導語：行政司法的行為比較探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：潘牧天工作單位：上海大學法學院

一、兩國行政司法的行為依據(jù)比較

(一)俄聯(lián)邦調(diào)整行政司法行為的法律規(guī)范評介

在俄聯(lián)邦行政司法的發(fā)展進程中,1993年12月12日通過的5俄聯(lián)邦憲法6成為其行政司法發(fā)展到現(xiàn)代階段的重要標志。該法第118條第2部分規(guī)定,俄聯(lián)邦司法權(quán)通過憲法訴訟、民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟得以實施。以此拉開了俄聯(lián)邦行政司法體系建構(gòu)的序幕。在之后相當長的一段時間里,俄聯(lián)邦行政法學界對這一問題的研究顯得有些淡漠,沒有形成系統(tǒng)的理論體系,但行政訴訟程序必須與實現(xiàn)在俄聯(lián)邦建立行政法院相聯(lián)系的思想則成為推動俄聯(lián)邦行政司法實踐的巨大動力。俄聯(lián)邦最高法院院長列別杰夫依據(jù)聯(lián)邦憲法性法律5俄聯(lián)邦司法體系法6進一步發(fā)展了這一思想,提出了在普通司法法院體系中建立行政法院的主張,得到普京總統(tǒng)的贊同。于是,2年俄聯(lián)邦最高法院基于立法動議權(quán),將聯(lián)邦憲法性法律5俄聯(lián)邦的聯(lián)邦行政法院法6的草案提交到俄聯(lián)邦的聯(lián)邦會議的國家杜馬并一致通過。從而將俄聯(lián)邦的行政司法實踐推向高潮,也以此初步形成了規(guī)范俄聯(lián)邦行政司法行為的法律體系的框架。其中5俄聯(lián)邦的聯(lián)邦行政法院法6理所當然地將成為指導俄聯(lián)邦行政司法實踐最重要的法律,在該法律體系中將居舉足輕重的地位。然而,深入剖析該立法草案的具體內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn),草案的許多地方存在不成熟因素,甚至存在實質(zhì)性的缺陷。這一點在以下幾方面體現(xiàn)的尤為突出:第一,該立法草案缺失對行政案件和行政糾紛的內(nèi)涵加以揭示的內(nèi)容。該草案較為廣泛地運用了行政案件和行政糾紛范疇的有關(guān)要素。然而,草案既沒有準確表述行政案件和行政糾紛的概念,也沒有對二者的本質(zhì)加以科學界定與嚴格區(qū)分。這在一定程度上造成了行政司法實踐領(lǐng)域具體操作上的混亂與不協(xié)調(diào)。存在對行政案件與行政糾紛不加區(qū)分,混同使用的現(xiàn)象。最近一段時間,俄聯(lián)邦已經(jīng)的各種公告中客觀上更多地體現(xiàn)出行政案件和行政糾紛這兩個概念似乎具有相同特征的現(xiàn)象。而這一點,立陶宛較俄聯(lián)邦而言略有不同。立陶宛頒行的5審理行政案件程序法6同樣使用了行政案件和行政糾紛的概念。該法對行政糾紛的概念加以界定,行政糾紛被解釋為是個人與公共行政主體之間的沖突,或者是不具有相互管轄關(guān)系的公共行政管理主體之間的沖突。但同樣存在未對行政案件的概念加以界定的缺憾。而在法律或立法草案中準確表述行政案件和行政糾紛的概念并對其本質(zhì)予以區(qū)分是非常重要的,它是直接關(guān)系到行政司法運行所依賴的程序性規(guī)范與相應(yīng)法律救濟機制如何科學構(gòu)建問題的一個相當重要的被考量因素。第二,該立法草案未能體現(xiàn)行政法院應(yīng)具有的獨立、自治的體系的思想及內(nèi)容。草案第2條將俄聯(lián)邦最高法院的行政案件司法委員會;共和國最高法院、邊疆區(qū)法院、州法院、聯(lián)邦直轄市法院、自治州和自治區(qū)法院的行政案件司法委員會納入聯(lián)邦行政法院范疇。而專門化的行政案件委員會應(yīng)當成為普通司法法院體系中的構(gòu)成分支。因此,該立法草案沒有規(guī)定行政法院獨立、自治的體系是其內(nèi)容上的一大欠缺,也是其法創(chuàng)制過程中的一個倒退。因為早在1922年蘇維埃法律研究所擬定的俄羅斯最高行政法院和共和國的州、省行政法院條例的草案中,便曾確立了行政法院體系的完整思想。該條例草案的第一項曾規(guī)定:為了維護革命法制,保障國家機構(gòu)正確,協(xié)調(diào)地發(fā)揮職能和保護公民的權(quán)利而設(shè)立最高行政法院和共和國的州和省的行政法院。而這一思想則為立陶宛所承襲并運用到行政司法的具體實踐。設(shè)立了獨立的、不歸屬普通司法法院體系的行政法院體系,即立陶宛的最高行政法院和區(qū)行政法院,以此確保行政司法的良性運作。第三,該立法草案沒有明確列出審查行政違法案件的行政法院的職權(quán)范圍,使草案存在實質(zhì)性缺陷。眾所周知,5俄聯(lián)邦憲法6的頒布所產(chǎn)生的一個根本性變化就是在實質(zhì)上改變了對公民與公權(quán)力機關(guān)之間的糾紛的司法管轄。憲法第46條第2款賦予每一個人對于任何一個國家權(quán)力機關(guān)、地方自治機關(guān)、社會團體和公職人員的任何一種行為(或者不作為)和決定向法院進行申訴的權(quán)利[1]。而這種權(quán)利的重要體現(xiàn)便是公民對行政違法行為享有司法控告權(quán)。這必然要求法律明確設(shè)定審查行政違法案件的行政法院的相應(yīng)職權(quán)。但該草案只在第3條作出了聯(lián)邦跨地區(qū)行政法院是治安法官所審理的行政案件的上級司法審級的簡易規(guī)定,造成法律內(nèi)容上的殘缺。第四,創(chuàng)建完全合乎要求的行政司法制度缺少行政司法機關(guān)活動的程序保障是不可能的。[2](p.227)而該立法草案另一重要缺陷恰恰在于缺少行政法院審查行政案件的具體方式這一程序性規(guī)范。這一點,立陶宛的5審理行政案件程序法6的規(guī)定引起俄聯(lián)邦許多行政法學者的廣泛關(guān)注。該法律不僅明確規(guī)定了行政法院的職權(quán)范圍,而且還非常具體地調(diào)整了對行政案件進行司法審查的方式。162條法律條文中,絕大多數(shù)規(guī)范具有程序的性質(zhì)。而5俄聯(lián)邦的聯(lián)邦行政法院法6草案只有17條,其中幾乎沒有程序性規(guī)范。

(二)立陶宛調(diào)整行政司法行為的法律規(guī)范評介

1999年,立陶宛先后頒行了5審理行政案件程序法6、5行政法院機構(gòu)法6、5公共行政管理法6和5行政糾紛委員會法6等四部重要法律。標志著立陶宛步入行政司法實踐的成熟階段,也以此構(gòu)建了立陶宛調(diào)整行政司法行為的法律規(guī)范體系。運用5行政法院機構(gòu)法6,立陶宛確立了其行政法院的完備而自治的體系。使其成為國家司法體系的組成部分,屬于專門審查行政案件的專門法院。從1999年5月開始,立陶宛已建立5個州的行政法院和一個最高行政法院。每個州的行政法院都在與相應(yīng)的州法院活動的區(qū)域(普通管轄權(quán))相重合的地域內(nèi)進行活動。運用5審理行政案件程序法6,立陶宛設(shè)定了行政法院的職權(quán)范圍。在5審理行政案件程序法6中,具體規(guī)定了向法院提交申訴書、異議書和申請書的一般規(guī)定;司法審查的程序;法院判決的類型和對判決提起上訴的程序以及許多其他程序性規(guī)范。同時明確指出,對產(chǎn)生于行政法律關(guān)系的行政案件的審查,主要根據(jù)5審理行政案件程序法6中所規(guī)定的程序進行。在該法沒有具體規(guī)定的情況下,行政法院遵循立陶宛的民事訴訟法典。運用5行政糾紛委員會法6及相關(guān)條例,立陶宛設(shè)定了解決行政糾紛的訴前程序,從而以這種非訴手段補充調(diào)整公共行政管理和內(nèi)部行政管理領(lǐng)域產(chǎn)生的各種法律糾紛。值得特別強調(diào)的是,立陶宛5公共行政管理法6的頒行為其行政司法的理論與實踐注入了新鮮元素,在規(guī)范立陶宛行政司法行為的法律規(guī)范中發(fā)揮著不可替代的獨特功效。第一,該法將新的公共行政管理和內(nèi)部行政管理的概念引入法律流通領(lǐng)域。新型公共行政管理由法律和其他的法律文件調(diào)整國家機關(guān)和地方自治機關(guān)以及其他的由法律授權(quán)的主體來執(zhí)行活動。這種執(zhí)行活動的目的是實施法律、其他的法律文件、地方自治機關(guān)的決定,并對公共公用事業(yè)進行行政調(diào)整。而新型內(nèi)部行政管理則是在行政管理領(lǐng)域中以保障具體的國家機關(guān)或者地方自治機關(guān)、機構(gòu)、部門或者組織(調(diào)整內(nèi)部機構(gòu)、管理全體工作人員、分配和管理現(xiàn)有的物質(zhì)財政資源)發(fā)揮職能為宗旨的一種活動。這種活動的目的是使他們能夠在公共行政管理或者其他的國家活動領(lǐng)域中以適當?shù)姆绞酵瓿山唤o他們的任務(wù)。通過立法及司法手段在法律流通領(lǐng)域?qū)χ右源_認和保障,對認識行政管理主體因存在權(quán)力性和地域性的原則方面的差異,從而構(gòu)成不同公共行政管理體系,賦予其不同職能以及實施行政程序的權(quán)利具有重要意義。但這些概念在俄聯(lián)邦目前的立法中則尚未得到普及。第二,行政程序以及參與行政程序的當事人的概念在該法中得以確認并被規(guī)定下來。在立陶宛,行政程序開始的基礎(chǔ)包括:申請人的書面請求;在國家職員和地方自治機關(guān)的職員公務(wù)通告中所敘述的事實;來自于新聞媒體和其他來源的有關(guān)國家和市政機構(gòu)侵犯公民權(quán)利的信息。在這一前提下,公共行政管理主體在審查請求和通過針對申請作出決定時所必須遵守的程序便是行政程序,而申請人和公共行政管理機構(gòu)便成為行政程序的當事人。第三,該法規(guī)定了公共行政管理主體的范圍及其活動原則,規(guī)定了行政管理的操作規(guī)程和行政程序。以此保障公民和其他人員擁有在公共行政管理機構(gòu)中公平和公正地審查他們的請求的權(quán)利,并保障公共行政管理主體作出有充分理由的決定的權(quán)利,同時,保證公民擁有對該決定進行申訴和針對非法的行政活動所造成的損失獲得賠償?shù)臋?quán)利。

二、兩國行政委員會在行政糾紛解決機制中的主體地位比較

立陶宛共和國的5行政糾紛委員會法6和由1999年5月4日立陶宛共和國政府第533號決議批準的5行政糾紛委員會工作條例6規(guī)定了解決行政糾紛的訴前程序,使之成為在立陶宛的公共行政管理和內(nèi)部行政管理領(lǐng)域解決法律糾紛的一種非訴手段。通常情況下,對行政糾紛進行訴前審查的主體是行政糾紛公共委員會、行政糾紛縣委員會和行政糾紛總委員會。自治的公共委員會和縣委員會是在3至4年的時間內(nèi)建立起來的,分別由5人組成。自治委員會是根據(jù)自治會議的決定建立的。行政糾紛總委員會具有法人地位,并由國家預算給予財政支持,其全部成員均為國家公職人員,由國家支付工資。在行政糾紛委員會的職權(quán)和審查糾紛的具體程序方面,立陶宛共和國5審理行政案件程序法6做出了明確規(guī)定。在職權(quán)范圍上,雖然有關(guān)稅務(wù)糾紛必須通過訴前程序解決,但審查稅務(wù)糾紛并沒有列入該行政糾紛委員會的職權(quán)之中,這些問題由稅務(wù)立法予以規(guī)定。此外,委員會不能解決與當事人財產(chǎn)損失有關(guān)的行政糾紛。對這些糾紛的審查列入立陶宛行政法院的職權(quán)范圍。在審查程序上,申訴或者異議是向行政糾紛委員會提出請求的形式。私人擁有提出申訴的權(quán)利,而權(quán)力機關(guān)、職員有權(quán)提出異議。對委員會的所有請求均以合議制的方式進行審查,并應(yīng)當在收到申訴或者異議書之日起14日內(nèi)審查完畢。申請人對委員會做出的決定不服,可以向行政法院提起申訴。值得注意的是,立法并沒有使用行政訴訟的概念。審查行政糾紛委員會的工作實踐表明,一方面,在公共行政管理領(lǐng)域存在著大量的違法行為。這些違法行為主要與各種國家機構(gòu)的不合法的行為、輕率的作為或者不作為有關(guān),這些行為直接導致了對申請人的合法權(quán)益的侵犯。另一方面,在各級行政糾紛委員會的活動中可以發(fā)現(xiàn),行政糾紛委員會在確認引起爭議的文件屬非法文件后,并不能廢除該文件。只能將自己做出的決定寄送給做出文件的機關(guān)。如果該機關(guān)沒有履行行政糾紛委員會的決定,并且在2天內(nèi)沒有糾正被確認的違法行為,只能由相應(yīng)的有權(quán)行政法院廢除作為爭議對象的行政文件?？梢?在行政司法領(lǐng)域,行政糾紛委員會的這種不具實效的監(jiān)督行為,由于存在自身職權(quán)的局限性而不如行政法院對行政文件和執(zhí)行權(quán)的活動的合法性進行的嚴格監(jiān)督。與立陶宛共和國相同的是,行政委員會在俄聯(lián)邦同樣發(fā)揮著十分重要的作用。但不同的是,俄聯(lián)邦的行政委員會不參與對行政糾紛的訴前審查,與法院沒有直接關(guān)系,體現(xiàn)出不同于立陶宛共和國行政糾紛委員會的自身屬性。在俄聯(lián)邦除附屬于莫斯科和圣彼得堡市的執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的行政委員會具有國家機關(guān)的地位外,大多數(shù)附屬于地方自治執(zhí)行權(quán)力機關(guān)進行活動的行政委員會屬于非國家機關(guān)。新的俄聯(lián)邦行政違法法典沒有說明行政委員會的性質(zhì)。在該法典中,行政委員會僅被提到一次,被立法者稱為是審查俄聯(lián)邦主體法律規(guī)定的行政違法案件的行政司法機關(guān)。依此推斷,根據(jù)現(xiàn)行的俄聯(lián)邦行政違法法典,行政委員會的地位、職權(quán)只能由聯(lián)邦主體的法律規(guī)定。同時,俄聯(lián)邦行政違法法典并沒有將行政委員會列入審查行政違法案件的機關(guān)名錄之中。正如立法實踐所證明的那樣,調(diào)整行政委員會活動的法律只是在個別的聯(lián)邦主體中被通過。[3](p.55)在許多俄聯(lián)邦主體中缺少自己特有的、調(diào)整行政委員會活動的立法。尤其是直到現(xiàn)在,在加里寧格勒州還沒有通過一部規(guī)定行政委員會地位的法律。需要特別指出的是,在俄聯(lián)邦主體中,行政委員會大量的活動往往在事實上接受著相應(yīng)的調(diào)整。例如,根據(jù)23年5月6日莫斯科市政府的決定,曾建立了附屬于莫斯科市政府的有關(guān)行政違法案件的行政委員會。這些決定批準了附屬于莫斯科市政府的有關(guān)行政違法案件的行政委員會條例。因此,一些地方執(zhí)行權(quán)力機關(guān)在調(diào)整作為行政司法機關(guān)的行政委員會活動的同時,還建立了某些行政程序規(guī)范。這隨之產(chǎn)生了一系列問題。因為盡管俄聯(lián)邦憲法涉及了屬于俄聯(lián)邦和聯(lián)邦主體共同管轄范圍的行政程序立法。但區(qū)一級執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的規(guī)范性文件不能列入行政程序立法之中,因為這與俄聯(lián)邦憲法相抵觸。而且,俄聯(lián)邦行政違法法典第22.1條第2項明確規(guī)定,行政委員會的活動只應(yīng)當由聯(lián)邦主體的法律來調(diào)整,而不能由法律之下的文件來調(diào)整。可見,對俄聯(lián)邦主體行政委員會活動的立法調(diào)整目前尚存在一定缺陷。在大多數(shù)俄聯(lián)邦主體中,調(diào)整其活動的法律沒有被通過,盡管這是由現(xiàn)行的俄聯(lián)邦行政違法法典直接規(guī)定的。

三、幾點總結(jié)性結(jié)論

第一,探討行政司法的相關(guān)實踐問題,首先應(yīng)科學界定行政訴訟與行政司法的關(guān)系。目前,俄聯(lián)邦有些學者主張用行政訴訟的術(shù)語取代行政司法的術(shù)語。[4](p.99)這是一種混淆二者基本內(nèi)涵的錯誤認識,不利于行政司法理論與實踐的進一步發(fā)展。事實上,行政訴訟與行政司法是兩個不同的概念,但二者存在密切聯(lián)系。行政訴訟的定義至少應(yīng)當包括兩個必要因素:其一,通過司法程序?qū)彶樾姓`法案件;其二,對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)及其公職人員的行為進行司法監(jiān)督。而行政司法的概念比行政訴訟的概念含義更廣泛,它還包括了有關(guān)強制執(zhí)行法院和其他依法有管轄權(quán)的國家機關(guān)(司法警察部門)的活動。[5](p.14)這對正確劃分俄聯(lián)邦行政法律規(guī)范在適用領(lǐng)域存在的三類訴訟關(guān)系至關(guān)重要。即:建立在執(zhí)行權(quán)力機關(guān)實施其權(quán)限過程中的關(guān)系;建立在執(zhí)行權(quán)力機關(guān)(非司法機關(guān))和司法機關(guān)針對自然人和法人采取行政強制措施過程中的關(guān)系;建立在行政司法領(lǐng)域中的行政訴訟關(guān)系。其中第二類關(guān)系應(yīng)由俄聯(lián)邦新的行政違法法典中的訴訟部分進行調(diào)整。而第一類關(guān)系和第二類關(guān)系的調(diào)整問題目前在俄聯(lián)邦仍存在嚴重缺陷。從俄聯(lián)邦的行政司法的實際運行狀況及發(fā)展態(tài)勢上看,俄聯(lián)邦應(yīng)盡快制定聯(lián)邦行政訴訟法典來調(diào)整第一類關(guān)系。至于第三類關(guān)系即行政司法,需要予以特殊關(guān)注。當前,從保障實現(xiàn)司法審判和建立有效的保障公民和其他團體組織的權(quán)利和自由的有效機制的必要性角度,建立專門法院即行政法院對之加以調(diào)整的現(xiàn)實需要已非常迫切。第二,就行政司法的理論與實踐的實際狀況看,立陶宛較俄聯(lián)邦更為成熟,也更為發(fā)達,具有一定系統(tǒng)性。1999年開始,立陶宛著手對行政司法制度進行具體的改革。明確了調(diào)整公共行政管理領(lǐng)域的規(guī)范文件的概念,建立了通過立法程序設(shè)立專門的、審查對公共行政管理主體和內(nèi)部行政管理主體的行為(不作為)進行申訴的行政法院體系,以及審查由于公共行政管理主體和內(nèi)部行政管理主體做出的行政文件而進行申訴的制度。通過對公共行政管理主體的行為進行司法監(jiān)督的方式建立了新的調(diào)整行政法律關(guān)系的法律制度。事實上,立陶宛通過司法審查的方式所確立的對執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的活動實行的監(jiān)督,就是對公共行政管理主體的活動實行的監(jiān)督。這種新制度并不是簡單抄襲西方體系,而是建立在列昂納斯、利昂梅里斯等立陶宛著名法學家深入系統(tǒng)的理論研究基礎(chǔ)上的。因此,針對近幾年俄聯(lián)邦調(diào)整執(zhí)行權(quán)力機關(guān)活動的行政規(guī)范明顯增加,但對這方面的理論研究卻不如立陶宛那么深入、系統(tǒng)的現(xiàn)狀,應(yīng)當對行政法調(diào)整在執(zhí)行權(quán)領(lǐng)域中的管理關(guān)系的機制進行深入系統(tǒng)的職能分析,以確定有效的目的和標準,來解決行政法規(guī)范在行政司法領(lǐng)域如何監(jiān)督和規(guī)范國家權(quán)力,以保證其運行的現(xiàn)實性與正當性這一問題。第三,以民事法律特殊侵入公共調(diào)整領(lǐng)域的方式表現(xiàn)出來的行政法和行政法律實踐改革的負面趨向,對兩國行政司法實踐的良性發(fā)展造成一定的消極影響。為此,必須科學認識并協(xié)調(diào)當代社會經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的各種新型法律關(guān)系,對公共行政管理體系的范疇準確定位,以排除對行政司法理論與實踐產(chǎn)生干擾的各種不適當因素。第四,獨立、自治的行政法院體系的盡早建立成為俄聯(lián)邦司法權(quán)體系改革的首要問題。在俄聯(lián)邦形成的新的市場關(guān)系改變了國家作為管理工具和調(diào)整社會經(jīng)濟過程的作用,與此相應(yīng),行政法的職能作用必須重新定位,恢復行政法對所有社會活動領(lǐng)域的影響。同時,行政法調(diào)整社會關(guān)系的現(xiàn)代機制應(yīng)當改變其自身的目的設(shè)定。占首要地位的不是國家利益,而應(yīng)是公民的權(quán)利和自由。它在行政法調(diào)整機制中具有優(yōu)先地位,這也是建立對權(quán)利和自由保障機制的前提條件。這客觀上要求必須改革司法權(quán)體系,將行政法院補充到司法權(quán)體系中來。這一點,立陶宛建立行政法院體系的成功經(jīng)驗在一定程度上可以為俄聯(lián)邦借鑒。但從俄聯(lián)邦的實際情況來看,建立現(xiàn)代行政司法制度不宜操之過急,可以分階段進行。一方面應(yīng)盡早制定5俄聯(lián)邦行政司法法6來規(guī)范行政司法實踐。另一方面,可以通過制定俄聯(lián)邦行政訴訟法典的方式調(diào)整行政訴訟行為,以這種間接手段完善實施司法權(quán)的行政法院制度,從而最終建立完全獨立的、脫離普通司法法院的行政法院體系。[6](p.64)該體系可以包括俄聯(lián)邦最高行政法院、俄聯(lián)邦主體行政法院和地區(qū)行政法院。