導(dǎo)語：行政司法的裁判權(quán)綜述一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：蘇詠梅工作單位：福建泓源律師事務(wù)所

一、引言

行政司法裁判權(quán)的存在是以行政司法審查制度或行政訴訟制度確立為前提,現(xiàn)在,人們愈來愈普遍的看法是,這一制度的核心在于,將司法機(jī)關(guān)(法院)作為一道屏障,矗立在代表公共權(quán)利的行政機(jī)關(guān)和享有私人權(quán)利的行政相對人之間,運(yùn)用司法權(quán)力監(jiān)督行政權(quán)力,并籍此給遭受行政權(quán)力侵犯的公民、法人和其他組織提供救濟(jì)。由地各國政治制度等的不同以及由此所受行政法理論影響的不同,其行政訴訟的立法傾向必然存在差異。我們不妨先從關(guān)于行政法作用的三個(gè)基本理論中來辯異出我國現(xiàn)行行政訴訟制度的立法傾向以及尋求這種改變的價(jià)值取向?？刂普?認(rèn)為,確立行政訴訟的目的在于借助司法權(quán)力控制行政權(quán)力,防止行政專橫,保護(hù)私人權(quán)利。治民論0認(rèn)為,行政訴訟的目的是維護(hù)公共權(quán)利,支持行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)對公民進(jìn)行有效管治,界定個(gè)人的權(quán)利義務(wù),規(guī)范個(gè)人的行為,防止他們因行為不軌而侵犯公共權(quán)利。平衡論0認(rèn)為,行政訴訟的目的是為了兼顧國家利益、公共利益與個(gè)人利益的一致,在行政權(quán)和公民權(quán)兩者之間尋求一種平衡:一方面要發(fā)揮行政權(quán)在維護(hù)社會(huì)秩序,增進(jìn)公共利益中的作用,預(yù)防、控制和懲戒公民的違法或?yàn)E用行為,另一方面又要支持行使公民權(quán)以防止行政權(quán)的專橫與濫用,監(jiān)督行政權(quán)的行使并保護(hù)相對弱小的公民權(quán)免受行政權(quán)侵犯。5行政訴訟法6制定的時(shí)候,王漢斌在闡明我國界定現(xiàn)行行政訴訟受案范圍的其中兩條立法理由時(shí)指出:第一,從保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益出發(fā),適當(dāng)擴(kuò)大法院現(xiàn)行受理行政案件的范圍;第二,正確處理審判權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系,人民法院對行政案件應(yīng)當(dāng)依法審理,但不要代替行政機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍的行政行為進(jìn)行干預(yù),不要代替行政機(jī)關(guān),行使行政權(quán)力,以保障行政機(jī)關(guān)依法有效地進(jìn)行行政管理。從這段立法說明不難看出,我國的行政訴訟制度是深受平衡論的行政法理論影響的0。[1]十余年過去了,現(xiàn)在國家政治生活的各個(gè)方面已發(fā)生了深刻的變化,我們應(yīng)當(dāng)更加注重對公民權(quán)利的保護(hù),因?yàn)樾姓?quán)是以國家強(qiáng)制力和強(qiáng)大的人力、物力作后盾,是強(qiáng)大的,而公民權(quán)無論是個(gè)人還是組織其力量仍顯弱小,不能與強(qiáng)大的行政權(quán)相抗衡,我國行政法中行政機(jī)關(guān)與相對方權(quán)利義務(wù)關(guān)系處于一種不平衡狀態(tài),因此,防止處于強(qiáng)勢地位的行政權(quán)被濫用,加強(qiáng)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督,拓展行政司法裁制權(quán),加大對公民權(quán)利的救濟(jì)勢所必然,本文試圖對行政司法裁判及其拓展的相關(guān)問題作些探討。

二、行政司法裁制權(quán)的基本內(nèi)涵

行政司法裁制權(quán)又稱行政司法審查權(quán),是指法院有依照法律對行政機(jī)關(guān)或依法授權(quán)的組織和個(gè)人在實(shí)施行政管理過程中因行政行為與相對人引發(fā)的爭議而予以受理、審理、裁決和執(zhí)行的權(quán)利,行政司法裁判權(quán)是建立在行政訴訟制度的基礎(chǔ)上的,共具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:1、受理權(quán)。又稱法院對行政爭議的初始管轄權(quán)或主管權(quán),它解決了行政機(jī)關(guān)的行政行為是否應(yīng)當(dāng)接受法院(司法機(jī)關(guān))審查和監(jiān)督問題,解決了行政相對人的權(quán)益受行政機(jī)關(guān)不法侵害而是否提供司法救濟(jì)部題。因而,受理權(quán)的確立是確立行政訴訟制度的基本前提。2、審理權(quán)。是指法院對被提起訴訟的行政行為按照預(yù)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)(行政行為是否合法及行政自由裁量行為是否正當(dāng))進(jìn)行聽證、審查的權(quán)利。它解決了法院行使司法裁判權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)和方法問題。3、裁決權(quán)。是指法院通過審查,對行政行為的合法性和行政自由裁量行為的正當(dāng)性作出評判和裁斷,以決定是否維持,撤銷或變更的權(quán)利。甚至包括法院責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為或進(jìn)行賠償?shù)臋?quán)利。它回答的是行政行為的最終法律后果問題。4、執(zhí)行權(quán)。是指法院對自己作出的生效的具有執(zhí)行內(nèi)容的行政裁決強(qiáng)制地付諸實(shí)現(xiàn),以使受到損害的相對人的權(quán)利得到最終救濟(jì)的權(quán)利。行政司法裁判權(quán)的另一個(gè)特殊表現(xiàn)形式還應(yīng)包括法院有依照法律、法規(guī)規(guī)定,對行政機(jī)關(guān)依照其終局的行政決定申請法院執(zhí)行時(shí)法院依正當(dāng)職責(zé)對該行政決定主動(dòng)審查并對這類正確的行政決定予以強(qiáng)制執(zhí)行,以實(shí)現(xiàn)行政目的權(quán)利,這是一種非典型的也非嚴(yán)格程序的行政司法審查,但就其本質(zhì)而言,不能不說它是一種較為特殊的司法審查(裁判)權(quán)。

三、行政司法裁判權(quán)制度的確立

1、國外行政司法裁判權(quán)制度的確立行政司法裁判權(quán)制度是現(xiàn)代民主國家普遍設(shè)立的一項(xiàng)重要法律制度,是國家通過司法機(jī)關(guān)對國家行政機(jī)關(guān)行使國家行政權(quán)力的活動(dòng)進(jìn)行審查,對違法行政活動(dòng)通過司法活動(dòng)予以糾正,并對由此給公民、法人和其他組織的權(quán)益造成的損害給予相應(yīng)補(bǔ)救的法律制度。以法國、英國和美國等為代表的現(xiàn)代民主國家率先確立了這一制度。在這一制度的確立之初,他們有一個(gè)共同的特點(diǎn)就是,將這一制度建立在對國家權(quán)力的分工與抗衡理論基礎(chǔ)上,并更多地受行政控權(quán)論的影響,旨在抗衡行政專橫,以求給公民、法人等行政相對人的權(quán)益樹立起一道保護(hù)屏障,使其免受不法行政行為的侵害,他們均以行政訴訟模式,即以審判式的程序解決行政爭議,監(jiān)督行政活動(dòng)0。使當(dāng)事人立于平等地位,實(shí)行公平對抗。最終達(dá)到維持行政法治和保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益,達(dá)到穩(wěn)定行政秩序,長治久安目的0。[2]但由于各國的憲法體制、歷史文化及法律傳統(tǒng)不同,具體行政司法審查權(quán)的機(jī)關(guān)、司法審查范圍、司法審查的依據(jù)以及具體的補(bǔ)救方式也不完全相同(此處且不詳述)。2、我國行政司法裁判權(quán)制度的確立在我國漫長的封建社會(huì),歷代統(tǒng)治者或是通過自封(如推翻舊朝,建立新朝的開國皇帝),世襲或是假借上天承命0君權(quán)神授0的欺騙手段來攫取國家權(quán)力,且往往集國家的立法、行政和司法權(quán)力一身實(shí)行大權(quán)獨(dú)攬,由于他們的權(quán)力并非來自人民,不代表人民大眾利益,自然不受人民監(jiān)督,更由于沒有制約這種權(quán)力的獨(dú)立的第三力量(如獨(dú)立的司法機(jī)關(guān))的存在,他們的權(quán)力不受監(jiān)督和制約,因而根本不可能有行政司法裁判權(quán)制度的建立。我國的行政司法裁判權(quán)制度的確立,最早是在辛亥革命以后的事情。一九一二年三月十一日,以孫中山為首的南京臨時(shí)政府頒布了5臨時(shí)約法6,該法第四十九條明文規(guī)定:法院依法律審判民事訴訟及刑事訟訟,但關(guān)于行政訴訟及其他特別訴訟,另以法律定之。0這是關(guān)于行政訴訟的第一次法律規(guī)定。但是,由于南京臨時(shí)政府存在短暫,約法中所規(guī)定的和政訴訟不僅沒有得以實(shí)現(xiàn),甚至連具體的有關(guān)行政裁判權(quán)制度的行政訴訟法也沒有制定出來。至一九一四年五月十八日,根據(jù)北洋軍閥政府制定的約法,公布了5行政訴訟法6并相繼設(shè)立了平政院,作為專門的行政訴訟審判機(jī)關(guān),從而正式建立了行政訴訟制度。南京國民政府時(shí)期,實(shí)行立法、行政、司法、考試、監(jiān)察五院制。司法院是中央行使司法權(quán)的最高機(jī)關(guān)并設(shè)行政法院受理行政案件,在此期間,曾頒布過5行政法院組織法6、5行政訴訟法6、5訴愿法6等。行政法院隸屬司法院,與最高法院平列并主管全國的行政審判,概據(jù)5行政訴訟法6規(guī)定:公民因中央或地方機(jī)關(guān)之違法行政處分,認(rèn)為損害其權(quán)利,經(jīng)依訴愿法提起再訴愿而不服其決定。得向行政法院提起行政訴訟0。南京國民政府的行政訴訟,基本上抄自大陸法系,本質(zhì)上是為當(dāng)時(shí)的民族資產(chǎn)階級服務(wù),但它賦予司法機(jī)關(guān)對行政權(quán)力的監(jiān)督,開了我國行政司法裁判權(quán)制度的先河,對逐步清除封建思想和專制制度的余毒,起過進(jìn)步作用。新中國成立之初,在有臨時(shí)憲法性質(zhì)的5中國人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)6第十九條規(guī)定:人民和人民團(tuán)體有權(quán)向人民監(jiān)督機(jī)關(guān)或人民司法機(jī)關(guān)控告任何國家機(jī)關(guān)和任何公務(wù)員的違法失職行為0。這無疑為確立新中國的司法裁判權(quán)制度奠定了法律基礎(chǔ)。因此,一九四九年十二月二十日中央人民政府委員會(huì)批準(zhǔn)的5最高人民法院試行組織條例6規(guī)定,在最高人民法院設(shè)立行政審判庭。遺憾的是,由于種種原因,這一規(guī)定并未得到切實(shí)執(zhí)行,連相應(yīng)的行政訴訟程序方面的規(guī)定也沒有制定。時(shí)至一九八二年,剛頒布的5中華人民共和國民事訴訟法6第三條第二款規(guī)定:法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件,適用本法規(guī)定。0從此,建立和健全我國行政訴訟制度提上了法制建設(shè)的議事日程,各級法院逐步受理行政案件(主要是經(jīng)濟(jì)行政案件),后來,我國陸續(xù)頒布的一些法律和行政法規(guī)規(guī)定了行政訴訟內(nèi)容,特別是一九八六年九月頒布的5中華人民共和國治安管理處罰條例6明確規(guī)定,公民對于公安機(jī)關(guān)及其工作人員的行政違法行為,可以向人民法院起訴。為了適應(yīng)行政案件不斷增多,行政審判工作專門性日益凸顯的新形勢,從一九八七年開始,各級法院開始積極而穩(wěn)妥地設(shè)立行政審判庭這樣一個(gè)專門審判機(jī)構(gòu),審判操作日益規(guī)范,審判專業(yè)隊(duì)伍逐步形成,并呈現(xiàn)日益蓬勃的發(fā)展態(tài)勢,至一九八九年四月四日,我國規(guī)定行政司法裁判權(quán)程序的5中華人民共和國行政訴訟法6順利頒布,這一重大立法事件,標(biāo)志著我國行政司法裁判權(quán)制度完善和成熟邁出了堅(jiān)實(shí)的一步,從此,行政審判活動(dòng)象刑事、民事活動(dòng)一樣,在全國極其穩(wěn)健地開展起來,在厲行法治的進(jìn)程中,發(fā)揮其獨(dú)特作用。

四、我國行政司法裁判權(quán)的局限

體現(xiàn)行政司法裁判權(quán)的我國行政訴訟制度已走過了二十年的歷程,從無至有,再到較為完善,其進(jìn)步是無可否認(rèn)的,但應(yīng)當(dāng)看到一是由于受平衡論0的行政法理論的影響。二是由于受我國行政本位和行政主導(dǎo)的政治體制的影響,三是由于受所謂的行政法不完備,法院的行政審判機(jī)構(gòu)不健全,公民的民可以告官0有觀念更新問題,有不習(xí)慣不適應(yīng)問題,也有承受力的問題等陳舊觀念的束縛等,我國的行政訴訟受案范圍雖經(jīng)最高人民法院的幾次相應(yīng)司法解釋而有所擴(kuò)大,法院受理的各類案件達(dá)50余種,幾乎涉及行政管理的所有領(lǐng)域0,但與我國十年來社會(huì)政治生活發(fā)生的顯著變化,人們的普遍期待和一些法治國家行政司法裁判權(quán)的發(fā)展程序相比,我國行政司法裁判權(quán)在立法上仍有很多空白,存在一定的局限性。首先,我國的行政司法裁判權(quán)只重視對公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),而忽略了對公民政治權(quán)利的保護(hù);其次,對行政相對人與行政機(jī)關(guān)普遍存在的因抽象行政行為引發(fā)的爭議一直未能納入司法審查范圍,使這種大面積存在的侵犯相對人權(quán)益的情形難以尋求司法救濟(jì);第三,不少法律仍保留行政機(jī)關(guān)對其行為的終局權(quán),違背了有多大的行政權(quán)就有多大的司法權(quán)去監(jiān)督0和不能訴訟的法律不叫法律0的法治原理;第四,司法對行政自由裁量權(quán)的監(jiān)督極為狹窄,僅限于行政處罰的司法變更,對大量存在的行政機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)的損害相對人權(quán)利的情形,司法機(jī)關(guān)顯得愛莫能助;第五,司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)大量的裁決行為的監(jiān)督力度顯得底氣不足,有隔鞭搔癢之感,因?yàn)閷υS多不當(dāng)?shù)牟脹Q行為僅有撤銷并責(zé)令其重新裁決之權(quán),而無變更權(quán);第六,在行政判決形式上過于窄小,不能準(zhǔn)確反映行政審判的處理結(jié)果的具體對策和方式;第七,在對行政判決的強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定上可操作性不強(qiáng),規(guī)范性和可用措施力度不夠,難以彰顯行政判決的威嚴(yán);第八,在規(guī)范行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行其行政決定程序等方面立法空白太多,導(dǎo)致實(shí)際操作過程中許多隨意性等等。

五、我國行政司法裁判權(quán)應(yīng)予拓展的現(xiàn)實(shí)背景

1、我國依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家方略的提出,為行政司法裁判權(quán)的拓展奠定了良好的政治背景。法律是人民選舉的,反映人民意志(通過立法上升為國家意志)并代表人民利益的國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定,由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的社會(huì)規(guī)范。所謂依法治國,就是指依照體現(xiàn)人民意志,反映社會(huì)發(fā)展規(guī)律的法律來治理國家,所謂法治國家,就是指國家的立法機(jī)關(guān)依法立法,政府依法行政,法院、檢察院依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)、公民的行為依法進(jìn)行,公民的權(quán)利受到法律的切實(shí)保護(hù),國家機(jī)關(guān)的權(quán)力受到法律制約的國家。換言之,法治國家,就是包括立法機(jī)關(guān)、政府、司法機(jī)關(guān)、政黨在內(nèi)的任何機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人都受法律的支配,都在法律范圍內(nèi)活動(dòng)的國家。就行政司法裁判權(quán)的特殊職能作用而言,黨的十五大提出的依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的基本方略在客觀上要求行政機(jī)關(guān)必須依法行政,司法機(jī)關(guān)應(yīng)拓寬對行政權(quán)力的監(jiān)督途徑和加大力度。2、我國進(jìn)一步加強(qiáng)國際人權(quán)交流與合作,加強(qiáng)國內(nèi)人權(quán)保護(hù)新領(lǐng)域的形勢發(fā)展要求拓寬行政司法裁判權(quán),加強(qiáng)對政府行政權(quán)力的監(jiān)督,以便為公民的政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化等權(quán)利提供更廣泛更切實(shí)的司法保護(hù)。我國政府已分別于一九九七年十月和一九九八年十月簽署加入的5經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約6和5公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約6。對兩公約相應(yīng)承擔(dān)的國際義務(wù)作了莊嚴(yán)承諾。其中5公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約6第二篇第二條第三款規(guī)定:(1)確保任何人所享本公約確認(rèn)之權(quán)利或自由如遭受侵害,均獲有效之救濟(jì),公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)所犯之侵權(quán)行為,亦不例外;(2)確保上項(xiàng)救濟(jì)申請人之救濟(jì)權(quán)利,由主管司法、行政或立法當(dāng)局裁定,或由該國法律制度規(guī)定之其他主管當(dāng)局裁定,并推廣司法救濟(jì)之機(jī)會(huì)0,該款的規(guī)定不僅為對行政行為的司法救濟(jì)提供了國際法依據(jù),而且力主推廣這種司法救濟(jì)。由此可見,我國依形勢發(fā)展盡力拓展行政司法裁判權(quán),是順應(yīng)國際人權(quán)保障潮流的需要。3、展行政司法裁判權(quán),是彌補(bǔ)我國現(xiàn)行立法缺陷的內(nèi)在要求。自5中華人民共和國民事訴訟法(試行)6頒布,我國正式確立行政司法裁判權(quán)制度,已走過了近二十年的歷程,即便是邁出跨躍式一步的5中華人民共和國行政訴訟法6的頒布,也已有十多年的歷史,十多年來,我國政治社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了翻天覆地的變化,十多年前的立法對如今的現(xiàn)實(shí)不可能也不應(yīng)苛求它有一個(gè)準(zhǔn)確的預(yù)測,因此,當(dāng)初立法者的觀念落伍和立法上的一些限制于今難免不合時(shí)宜,立法上的一些空白正為當(dāng)今補(bǔ)充立法留下了余地,急需作一些彌補(bǔ),因此,當(dāng)今通過立法進(jìn)一步拓展行政司法裁判權(quán),無疑是一種立法完善,是社會(huì)主義法制發(fā)展的必然過程。4、從維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定,協(xié)調(diào)政府與公民間的矛盾,保證國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和長治久安的角度來看,進(jìn)一步拓展行政司法裁判權(quán),其價(jià)值不可低估。(1)十多年來,隨著我國行政訴訟法律制度的貫徹實(shí)施,我國各級人民法院受理了大量的行政案件,如從一九八三年到一九八九年共受理一審行政案件18726件,而從一九八九年到一九九八年共受理一審行政案件460308件,同期受理的非訴行政執(zhí)行案件1369054件。上述案件或是維持,或是撤銷,或是變更,或是責(zé)令履行法守職責(zé)或是執(zhí)行,通過司法裁判權(quán)的運(yùn)用,解決了大量的行政爭議,及時(shí)化解了矛盾,為行政機(jī)關(guān)和公民、組織等行政相對人提供了法律價(jià)值導(dǎo)向,進(jìn)而為他們提供了行為導(dǎo)向,從正面佐證了司法裁判權(quán)的存在對社會(huì)穩(wěn)定的巨大價(jià)值。(2)這些年來,隨著我國的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè),政府調(diào)控社會(huì)的手段也正發(fā)生變化,行政機(jī)關(guān)一些正當(dāng)?shù)幕蚍钦?dāng)?shù)臋?quán)力的行使正引發(fā)大量的新的行政爭議。由于現(xiàn)有立法的缺陷,有些行政爭議不能通過司法手段得到審查和裁斷,也就是說,作為行政法律關(guān)系兩端行使行政權(quán)力的行政機(jī)關(guān)和行使公民權(quán)利的公民和組織權(quán)利沖突,由于沒能引入處于居間地位的第三者)))司法機(jī)關(guān),使得這種沖突難能通過一種有效途徑得到緩解。以至不斷引發(fā)公民申訴和上訪事件,甚至個(gè)別地方引發(fā)群體性的騷亂,有的通過說服、勸解的途徑息訴,有的通過政府自糾或讓步的方式達(dá)到息事寧人,有的通過壓制手段迫使權(quán)利侵犯的公民一方息怨,但這些非規(guī)范,非正當(dāng)手段和措施并非長久之策,并不能從根本上理順公民的情緒,化解群眾的積怨,往往治標(biāo)不治本,為社會(huì)穩(wěn)定留下隱患,如果進(jìn)一步完善立法,拓展行政裁判權(quán)的領(lǐng)域,在增強(qiáng)公民法律意識(shí)和法制觀念的前提下,從司法審查的法律途徑,發(fā)揮法院作為社會(huì)矛盾的調(diào)節(jié)器0的特有功能,將可使上述問題能相對有效地得到解決(如果法院能做到司法公正的話)。5、公民民主權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng),將使他們更加注重自己權(quán)利的保護(hù),并因而促使他們更多寄希望司法機(jī)關(guān))這一最后的權(quán)利保護(hù)屏障給他們提供可靠的保護(hù),從另一方面看,行政機(jī)關(guān)要有效地推行其權(quán)力)以達(dá)到維護(hù)公共權(quán)力,而不受來自任何公民和組織的非法阻撓,亦將愈來愈看重借助司法機(jī)關(guān)的作用,因?yàn)榫S護(hù)依法行政是行政司法裁判權(quán)的重要職能,因此,進(jìn)一步拓展行政司法裁判權(quán),將無疑為滿足兩者的正當(dāng)要求提供條件和機(jī)會(huì)。

六、行政司法裁判權(quán)的拓展途徑

如前所述,由于觀念的落伍,理論的偏狹以致立法的滯后,導(dǎo)致我國行政司法裁判權(quán)的許多局限,要克服這些局限,除了要轉(zhuǎn)變觀念,提升理論,完善立法外,別無他途,依筆者之見,行政司法裁判權(quán)要從以下幾方面加以拓展:1、拓展受理權(quán)。即要進(jìn)一步拓寬對行政權(quán)的司法審查范圍。通俗一點(diǎn)講,就是要盡可能擴(kuò)大行政訴訟受案范圍。筆者認(rèn)為,基于凡地政權(quán)力必受監(jiān)督,凡公民和組織的正當(dāng)權(quán)利不受非法行政行為干預(yù)的人所其知的道理。法律應(yīng)確立這樣一個(gè)原則:除行政立法行為之外的一切已經(jīng)或可能影響公民、組織權(quán)利的行為均應(yīng)在行政相對人告訴的前提下,毫無另外地接受司法審查和裁斷?；谶@種認(rèn)認(rèn),受理權(quán)應(yīng)從以下途徑加以拓展:(1)涉及公民的政治權(quán)利的行政爭議應(yīng)納入司法審查范圍根據(jù)5中華人民共和國憲法6的規(guī)定,我國公民的政治權(quán)利至少包括¹選舉權(quán)和被選舉權(quán)。º言論、出版、集會(huì)、結(jié)社、游行、示威的權(quán)利。»宗教信仰自由權(quán)利。¼對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的批評,建議權(quán)和他們的違法失職行為的申訴,控告和檢舉權(quán)。根據(jù)5中華人民共和國刑法6第五十四條之規(guī)定,公民的政治權(quán)利還包括擔(dān)任國家機(jī)關(guān)職務(wù)的權(quán)利和擔(dān)任國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位和人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的權(quán)利,憲法規(guī)定的權(quán)利是公民最基本的政治權(quán)利也是受5公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約6保護(hù)的權(quán)利、任何機(jī)關(guān)不得非法限制和剝奪而沒有得到司法救濟(jì)和保護(hù)的機(jī)會(huì),那么公民憲法權(quán)利又如何能得到保障呢?至于刑法規(guī)定兩項(xiàng)政治權(quán)利,雖非公民的基本權(quán)利,只對公民因觸犯刑律時(shí)依法被剝奪,如果行政機(jī)關(guān)對之非依正當(dāng)程序和正當(dāng)理由任意地、無端地加以剝奪而又不受司法審查,那這種擅自擴(kuò)張的行政權(quán)力與公民正當(dāng)權(quán)利的沖突又如何能得到有效的緩解呢?論及此,筆者以為,我國民事訴訟法特別程序規(guī)定的選民名單案件的處理應(yīng)當(dāng)從民事訴訟中分離出來,納入行政訴訟范圍,并且除選民名單之外的涉及類似公民選舉權(quán)和被選舉權(quán)的爭議均應(yīng)納入行政訴訟范圍,因?yàn)閺谋举|(zhì)上講,負(fù)責(zé)選舉事務(wù)的選舉委員會(huì)應(yīng)是具有相應(yīng)職能的行政組織,而公民與選興委員會(huì)的這種爭議亦應(yīng)看作是行政爭議。筆者上述關(guān)于政治權(quán)利引發(fā)的行政爭議將突破我國行政訴訟法長久以來確立僅限公民人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)一類爭議的界定,但這種擴(kuò)大對于監(jiān)督行政權(quán)力,保護(hù)公民權(quán)利是必要的,并具有劃時(shí)代意義,是需要借助立法勇氣來實(shí)現(xiàn)的。(2)涉及抽象行政的行政爭議應(yīng)納入司法審查范圍5行政訴訟法6第十二條將行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為排除在懷法審查之外,筆者認(rèn)為,立法上的這種限制如今看來不具有其合理性。行政法理論一般認(rèn)為,除行政立法行為外,行政機(jī)關(guān)的行為只有制定普遍性行政措施(抽象行政行為)和作出具體行政行為兩種,它是行使行政權(quán)力的兩條基本途徑,所謂普遍性行政措施,是指不享有行政立法權(quán)的國家行政機(jī)關(guān),根據(jù)國家法律、法規(guī)以及行政規(guī)間的規(guī)定或者依據(jù)自身的法定職責(zé)權(quán),為了行政的目的,結(jié)合本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況,對不特定的事項(xiàng)作出的一般性規(guī)定,其表現(xiàn)形式通常是行政決定或行政命令,讓這種行政行為接受司法審查,至少有以下理由:首先,這種抽象行政行為,也是行政權(quán)力的體現(xiàn),而按照法治的要求,不應(yīng)有不受監(jiān)督的行政權(quán)力;其次,這種抽象行政行為制定雖然可能有法律、法規(guī)或行政規(guī)章的依據(jù)或行為主體的某種法定職責(zé),但由于它多半是自主性0作出的,且結(jié)合0本地區(qū)、本部門的實(shí)際情況,它難免蘊(yùn)含行為主體的某種主觀意志色彩,難免有行政權(quán)力的自我擴(kuò)張,從而偏離法律正當(dāng)目的,威脅相對人的利益,因而,在通過具體行政行為實(shí)施之前加以必要的懷法審查(當(dāng)然是告訴才處理),通過這種過濾法0作凈化處理,從而可以防止消極的行政后果的產(chǎn)生;第三,抽象行政行為雖然說是對不特定的人和不特定的事,但細(xì)加分析不難發(fā)現(xiàn),他針對的的確不是某個(gè)具體的人和某件具體的事,但它實(shí)實(shí)在在又是針對某一群人和某一類事,也是特定化了的。正因?yàn)樗槍Φ氖翘囟ɑ说囊蝗喝撕鸵活愂?因此,這種行政行為的正當(dāng)與否將牽連到一群人的利益,其影響尤其為烈。第四,這種抽象行政行為由于有反復(fù)適用性的特點(diǎn),故它的具體貫徹實(shí)施尤其謹(jǐn)慎,通過司法審查將能促使其慎重出臺(tái),更能興利除弊;第五,抽象行政行為在普遍實(shí)施前就通過司法審查來明確其實(shí)施的價(jià)值,將能降低某些不當(dāng)抽象行政行為實(shí)施后對相對人權(quán)利造成損害所引發(fā)的行政成本。試想,如果抽象行政行為不當(dāng)實(shí)施,從而引發(fā)一個(gè)又一個(gè)的行政爭議,將不但使行政機(jī)關(guān)陷入持久的訴訟,而且可能因面臨一個(gè)又一個(gè)的行政侵權(quán)賠償,或是花更大的精力消除后果,合法的正當(dāng)?shù)男姓袨橛捎诘玫搅怂痉ǖ闹С侄芨行У氐玫酵菩小?3)任何行政權(quán)力都不應(yīng)保留其終局權(quán)5行政訴訟法6第十二條第(四)項(xiàng)規(guī)定,法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)的某些最終裁決行為不受司法審查。據(jù)粗略查考,行政機(jī)關(guān)享有最終裁決權(quán)的法律規(guī)定有:¹5中華人民共和國商標(biāo)半6規(guī)定,申請注冊商標(biāo),商標(biāo)評審委員會(huì)有權(quán)作出終局決定;º5中華人民共和國專利法6規(guī)定,專利復(fù)審委員會(huì)對申請人關(guān)于實(shí)用新型和外觀設(shè)計(jì)的復(fù)審請求所作出的決定為終局決定,»5中華人民共和國共和國外國人入境出境管理法6規(guī)定,受公安機(jī)關(guān)罰款或者拘留處罰的外國人,對處罰不服的,如果選擇對上一級公安機(jī)關(guān)提出申訴的,那么,上一級公安機(jī)關(guān)作出的裁決是終局決定,不得再向法院起訴等等。當(dāng)初在闡述立法理由時(shí)似乎有這樣的說法,商標(biāo)和專利的審查有很強(qiáng)的專業(yè)性和技術(shù)性,法院難以擔(dān)當(dāng)這種審任,又說關(guān)于外國人入出境的這樣規(guī)定是為了提高行政效率。現(xiàn)在看來,前者說法差強(qiáng)人意,因年來法院專業(yè)審判力量已今非昔比,面以提高效率為由排除司法終局權(quán)更是舍本求末,更何況,有句名言說得好,任何人和團(tuán)體不能成為自己當(dāng)事者的法官0。廢除行政終局權(quán),代之以司法終局權(quán),將更能體現(xiàn)法律的公允。2、拓展審查權(quán)。審查權(quán)的拓展是關(guān)于司法所審查標(biāo)準(zhǔn)的拓展問題,就國內(nèi)外的司法審查制度來看,對行政行為實(shí)行合法性審查是普遍遵循的原則。但有時(shí),對行政行為實(shí)行必要的合理性審查,是監(jiān)督的行政、保護(hù)相對人正當(dāng)權(quán)益的重要手段。我國行政訴訟僅確立了對顯失公正的行政處罰行為法院可通過審查判定其非合理性而予以變更,但涉及行政自由裁量權(quán)更多領(lǐng)域都排除了司法監(jiān)督,如亂收費(fèi)、濫用行政強(qiáng)制措施,出于徇私舞弊、貪贓枉法和行政報(bào)復(fù)等非正當(dāng)動(dòng)機(jī)的處罰和裁決等一類具體行政行為,對法律、法規(guī)和行政規(guī)章有較大幅度和有多種選擇的行政處罰權(quán)的任意頂格處理。如果抽象行政行為象筆者期望的那樣納入司法審查范圍,那么對其正當(dāng)與合理性的審查應(yīng)當(dāng)結(jié)合合法性審查一并進(jìn)行。3、拓展裁決權(quán)。根據(jù)5行政訴訟法6第五十四條之規(guī)定,法院對行政爭議的裁決方式有四種:維持、撤銷、責(zé)令行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)和變更行政處罰,根據(jù)多年來的行政審判實(shí)踐,法院對行政爭議的裁決應(yīng)當(dāng)從以下方面予以拓展:(1)作出撤銷或部分撤銷行政行為,如判決責(zé)令被告重新作出行政行為,應(yīng)明確行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的時(shí)限,以防止行政機(jī)關(guān)久拖不為,以消極態(tài)度對抗行政判決,既損害司法權(quán)力的威嚴(yán),又使被撤銷的行政行為所牽涉的相對人的權(quán)利處于不確定狀態(tài),并損害行政秩序。(2)擴(kuò)大司法變更權(quán)范圍,除現(xiàn)有的行政處罰顯失公正的可以懷法變更外。更主要的應(yīng)增加對行政裁決的司法變更權(quán)。因?yàn)榘船F(xiàn)行的規(guī)定,一旦這些行政裁決不當(dāng),法院僅有撤銷并責(zé)令其重裁決的權(quán)利,根據(jù)現(xiàn)行的許多行政法規(guī)定,行政裁決一般是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)法律授權(quán),以第三者的身份,依照一定的程序,裁判平等主體的行政相對人之間與行政管理相關(guān)的民一、經(jīng)濟(jì)糾紛的行政行為,主要包括損害賠償、權(quán)屬爭議和侵權(quán)糾紛等的裁決,筆者之所以主張法院應(yīng)對這類行政裁決享有變更權(quán),主要有以下幾點(diǎn)理由:¹行政裁決所涉及的相對人之間的這種法律關(guān)系原本就是平等主體之間的民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系,法院對不當(dāng)?shù)男姓脹Q以居間者的地位依法作出變更只是份演了應(yīng)有角色;º行政審判是對行政行為的事后救濟(jì),是一種法律監(jiān)督,其性質(zhì)上是在行政機(jī)關(guān)充分行使職責(zé)后一種補(bǔ)救,是糾正錯(cuò)誤的行政裁決,不應(yīng)看作是司法權(quán)對行政權(quán)的逾越,因?yàn)榧热恍姓C(jī)關(guān)沒有珍惜依法裁決的機(jī)會(huì),就應(yīng)當(dāng)讓司法機(jī)關(guān)來行使;»從講究訴訟效益的角度看,當(dāng)行政裁錯(cuò)誤時(shí),法院只能判決撤銷并責(zé)令其重新處理,一方面,行政裁決的對象都與群眾的生產(chǎn)、生活緊密相關(guān)。因訴訟不及時(shí)而促使矛盾加深,將會(huì)影響相對人的生產(chǎn)和生活而不利于社會(huì)穩(wěn)定,另一方面,行政機(jī)關(guān)重新裁決后,如不合乎相對人的意愿或法律的規(guī)定,極易引起新的訴訟,這種重復(fù)訴訟將導(dǎo)致人力,物力和財(cái)力的浪費(fèi);再者,由于行政機(jī)關(guān)先行敗訴而重新裁決時(shí)可能會(huì)有某種情緒化的處理,相對人亦將對行政機(jī)關(guān)重新裁決行為不信任,這種重新裁決過程將可能更趨復(fù)雜化,因此,由法院直接變更易使這種行政爭議能及時(shí)、有效地解決。(3)增設(shè)確認(rèn)判決。所謂確認(rèn)判決是指行政審判中法院通過對具體行政行為的審查,確認(rèn)相對人與行政機(jī)關(guān)之間存在或不存在某種行政法律關(guān)系,如涉及到行政侵權(quán)賠償糾紛中,在作出賠償?shù)男姓袥Q前,就必然涉及到對該行政行為是否違法予以確認(rèn)。又如:對行政機(jī)關(guān)不作為引起的行政爭議,法院對這種不作為是否違法就得予以確認(rèn)等等。應(yīng)增設(shè)駁回訴訟請求判決。駁回訴訟請求的判決,是指人民法院對案件進(jìn)行審理后,對原告的實(shí)體訴訟請求不予滿足的判決,這種判決通常適用于以下三種情況:¹原告超過訴訟期限起訴;º原告要求行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé),行政機(jī)關(guān)的不履行正確、合法,原告的請求不成立;»原告提起附地政賠償訴訟,而其賠償請求不能成立。4、拓展執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行是行政訴訟的歸宿,對生效行政判決執(zhí)行應(yīng)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增加強(qiáng)制執(zhí)行方法和力度,應(yīng)加大執(zhí)行罰的力度,對行政機(jī)關(guān)或相對人拒不履行生效行政判決的,如果執(zhí)行標(biāo)的是財(cái)產(chǎn)和金錢的,按其金額及拖延日期日處較大比較的罰款;如果執(zhí)行標(biāo)的是行為的,應(yīng)在現(xiàn)有規(guī)定日處五十至一百元罰款的基礎(chǔ)上提高處罰金額。應(yīng)明確行政判決強(qiáng)制執(zhí)行措施亦應(yīng)包括凍結(jié)、查封、扣押和變賣、拍賣等措施,對行政機(jī)關(guān)拒不履行負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和直接責(zé)任人員賦予法院有采取訓(xùn)誡、拘留等一類司法強(qiáng)制措施,對相對人拒不執(zhí)行的,應(yīng)增設(shè)代執(zhí)行的規(guī)定。此外,對行政司法裁判權(quán)的拓展,還應(yīng)包括對行政機(jī)關(guān)申請法院強(qiáng)制執(zhí)行已生效行政決定規(guī)定嚴(yán)格而詳盡的審查和執(zhí)行程序等,以協(xié)調(diào)好行政權(quán)與司法權(quán),規(guī)范這類案件執(zhí)行司法操作,最大限度地防止對相對人正當(dāng)權(quán)益的侵犯。

七、結(jié)語

如果說十年前,人們對我國5行政訴訟法6的頒布還心存疑慮,認(rèn)為這部法是超前了的話,那十年后的今天,人們卻會(huì)發(fā)出由衷的慨嘆:這部法律已顯得有些滯后了,尤其是它界定法院受案范圍的狹窄,是的!我國的行政司法裁判判權(quán)頒布與實(shí)行以及我國十余年行政審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的決結(jié)正變得日益完善,在發(fā)揮保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益,保護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政,推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的進(jìn)程中,扮演了著極其重要的角色,但無庸諱言,與我國較成熟的刑事訴訟和民事訴訟制度相比,與人們的期望相比,仍有相當(dāng)?shù)木嚯x。筆者相信,本文所論述的行政懷法裁判權(quán)如能通過立法加以拓展,則我國的行政司法裁判權(quán)制度必然達(dá)到一個(gè)很高的高度,對促進(jìn)我國的民主法制建設(shè)發(fā)揮無可替代的巨大作用。