導(dǎo)語(yǔ)：行政規(guī)劃司法救濟(jì)探究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、行政規(guī)劃救濟(jì)的必要性

在公權(quán)力主體行政的理念中，行政規(guī)劃是為公共利益之需要而對(duì)社會(huì)資源的再配置。但在實(shí)踐中，受到復(fù)雜的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活以及多元的利益需求等諸多因素的制約和影響，公權(quán)力主體不可避免地對(duì)公共利益與私人利益進(jìn)行權(quán)衡與博弈，在此過(guò)程中，私益的受損已是一種常態(tài)。目前，由于傳統(tǒng)的行政法理論并不能夠完全地適用于行政規(guī)劃，而且不論是從過(guò)程還是從結(jié)果意義上來(lái)說(shuō)，行政規(guī)劃都急需要一套完整的且適合的理論和制度來(lái)規(guī)制和解釋。最為重要的一點(diǎn)，行政規(guī)劃已經(jīng)引起了公民權(quán)利保障方式上的變革，傳統(tǒng)的行政法權(quán)利救濟(jì)偏重于權(quán)利的事后救濟(jì)，但就行政規(guī)劃來(lái)說(shuō)，事后的權(quán)利救濟(jì)自然重要，但事前的權(quán)利保障顯得更為關(guān)鍵，這是由于行政規(guī)劃與一般行政行為的特殊性，行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利產(chǎn)生不利影響和限制，這在普通情況下是無(wú)法得到消除的，也就是說(shuō)恢復(fù)原狀的請(qǐng)求得不到實(shí)現(xiàn)，就算事后得到了一定的補(bǔ)償或賠償對(duì)相對(duì)人權(quán)益損失來(lái)說(shuō)也是有限的。所謂無(wú)救濟(jì)即無(wú)權(quán)利，因此對(duì)在行政規(guī)劃中遭受權(quán)益侵害的相對(duì)人的司法救濟(jì)和保障自然引起我們的關(guān)注和探討。再言之，行政規(guī)劃也有其與眾不同之特點(diǎn)。筆者以為，行政規(guī)劃的特點(diǎn)有三：

1.準(zhǔn)立法性。行政規(guī)劃其本身通常是一個(gè)規(guī)范性的文件，這使得行政規(guī)劃在后續(xù)行政行為或者政策實(shí)施過(guò)程中取得基本標(biāo)準(zhǔn)和綱領(lǐng)的地位，這一點(diǎn)與一般的行政立法是共通的。但是又與行政立法相區(qū)別，立法是一般性大綱規(guī)定，而行政規(guī)劃則須根據(jù)具體情況來(lái)制定并保證實(shí)施。

2.政策性。社會(huì)的發(fā)展需要有前瞻性的思維方式，國(guó)家的治理更是如此，這客觀上就要求政府在行政過(guò)程中必須統(tǒng)籌兼顧，科學(xué)的規(guī)劃，已然在目前政府行政行為中占據(jù)重要的地位。但政策的一大特點(diǎn)就是因勢(shì)利導(dǎo)，實(shí)事求是，這也讓行政規(guī)劃產(chǎn)生不穩(wěn)定性。

3.裁量性。相對(duì)于其他行政行為來(lái)說(shuō)，行政規(guī)劃的特殊性在于它是根據(jù)政府行政實(shí)踐中的具體情況而構(gòu)建出作為接下來(lái)一段時(shí)間的行政目標(biāo)的藍(lán)圖，具有強(qiáng)烈的政策性?；诖?，我們不難得出結(jié)論：利用成文的實(shí)體法律規(guī)范的方式對(duì)政府的行政規(guī)劃進(jìn)行完全的規(guī)制是不實(shí)際的，就算存在實(shí)體法上的制約，也僅僅只能是原則性的規(guī)定，借以給行政主體指明規(guī)劃之方向。因而政府機(jī)關(guān)有了大量的自主權(quán)也就顯得合理。綜觀行政規(guī)劃之特點(diǎn)，由于行政規(guī)劃自身的準(zhǔn)立法性，大多數(shù)時(shí)候使得行政主體既是規(guī)范的制定者又是實(shí)施者，故而給私益被侵害的出現(xiàn)留下一個(gè)節(jié)點(diǎn)。再者，由于規(guī)劃的政策性而使得行政規(guī)劃的實(shí)施產(chǎn)生變數(shù)，對(duì)公民的信賴?yán)嬖斐赏{。行政行為自古以來(lái)就具有的裁量性也讓行政權(quán)力的濫用留下極大空間，這就是公權(quán)力與私益的矛盾。諸多學(xué)者對(duì)此做出巨大努力，最有效的途徑在于權(quán)利的保障和救濟(jì)。正因?yàn)樾姓?guī)劃的特點(diǎn)注定行政過(guò)程中公民私益在與公權(quán)力的沖突中始終處于下風(fēng)，所以對(duì)行政規(guī)劃救濟(jì)途徑的探尋顯得尤為重要。

二、行政規(guī)劃救濟(jì)的對(duì)象

一切權(quán)利都有可能面臨被侵害的危險(xiǎn)，因?yàn)闄?quán)利人之權(quán)益往往與否定其權(quán)益的其他人的利益相對(duì)立。有了權(quán)益的被侵害或者被侵害的危險(xiǎn)，自然也有了相關(guān)的救濟(jì)，這些救濟(jì)所指向的對(duì)象，我們稱之為利害關(guān)系人。在現(xiàn)行的每個(gè)法律關(guān)系中都存在著利害關(guān)系人，基于行政法律規(guī)范而出現(xiàn)的行政法律關(guān)系也不例外。行政法上的利害關(guān)系人包含兩類人，一是行政相對(duì)人，與行政主體相對(duì)應(yīng)，受行政行為直接的規(guī)制；二是行政相關(guān)人，泛指有權(quán)利義務(wù)受政府機(jī)關(guān)依職權(quán)行為所規(guī)制的所有人。行政相對(duì)人是指行政主體的依職權(quán)行為所影響的人，所以是救濟(jì)的主體毋庸置疑，但是由于行政相關(guān)人這個(gè)概念所涵蓋的對(duì)象十分廣泛，若是都作為救濟(jì)的對(duì)象將造成救濟(jì)制度運(yùn)行的極大負(fù)擔(dān)，是以在此應(yīng)進(jìn)一步甄別。筆者以為，行政相關(guān)人中可以尋求救濟(jì)的應(yīng)當(dāng)是受到了行政行為的直接影響而引起其權(quán)益的損失或有即將損失的必然性，而非可能。這才符合救濟(jì)制度的初衷，不然濫訴的后果極大可能出現(xiàn)。規(guī)劃的利害關(guān)系人如前文所述，亦包含以下的人，一為行政相對(duì)人，再者就是權(quán)益受到規(guī)制而出現(xiàn)變動(dòng)的行政相關(guān)人。我們都知道，法律賦予每個(gè)公民以諸多的權(quán)利，有人身權(quán)，有財(cái)產(chǎn)權(quán)，有請(qǐng)求權(quán)，有批評(píng)建議權(quán)等等，這些權(quán)利總的來(lái)說(shuō)是有程序性權(quán)利與實(shí)體性權(quán)利之分的。在有關(guān)的行政規(guī)劃各個(gè)階段中，當(dāng)事人所享有的程序性權(quán)利主要體現(xiàn)在行政規(guī)劃的擬定階段，即規(guī)劃的協(xié)調(diào)論證階段。在此過(guò)程中，參與的人們享有建議權(quán)，知情權(quán)，以及聽(tīng)證權(quán)。建議權(quán)是行政主體在規(guī)劃進(jìn)行草擬的階段時(shí)，相關(guān)的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)被允許就規(guī)劃本身進(jìn)行建議，可以口頭也可以是書面或其他形式。知情權(quán)作為我們每一個(gè)公民所享有的憲法權(quán)利之一，利害關(guān)系人有權(quán)知悉與其有關(guān)的規(guī)劃內(nèi)容等。聽(tīng)證是關(guān)系人向行政機(jī)關(guān)提出自己的意見(jiàn)一種法定方式，法律應(yīng)當(dāng)予以保障。與程序性權(quán)利對(duì)應(yīng)的自然是實(shí)體性權(quán)利，主要體現(xiàn)為利害關(guān)系人的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，但隨著社會(huì)日益多元的發(fā)展，新的權(quán)利類型的出現(xiàn)也需要我們對(duì)之認(rèn)真對(duì)待，比如環(huán)境利益等，也應(yīng)當(dāng)將之納入實(shí)體性權(quán)利的范疇，而這些也主要出現(xiàn)在規(guī)劃被確定之后。在規(guī)劃確定之后的實(shí)踐中主要有兩種狀態(tài)，一是規(guī)劃被履行，此時(shí)若是關(guān)系人的權(quán)益受到侵害，應(yīng)當(dāng)享有撤銷請(qǐng)求權(quán)，這是基于行政行為的合法性原則，當(dāng)事人有權(quán)請(qǐng)求撤銷行政規(guī)劃；還有就是防護(hù)措施請(qǐng)求權(quán)，這是一種預(yù)防性措施，以避免在規(guī)劃實(shí)施過(guò)程中造成當(dāng)事人權(quán)益損害，在德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》中有所規(guī)定。二是規(guī)劃并沒(méi)有被履行或者規(guī)劃發(fā)生改變和撤銷。在這種情況下關(guān)系人請(qǐng)求權(quán)的理論支撐是行政領(lǐng)域的信賴保護(hù)原則，法律應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民的合法預(yù)期。以此推之，相關(guān)的人的權(quán)利有四：一是規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)，這是一種意在反對(duì)行政規(guī)劃的變動(dòng)和撤銷的權(quán)利，但是一般情況下是不予認(rèn)可的，不然會(huì)導(dǎo)致私人利益優(yōu)于公共利益，僅僅在例外時(shí)候才存在；二是規(guī)劃執(zhí)行請(qǐng)求權(quán)，此權(quán)利意在使規(guī)劃結(jié)束不履行的狀態(tài)，與規(guī)劃存續(xù)請(qǐng)求權(quán)相似，在一般時(shí)候此權(quán)利也是不存在的，也僅在特殊情況下存在；三是過(guò)渡措施和補(bǔ)救措施請(qǐng)求權(quán)，當(dāng)事人因?yàn)橐?guī)劃的改和廢而造成權(quán)益損失的時(shí)候，可以請(qǐng)求予以補(bǔ)救和幫助，但損失的權(quán)益必須是具體的；四是補(bǔ)償、賠償請(qǐng)求權(quán)，這是相關(guān)當(dāng)事人一項(xiàng)極為關(guān)鍵的權(quán)利適用國(guó)家賠償法的規(guī)定。

三、行政規(guī)劃司法救濟(jì)制度的構(gòu)建

（一）行政規(guī)劃救濟(jì)的適用范圍

學(xué)界依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)將行政規(guī)劃進(jìn)行了不同的分類，其中最經(jīng)常使用的分類方式是根據(jù)行政規(guī)劃的拘束力的不同程度將之分為建議性規(guī)劃、影響性規(guī)劃以及拘束性規(guī)劃。

1.建議性規(guī)劃。這種規(guī)劃完全不具有法律約束力，僅供建議使用，基本上這種規(guī)劃是以行政事實(shí)行為的方式出現(xiàn)，兼之有行政指導(dǎo)的方式。

2.影響性規(guī)劃。這種規(guī)劃沒(méi)有約束性，但又不僅僅只是建議，包含有行政主體期望公民可以作出符合規(guī)劃目標(biāo)的行為，但公民或者法人是否要接受，完全取決個(gè)人意愿。

3.拘束性規(guī)劃。該規(guī)劃對(duì)其所涉及的對(duì)象具有法律上的約束力，也因此，法律對(duì)其作出限制，應(yīng)當(dāng)適用法律保留原則。再者言之，拘束性規(guī)劃對(duì)私益可以產(chǎn)生影響，有私益受侵害的可能，自然也存在對(duì)侵害后的救濟(jì)的探討。行政規(guī)劃的多樣性自然使得對(duì)其的救濟(jì)制度也要具體分析。在建議性規(guī)劃中，規(guī)劃僅僅只是作為一種建議，性質(zhì)上為行政事實(shí)行為，對(duì)當(dāng)事人不具有強(qiáng)制性，當(dāng)事人可以自主選擇接受與否，行政權(quán)并未有對(duì)當(dāng)事人的直接干預(yù)，因而不會(huì)有行政權(quán)對(duì)當(dāng)事人損害后果的發(fā)生。影響性規(guī)劃對(duì)相對(duì)人來(lái)講也不具有拘束力，雖然其不僅是建議，有行政主體一定的期望，但是行政權(quán)的強(qiáng)制性依然沒(méi)有作用在相對(duì)人身上，相對(duì)人完全可以憑自己的主觀意愿來(lái)行事，并不受制于行政權(quán)?？傮w而言，對(duì)建議性和影響性行政規(guī)劃來(lái)說(shuō)，由于其并未有強(qiáng)制性，雖然也可能對(duì)關(guān)系人產(chǎn)生影響，但這種影響無(wú)法產(chǎn)生當(dāng)事人權(quán)利受損的后果，而且是可規(guī)避的，再者這也非行政主體想要積極追求的結(jié)果。因而，從性質(zhì)上來(lái)分析定性，建議性和影響性行政規(guī)劃屬于行政事實(shí)行為。而在我國(guó)目前的法律規(guī)范中，司法救濟(jì)是無(wú)法適用于此的。這里出現(xiàn)爭(zhēng)議的就是對(duì)拘束性規(guī)劃性質(zhì)的認(rèn)定。有人認(rèn)為，即使是拘束性規(guī)劃，對(duì)關(guān)系人產(chǎn)生的影響也是將來(lái)的，而且是由后續(xù)行為引起的，所以不會(huì)有法律效果。筆者不認(rèn)可這種觀點(diǎn)，雖然是對(duì)將來(lái)進(jìn)行影響，但是不可否認(rèn)在許多時(shí)候已經(jīng)對(duì)現(xiàn)有權(quán)利義務(wù)造成了影響和限制，規(guī)劃的頒布很大程度上是為了對(duì)目前的權(quán)利狀態(tài)進(jìn)行限制以利于將來(lái)規(guī)劃的實(shí)施，法律效果自規(guī)劃確定頒布之時(shí)已經(jīng)產(chǎn)生了。因而，不難得出結(jié)論，拘束性規(guī)劃是一種行政法律行為。至于是抽象還是具體行政行為，關(guān)乎當(dāng)事人之救濟(jì)權(quán)，在下文可訴性部分予以探討。

（二）行政規(guī)劃的可訴性

由于行政規(guī)劃定性尚未形成普遍的一致觀點(diǎn)，所以對(duì)于行政規(guī)劃是否可訴的問(wèn)題，不管是在德國(guó)、日本、臺(tái)灣還是在我國(guó)大陸地區(qū)，也不論是理論還是實(shí)務(wù)，都存在著爭(zhēng)議。根據(jù)我國(guó)《行政訴訟法》第2條、第11條、第12條以及《行政訴訟法司法解釋》第1條之規(guī)定，在我國(guó)，只有具體行政行為才可以提起行政訴訟。因而對(duì)規(guī)劃進(jìn)行的可訴性分析，從根本上來(lái)講可以歸結(jié)于規(guī)劃是否是一個(gè)具體行政行為的命題上。一個(gè)具體行政行為除了有行政法律行為的一般特征之外，最關(guān)鍵在于與抽象行政行為的區(qū)別上，即調(diào)整對(duì)象是否針對(duì)確定的當(dāng)事人。對(duì)于規(guī)劃來(lái)說(shuō)，由于建議性規(guī)劃與影響性規(guī)劃是一種行政事實(shí)行為，是故不具有可訴性，在此，筆者主要討論的是拘束性規(guī)劃的可訴性。拘束性規(guī)劃的可訴性主要在于兩個(gè)方面，即法律效果和調(diào)整對(duì)象。行政規(guī)劃一經(jīng)確定，就會(huì)對(duì)相關(guān)人產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)的設(shè)立、變更或終止的影響。雖然有些學(xué)者認(rèn)為，行政規(guī)劃對(duì)關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的影響并不是直接的，因?yàn)橐?guī)劃不過(guò)是個(gè)藍(lán)圖，對(duì)關(guān)系人的限制僅僅停留在法律所賦予的一種附帶效果，而非針對(duì)特定人的具體處分。但是我們不能否認(rèn)一點(diǎn)，即在規(guī)劃確定頒布之后，為保證規(guī)劃后續(xù)的順利實(shí)施，當(dāng)事人必然會(huì)被限制對(duì)自己權(quán)利義務(wù)的處分。既然已經(jīng)出現(xiàn)了有關(guān)權(quán)利之形成效果，那么自然的行政規(guī)劃之法律效果也就確認(rèn)無(wú)疑。而在調(diào)整對(duì)象上，拘束性規(guī)劃由于對(duì)當(dāng)事人形成強(qiáng)制性的效果，其在調(diào)整對(duì)象上應(yīng)當(dāng)是可確定的。如在城市規(guī)劃中，即使人數(shù)眾多，但是被調(diào)整的群體也是特定的。有些人將人數(shù)多等同于調(diào)整對(duì)象的不特定，這是不當(dāng)?shù)?。所以，行政?guī)劃的可訴性是可以被確定的。但該在何時(shí)提起也是一個(gè)爭(zhēng)論焦點(diǎn)。行政規(guī)劃通常要經(jīng)歷幾個(gè)階段，擬定目標(biāo)，草案制定，科學(xué)論證，規(guī)劃確定，規(guī)劃頒布。德國(guó)行政程序法規(guī)定，計(jì)劃確定裁決是可訴的，而其他的則是階段性行為，未有權(quán)利義務(wù)的形成性效果，所以不能起訴，這也是行政訴訟成熟性原則的要求。

（三）司法審查

在德國(guó)，針對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行的司法審查范圍大體上僅僅限于合法性審查，一般時(shí)候?qū)σ?guī)劃的合理性并不需要進(jìn)行審查。當(dāng)法院審查規(guī)劃的時(shí)候應(yīng)當(dāng)依據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定來(lái)執(zhí)行，基本上不允許也避免了自由裁量的介入。這是由于規(guī)劃強(qiáng)烈的政策性導(dǎo)致的，對(duì)于政策性的內(nèi)容，一定程度上來(lái)說(shuō)并不是司法所該涉及和所擅長(zhǎng)的，排除司法的過(guò)多干預(yù)也可以保障行政的即時(shí)有效性。另外，法律規(guī)定的司法機(jī)構(gòu)可以對(duì)行政規(guī)劃所涉及的利益衡量進(jìn)行一定的審查，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，這就是合理性審查。因?yàn)樯婕袄婧饬康姆矫嬷饕切姓侠硇裕举|(zhì)上是屬于行政裁量的范疇。在我國(guó)，目前實(shí)務(wù)中并沒(méi)有對(duì)行政規(guī)劃進(jìn)行司法審查的經(jīng)驗(yàn)，而參考外域的理論和實(shí)務(wù)可以給我們一定啟示。行政規(guī)劃的司法審查應(yīng)當(dāng)是部分的，受行政規(guī)劃自身所具有的廣泛的裁量性造成的，所以只能是部分審查而非全面審查。審查主要是兩方面：一是合法性，二是合理性。所有政府所做出的依職權(quán)行為都應(yīng)該堅(jiān)持依法行政原則，規(guī)劃行政也是如此。法院進(jìn)行合法性審查的時(shí)候要注意幾個(gè)關(guān)鍵之處，即主體、權(quán)限、程序合法與否，以及規(guī)劃的一致性與否。主體合法，權(quán)限合法，程序合法是行政法上的一般行政行為所必須堅(jiān)持的。規(guī)劃的一致性則是指規(guī)劃位階順序方面，處于下位階的行政規(guī)劃必須與上位階的行政規(guī)劃具有一致性，否則應(yīng)當(dāng)無(wú)效。對(duì)行政規(guī)劃合理性的審查,考慮的重點(diǎn)在于利益衡量，一般來(lái)說(shuō)，利益衡量就是行政規(guī)劃進(jìn)行合理性審查和考慮的核心部分。利益衡量在行政規(guī)劃進(jìn)行合理性審查的過(guò)程中主要體現(xiàn)在以下的內(nèi)容，首要的是在對(duì)規(guī)劃擬定之前，應(yīng)明確規(guī)劃的應(yīng)然性；其次是在制定后，要明確規(guī)劃內(nèi)容的合理恰當(dāng)性。

（四）行政補(bǔ)償

行政補(bǔ)償，也可以被稱作行政損失補(bǔ)償，是法律設(shè)立的對(duì)行政主體的合法行政行為造成行政相對(duì)人損失而對(duì)相對(duì)人實(shí)行救濟(jì)的制度。行政規(guī)劃是行政主體依據(jù)法律賦予其的權(quán)力而做出的一種行政行為，這個(gè)行為若是合法的，關(guān)系人則對(duì)其損失可要求補(bǔ)償；若是違法的，自然可依訴訟途徑對(duì)其撤銷，此處探討之補(bǔ)償則是針對(duì)合法的行政規(guī)劃。當(dāng)今世界上大多國(guó)家已出臺(tái)了行政賠償?shù)南嚓P(guān)法律，且其法律規(guī)范也漸趨成熟，但是對(duì)行政補(bǔ)償卻未有太多的規(guī)定，大多依靠單行法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。再者，從世界范圍內(nèi)現(xiàn)行各國(guó)的立法來(lái)看，行政補(bǔ)償范圍明顯小于賠償之范圍，賠償范圍一般包括直接損失和部分間接損失，物質(zhì)損失和精神損失。但是補(bǔ)償卻僅限于直接損失，在大多數(shù)時(shí)候，當(dāng)事人得到的補(bǔ)償往往小于其受到的損害。這就為在行政規(guī)劃中利益受到損失的關(guān)系人的權(quán)利救濟(jì)造成一定阻礙。目前我國(guó)并沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)來(lái)對(duì)補(bǔ)償及其范圍作統(tǒng)一規(guī)定，法律法規(guī)僅僅對(duì)幾種情形規(guī)定了可以行政補(bǔ)償。而在行政規(guī)劃中，筆者認(rèn)為，主要的補(bǔ)償范圍存在于兩個(gè)方面：一是規(guī)劃確定的損失，這主要是針對(duì)規(guī)劃后續(xù)實(shí)施過(guò)程中存在的對(duì)關(guān)系人的不利益性，比如征收、征用的情形。但是不能等待不利益性的實(shí)際發(fā)生，所以應(yīng)當(dāng)貫徹事先補(bǔ)償原則，一方面可以提高行政效率，另一方面也體現(xiàn)行政主體對(duì)私益的尊重；二是規(guī)劃變更或終止的損失，行政主體應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民由于對(duì)行政規(guī)劃的信賴而造成的各方面損失。對(duì)于補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，法律只能作一個(gè)籠統(tǒng)的規(guī)定，即當(dāng)事人應(yīng)得到的補(bǔ)償是合理、正當(dāng)、相當(dāng)?shù)摹＿@是由于不同情形下標(biāo)準(zhǔn)也是不一樣的，國(guó)家立法難以確定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。但是，各個(gè)地方可以針對(duì)本地區(qū)的具體情形對(duì)此作出盡可能具體的規(guī)定，以保障公民尋求救濟(jì)的暢通。

作者:謝樑 單位:福州大學(xué)法學(xué)院