǎo)致司法不公,特別是地方保護(hù)主義的重要根源之一。按理說(shuō)黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是方針、政策上的政治思想領(lǐng)導(dǎo),而不是對(duì)司法權(quán)的直接干涉,但實(shí)際工作中地方黨委以指示、決定干預(yù)法院辦案的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。由于司法的獨(dú)立性不強(qiáng),民眾對(duì)司法在制約行政方面的權(quán)威性并沒(méi)有充分的信心。根據(jù)一些學(xué)者調(diào)查,關(guān)于司法是否有能力或權(quán)威處理行政訴訟,完全相信的僅占26.8%,比較相信的占26.98%,信心不足的占32.82%,不相信的占14.12%。

(二)法官素質(zhì)不高作為一名稱職的法官,必須具備高品位的素質(zhì)、良好的分析和判斷能力,不僅要精于法律,而且要精于適用法律。而在我國(guó),法官素質(zhì)不容樂(lè)觀,據(jù)一些學(xué)者統(tǒng)計(jì),在全國(guó)法院系統(tǒng)25萬(wàn)多名法官中,本科層次的只占5.6%,研究生僅占.25%。[3](P61)當(dāng)前迫切需要盡快建立和完善法官的任職資格,提高司法隊(duì)伍的準(zhǔn)入門(mén)檻。

(三)法學(xué)教育滯后法學(xué)教育是培養(yǎng)法律人才和提高全民法律意識(shí)的一個(gè)主要途徑。目前我國(guó)大學(xué)法學(xué)院系培養(yǎng)學(xué)生的基本模式是以書(shū)本知識(shí)的學(xué)習(xí)為主,較少重視提高學(xué)生的學(xué)習(xí)積極性和創(chuàng)造性,不重視啟迪學(xué)生的創(chuàng)造性思維以及分析和解決實(shí)際法律問(wèn)題的能力。高等院校的法學(xué)院系很少開(kāi)展案例教學(xué)課,在培養(yǎng)學(xué)生創(chuàng)造性法律思維方面有較大欠缺。就法官、檢察官及律師的培訓(xùn)而言,目前我國(guó)這方面的基本工作還只是集中于進(jìn)行學(xué)歷教育,法律本科畢業(yè)以后,從事法律職業(yè)之前的研修制度根本不存在,即使學(xué)歷式的培訓(xùn)基本上也是以部門(mén)劃界的。法院、檢察院、司法部門(mén)、律師協(xié)會(huì)、公證部門(mén)都設(shè)有各自獨(dú)立的培訓(xùn)機(jī)構(gòu),但這些同類機(jī)構(gòu)在教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法等方面與大學(xué)之間不存在明顯的區(qū)別,有的甚至是在更低層次上的重復(fù)。(四)裁量過(guò)程不透明法官運(yùn)用自由裁量權(quán)結(jié)果直接表現(xiàn)在裁判文書(shū)中。在我國(guó)裁判文書(shū)的制作具有以下特點(diǎn):結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單,不能全面反映全部訴訟活動(dòng)中諸如起訴、立案審查、辯護(hù)、等諸方面的內(nèi)容;說(shuō)理不充分且缺乏針對(duì)性;缺乏對(duì)證據(jù)的分析和判斷;對(duì)法律適用缺乏解釋;裁判缺乏邏輯分析和推理。這種判決文書(shū)的缺陷在于,公開(kāi)審判的作用不能充分體現(xiàn),判決書(shū)完全掩蓋了法官的自由裁量過(guò)程,加之合議庭成員以及審判報(bào)告的保密規(guī)則,就更使社會(huì)公眾無(wú)法知道法官在審判時(shí)究竟考慮了哪些因素。同時(shí)裁判文書(shū)不說(shuō)明理由也不利于提高法官素質(zhì),更不利于對(duì)司法審判工作的監(jiān)督。

三、完善司法自由裁量權(quán)的構(gòu)想

針對(duì)我國(guó)目前尚待完善的司法自由裁量權(quán)問(wèn)題,筆者試提出一些構(gòu)想:

(一)改革相關(guān)體制,確保司法獨(dú)立據(jù)一份針對(duì)288名法官的問(wèn)卷顯示,當(dāng)問(wèn)及你認(rèn)為我國(guó)憲法規(guī)定的依法獨(dú)立行使審判權(quán)原則的實(shí)現(xiàn)程度如何時(shí),結(jié)果是:選擇完全實(shí)現(xiàn)的人,選擇基本實(shí)現(xiàn)的164人,占56.9%,選擇基本沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的98人,選擇沒(méi)有實(shí)現(xiàn)的26人,兩項(xiàng)共占43.1%。[4](P88)可見(jiàn)將近一半的法官認(rèn)為憲法確認(rèn)的司法獨(dú)立原則并沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)。這就需要通過(guò)司法體制的改革,努力減少司法對(duì)行政的從屬和依賴,同時(shí)要正確處理好黨對(duì)司法的領(lǐng)導(dǎo)與司法獨(dú)立的相互關(guān)系,處理好權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法的監(jiān)督與保證審判獨(dú)立的關(guān)系。在法院內(nèi)部需要充分保證合議庭依法獨(dú)立行使其職權(quán),法院的法官與其所在社區(qū)不能形成過(guò)多的利益聯(lián)系。

(二)完善立法,加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有法律的修改和解釋司法自由裁量權(quán)存在的客觀原因在于立法者認(rèn)識(shí)能力的局限性、法律語(yǔ)言的內(nèi)在模糊性、法律的相對(duì)穩(wěn)定性與日新月異的社會(huì)變化之間的矛盾。這就要求立法者應(yīng)盡量制定出細(xì)密、詳備的法律規(guī)則,當(dāng)然這種細(xì)密和詳備是相對(duì)的。由于我國(guó)目前社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期,新的社會(huì)問(wèn)題不斷出現(xiàn),立法者不但要把注意力主要集中在制定新的法律上,還應(yīng)該著重對(duì)已制定的法律的修改和解釋。尤其在行政訴訟中,加強(qiáng)立法的修改和解釋更具有緊迫性。中國(guó)已于21年正式加入世界貿(mào)易組織,按照WTO的要求,所有政府行為都可以進(jìn)行行政復(fù)議,也可以進(jìn)行司法審查,而不能以行政裁決作為最終裁決。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法規(guī)定大多數(shù)具體行政行為,都允許當(dāng)事人在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議后提起行政訴訟,或者直接提起訴訟,但有幾類具體行政行為行政終局裁決。今后,應(yīng)全面確立司法最終救濟(jì)的原則,允許當(dāng)事人對(duì)于所有行政行為,在窮盡行政救濟(jì)后向法院起訴。因此修改現(xiàn)行行政訴訟法勢(shì)在必行。同時(shí)當(dāng)法律法規(guī)存在漏洞,行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過(guò)程中就會(huì)運(yùn)用行政自由裁量權(quán)對(duì)法律、法規(guī)作出相應(yīng)的解釋。爭(zhēng)議進(jìn)入訴訟領(lǐng)域后,人民法院同樣要針對(duì)遇到的法律適用問(wèn)題進(jìn)行解釋。由于行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)適用法律的性質(zhì)不同,極可能導(dǎo)致兩機(jī)關(guān)的自由裁量相沖突,這不僅不利于法治的統(tǒng)一,也有損行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在社會(huì)公眾中的形象。因此在我國(guó)現(xiàn)有的體制下,盡可能完備立法、加強(qiáng)法律修改和解釋是防止法官自由裁量和行政自由裁量之間的對(duì)立和沖突的最好辦法。

(三)改革法學(xué)教育,提高法律職業(yè)者的素質(zhì)我國(guó)目前的法學(xué)教育模式過(guò)于注重法律知識(shí)的學(xué)習(xí)而忽視了運(yùn)用法律的能力的培養(yǎng),法律人才的職業(yè)法律意識(shí)不強(qiáng)。法學(xué)教育改革是項(xiàng)系統(tǒng)的工程,在此筆者不敢枉下斷言。但有一點(diǎn)必須確信:大凡法治國(guó)家都必然要求法律職業(yè)者具備較高的職業(yè)素質(zhì),至少應(yīng)包括:(1)良好的法律意識(shí)和依據(jù)法律思考問(wèn)題的習(xí)慣;(2)善于聽(tīng)取當(dāng)事人的不同意見(jiàn),從中找出最佳方案;(3)思考的方式應(yīng)以三段論推理為基礎(chǔ),力圖通過(guò)嚴(yán)密的思維而將規(guī)范與事實(shí)巧妙地結(jié)合起來(lái),熟練地運(yùn)用法律規(guī)則解決各類糾紛,同時(shí)也應(yīng)注重對(duì)規(guī)范的合理性涵義的推敲和綜合操作,留心于法條之后的共同規(guī)則和指導(dǎo)原理。獨(dú)特的思考方式是法律職業(yè)者區(qū)別于其他職業(yè)者的特點(diǎn)。這就給我們的大學(xué)法學(xué)教育提出了全新的教育理念:必須改革以學(xué)習(xí)書(shū)本知識(shí)為主的教學(xué)模式,引進(jìn)判例教學(xué)法,培養(yǎng)學(xué)生良好的分析判斷能力和正確的思考方式。

(四)實(shí)行統(tǒng)一司法考試,提高法官準(zhǔn)入門(mén)檻應(yīng)當(dāng)承認(rèn),由于我國(guó)未實(shí)行嚴(yán)格的法官?gòu)臉I(yè)資格考試,進(jìn)入法院擔(dān)任法官的標(biāo)準(zhǔn)太低,導(dǎo)致目前法官的整體素質(zhì)極不適應(yīng)法治建設(shè)對(duì)審判工作所提出的要求。為嚴(yán)格保障法官具有較高的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì),以適應(yīng)獨(dú)立審判和嚴(yán)格公正執(zhí)法的需要,應(yīng)該通過(guò)法官?gòu)臉I(yè)資格考試制度對(duì)法官進(jìn)行嚴(yán)格挑選。正基于此,21年6月,九屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議通過(guò)了5法官法6和5檢察官法6修正案,明確規(guī)定國(guó)家對(duì)初任法官、檢察官實(shí)行國(guó)家統(tǒng)一司法考試。

(五)改革審判方式,增強(qiáng)裁判透明度審判方式改革問(wèn)題一直是司法改革的熱點(diǎn),在此筆者只談兩個(gè)問(wèn)題:一是法院應(yīng)實(shí)行完全自由的旁聽(tīng)制度。首先必須明確的是這里所說(shuō)的完全自由的旁聽(tīng),是指依據(jù)法律規(guī)定,可以旁聽(tīng)的案件,并不是指所有的案件都可以旁聽(tīng)。旁聽(tīng)制度可以使法官的審判過(guò)程充分暴露在社會(huì)公眾的視聽(tīng)之下,避免黑箱作業(yè),促進(jìn)審判過(guò)程的民主化和規(guī)范化,保障司法公正。社會(huì)公眾通過(guò)旁聽(tīng),能夠了解到法院的審判是否民主、公正、是否值得信賴,同時(shí)也能夠培養(yǎng)他們自身的法律意識(shí)。二是判決書(shū)公開(kāi)制度。是指人民法院制作的判決書(shū)一律應(yīng)公開(kāi),這是發(fā)現(xiàn)判決理由是否錯(cuò),確促審判公正,實(shí)現(xiàn)訴訟正義的方法之一。在判決書(shū)中,法院應(yīng)把結(jié)論是如何得來(lái)的、有什么性質(zhì)的證據(jù)、認(rèn)定了什么樣的事實(shí)和如何認(rèn)定該事實(shí)、適用什么法律規(guī)則、原則或立法精神、為什么如此適用、結(jié)論是什么等問(wèn)題一一闡釋明白,做到詳盡、具體、準(zhǔn)確而具有說(shuō)服力。通過(guò)公開(kāi)判決,社會(huì)公眾能發(fā)現(xiàn)法官在具體的訴訟中自由裁量是否公正、合理。

(六)加強(qiáng)行政執(zhí)法,提高行政質(zhì)量行政訴訟是一種司法審查制度,是一項(xiàng)事后法律監(jiān)督制度。人民法院通過(guò)對(duì)行政案件進(jìn)行審理,維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán),保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。如果行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)能夠嚴(yán)格依法辦事,那么一方面可以減少行政爭(zhēng)議的產(chǎn)生,另一方面,即便公民、法人或其他組織起訴行政機(jī)關(guān),行政機(jī)關(guān)也就不用怕充當(dāng)被告,所謂理直才能氣壯。同時(shí),行政機(jī)關(guān)如果能嚴(yán)格依法行政,也就不會(huì)在訴訟過(guò)程中對(duì)司法機(jī)關(guān)施加影響和壓力,法官也就能有更為寬松的環(huán)境進(jìn)行自由裁量。因此,國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)行政執(zhí)法,努力提高行政質(zhì)量。