導(dǎo)語：行政區(qū)劃解讀論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：憲法對(duì)行政區(qū)劃體制的規(guī)定不可能十分詳細(xì)，進(jìn)一步的規(guī)定只能留給國家立法機(jī)關(guān)，國家立法機(jī)關(guān)在制定行政區(qū)劃等相關(guān)法律時(shí)，應(yīng)遵守一定的憲法原則，國家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃改革時(shí)應(yīng)有國家法律的授權(quán)。中國憲法有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定過于“硬性”，在立憲技術(shù)上沒有采取“法律保留”，導(dǎo)致相關(guān)的憲法爭(zhēng)議。關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃；法律保留；憲法爭(zhēng)議Abstract：Aconstitutioncannotspecifytheadministrativedivisionofthestate，whichislefttothelegislature.Whilemakinglawsconcerningadministrativedivision，thelegislatureissubjecttocertainconstitutionalprinciples.Onlywithpowerdelegatedbythelegislaturecantheexecutivechangetheadministrativedivision.Unfortunately，inChina’sConstitution，theprovisionconcerningadministrativedivisionseemstoo“over-rigid”andnotechnical“l(fā)egalreservation”canbefound，whichwillinevitablyleadtoconstitutionalcontroversies.KeyWords：administrativedivision；legalreservation；constitutionalcontroversy自2002年起，浙江、湖北、河南、廣東、江西、河北、遼寧等省先后開始了“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”的改革，把地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限直接下放到一些重點(diǎn)縣，在經(jīng)濟(jì)管理方面形成了近似于“省管縣”的格局[1]。2005年6月，國務(wù)院總理在農(nóng)村稅費(fèi)改革工作會(huì)議上明確提出：“具備條件的地方，可以推進(jìn)‘省直管縣’試點(diǎn)”。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也明確提出“減少行政層級(jí)”，“理順省級(jí)以下財(cái)政管理體制”。2006年3月份召開的十屆全國人大四次會(huì)議和全國政協(xié)十屆四次會(huì)議上，先后有數(shù)位人大代表、政協(xié)委員提出議案，建議重新規(guī)劃我國地方政府權(quán)限，推進(jìn)“省管縣”戰(zhàn)略，“省管縣”已從試點(diǎn)走向全面推行的階段。這意味著，在中國實(shí)施了近半個(gè)世紀(jì)的“市管縣”體制(注：建國后，隨著城市行政區(qū)的發(fā)展，市領(lǐng)導(dǎo)縣體制開始出現(xiàn)。1949年蘭州領(lǐng)導(dǎo)臬蘭縣，1950年旅大市(今大連市)領(lǐng)導(dǎo)金縣、長山二縣。當(dāng)時(shí)的市領(lǐng)導(dǎo)縣體制主要是為了解決大城市蔬菜、副食品基地建設(shè)問題而設(shè)置的。1958年，國務(wù)院先后批準(zhǔn)北京、天津、上海三市和遼寧省全部實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并逐步在一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)并推廣。1959年9月，全國人大常委會(huì)了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，這一體制便以法律形式確立下來。20世紀(jì)80年代初期，為了加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐，推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)改革，中共中央(1982)51號(hào)文件發(fā)出了改革地區(qū)體制，實(shí)行“市管縣”體制的通知。此后，地市合并，城市升格，建立市管縣體制成為行政改革的主要取向。1983年2月15日，中共中央、國務(wù)院又下發(fā)了《關(guān)于地市州黨政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革若干問題的通知》，要求“積極試行地、市合并”。以后，“市管縣”體制實(shí)施范圍逐步擴(kuò)大，并向西部地區(qū)和部分欠發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)移。特別是在1999年機(jī)構(gòu)改革之后，原地區(qū)行署建制逐漸式微，到2001年底，全國共有地級(jí)行政建制332個(gè)，其中地級(jí)市265個(gè)，占到80%。地級(jí)市管縣的數(shù)量占全國總數(shù)的70%。至2003年底，全國27個(gè)省、自治區(qū)都普通實(shí)行了“市管縣”體制。)面臨著全面徹底的改革。理論界對(duì)此展開了激烈的討論，許多政治學(xué)者撰文，明確支持以“省管縣”體制取代“市管縣”體制(注：代表性的學(xué)者及文章有：孫學(xué)玉，伍開昌.構(gòu)建省直接管理縣市的公共行政體制——一項(xiàng)關(guān)于市管縣體制改革的實(shí)證研究[J].政治學(xué)研究，2004(1)；杜鋼建.沖出市管縣體制樊籬[N].中國經(jīng)濟(jì)周刊，2004-02-05；薄貴利.穩(wěn)步推進(jìn)省直管縣體制[J].中國行政管理，2006(9)；馬述林.論省級(jí)行政區(qū)劃體制改革[J].戰(zhàn)略與管理，1996(5).)，雖然也有學(xué)者對(duì)此提出質(zhì)疑(注：代表性的學(xué)者及文章有：廖遜.從海南“省管縣”談起[J].決策咨詢，2004(1)；宗和.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)：政府管理模式的創(chuàng)新[J].學(xué)習(xí)月刊，2004(10)；阿源.“省直管縣”考驗(yàn)官員的承受度[J].暸望新聞周刊，2005(6).)，但“省管縣”體制的支持者明顯占據(jù)上風(fēng)，雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)也逐漸從是否以“省管縣”取代“市管縣”轉(zhuǎn)移到如何推行“省管縣”體制；即共識(shí)已經(jīng)基本達(dá)成，“市管縣”體制必須被取代，現(xiàn)在的問題僅僅是如何推行“省管縣”。而在“省管縣”體制支持者的論證中，我們不時(shí)發(fā)現(xiàn)其對(duì)行政區(qū)劃體制合憲性的質(zhì)疑與困惑。如對(duì)“市管縣”體制合憲性質(zhì)疑：我國《憲法》第30條規(guī)定，中華人民共和國的行政區(qū)域一般劃分為三個(gè)層級(jí)：省、縣、鄉(xiāng)，市管縣體制是在省與縣之間設(shè)立一級(jí)正式地方政府單位地級(jí)市，這是否違背了憲法的規(guī)定?而在如何推進(jìn)“省管縣”體制時(shí)，也產(chǎn)生了不少憲法上的困惑：省區(qū)重劃是否合憲?是否應(yīng)通過法律來進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革等等。這涉及到行政區(qū)劃憲法條款應(yīng)如何理解。本文嘗試純粹從憲法學(xué)的角度對(duì)這一問題作一研究。一、詭異的解釋：從我國行政區(qū)劃《憲法》條款的解讀開始行政區(qū)劃體制(注：行政區(qū)劃是指一個(gè)國家根據(jù)政治統(tǒng)治與行政管理的需要，遵循有關(guān)法律規(guī)定，綜合考慮地理?xiàng)l件、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、民族分布、人口密度、歷史傳統(tǒng)、文化背景等因素，將國土劃分為若干層級(jí)、不等幅員的行政區(qū)域，并在各個(gè)行政區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)，實(shí)施分級(jí)分區(qū)管理，從而形成國家治理的基本空間格局。)是一個(gè)國家政治制度的重要內(nèi)容之一，一般國家的憲法會(huì)對(duì)之作出規(guī)范。但行政區(qū)劃體制也是一種會(huì)隨著時(shí)展而變化的地方制度，因此，需要由法律應(yīng)因時(shí)代變化要求對(duì)之作出相應(yīng)調(diào)整。在一個(gè)憲政國家，國家法律應(yīng)考慮如何在憲法之下對(duì)行政區(qū)劃體制進(jìn)行調(diào)整，這是中國在進(jìn)行新一輪行政區(qū)劃改革之前必須首先面對(duì)的問題。而當(dāng)我們用中國的行政區(qū)劃憲法條款審視中國行政區(qū)劃體制時(shí)，卻得出了怪異的解釋：(一)實(shí)施了近50年的“市管縣”體制是不合憲的我國《憲法》第30條規(guī)定：中華人民共和國的行政區(qū)域劃分如下：(一)全國分為省、自治區(qū)、直轄市；(二)省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。而中國現(xiàn)實(shí)的行政區(qū)域劃分則是：這種行政區(qū)劃體制最具法律爭(zhēng)議的問題是，地區(qū)、地級(jí)市轄縣、轄縣級(jí)市是否合于憲法的規(guī)定。在1982年之前，中國的行政區(qū)劃體制是“三實(shí)二虛”，即在省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)地方政權(quán)基礎(chǔ)上，設(shè)立兩級(jí)派出機(jī)構(gòu)：省、自治區(qū)、直轄市的派出機(jī)構(gòu)是地區(qū)行政公署(注：地區(qū)行政公署在“”前稱為專區(qū)，是省縣之間的行政分治單位。“”期間，專區(qū)改為地區(qū)并成立革命委員會(huì)。1975年憲法規(guī)定：地區(qū)一級(jí)設(shè)人民代表大會(huì)為權(quán)力機(jī)關(guān)，革命委員會(huì)為其常設(shè)機(jī)關(guān)，行使政權(quán)機(jī)關(guān)職責(zé)。由于當(dāng)時(shí)的政治格局，這一時(shí)期各地的地方各級(jí)人大皆未產(chǎn)生，因而地區(qū)同省、縣一樣，是一級(jí)正式的地方行政建制單位。1978年以后，地區(qū)革命委員會(huì)撤銷，改設(shè)行政公署，恢復(fù)其作為省級(jí)政府派出機(jī)關(guān)的地位，地區(qū)重新成為省縣之間的行政分治單位。1978年全國設(shè)置的地區(qū)有173個(gè)。)，縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)則是區(qū)公所。由于地區(qū)只是一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，并不具有法律地位(注：在此主要是指地區(qū)并沒有一級(jí)地方人大，也沒有一級(jí)地方財(cái)政。)，地區(qū)轄縣在法律意義上仍然是省轄縣，所以似乎不產(chǎn)生合憲性爭(zhēng)議。但1982年之后，隨著中央一系列政策的出臺(tái)，作為省級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的地區(qū)行政公署逐漸被具有正式法律地位的地級(jí)市所在地取代(注：我國地級(jí)市的設(shè)立有5種方式：第一種是“地市合并”式，該地區(qū)已有一個(gè)地級(jí)市，和該地區(qū)的行政公署合并，如江蘇的南通市與南通地區(qū)；第二種是“升等領(lǐng)縣”式，地區(qū)行政公署駐地是一個(gè)縣級(jí)市，將縣級(jí)市升級(jí)為地級(jí)市，然后撤銷地區(qū)行政公署；第三種是“直升建市”式，該地區(qū)行政公署駐地尚未設(shè)市，而將駐地城關(guān)直接升級(jí)為地級(jí)市；第四種是“分立建市”，原地區(qū)行政公署所轄的若干個(gè)市升格為地級(jí)市，如1983年浙江省撤銷嘉興地區(qū)，嘉興市、湖州市升格為地級(jí)市；第五種是“升鎮(zhèn)建市”，將鎮(zhèn)升格為地級(jí)市，如廣東省原海豐縣屬汕尾鎮(zhèn)直接升格為地級(jí)市。參見熊文釗.試論行政區(qū)劃層級(jí)結(jié)構(gòu)調(diào)整[C]//北京大學(xué)憲法與行政法研究中心.“中央與地方關(guān)系法治化”國際學(xué)術(shù)研討會(huì)論文集[C].2007.)，我國的行政區(qū)劃層次也就由省、自治區(qū)——縣、自治縣、縣級(jí)市——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)三級(jí)制轉(zhuǎn)為了省、自治區(qū)——地級(jí)市——縣、自治縣、縣級(jí)市、市轄區(qū)——鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)四級(jí)制[2]，也即由“省管縣”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕笆泄芸h”。然而，“市管縣”的推行似乎并沒有帶給人們?cè)O(shè)計(jì)該體制的初衷(注：當(dāng)初推行“市管縣”體制，其目的是希望，以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地級(jí)市為核心，依據(jù)行政權(quán)力關(guān)系，帶動(dòng)周圍農(nóng)村地區(qū)的共同發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化的區(qū)域整體。孫學(xué)玉，伍開昌.當(dāng)代中國行政扁平化的戰(zhàn)略構(gòu)想[J].中國行政管理，2004(3)：79-87.)，其制度性缺陷卻越來越明顯，(注：其弊端主要有：一是造成了“小馬拉大車”的問題。除傳統(tǒng)的省會(huì)城市和一些中等發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)力量較強(qiáng)外，一些工業(yè)基礎(chǔ)薄弱甚至是由縣級(jí)升為地級(jí)規(guī)格的城市就很難有力量來幫助縣級(jí)和鄉(xiāng)村的發(fā)展。二是層次過多，加大了行政管理成本。省縣之間的權(quán)力被層層截留，信息溝通受到阻滯。出現(xiàn)了“市吃縣”，“市卡縣”、“市刮縣”現(xiàn)象。三是城市虛化現(xiàn)象嚴(yán)重。在此機(jī)構(gòu)下，沒有實(shí)力的市也要維持龐大的行政架構(gòu)，而一些有實(shí)力的縣市，雖然它們的GDP比一些省都高，但卻只能處在市制的級(jí)別之下，其發(fā)展受到很大的限制。孫學(xué)玉，伍開昌.構(gòu)建省直接管理縣市的公共行政體制[J].政治學(xué)研究，2004(1)：35-43.)學(xué)者們紛紛撰文對(duì)之予以批判，其中許多學(xué)者提出了“市管縣”體制的合憲性問題。中國憲法第30條有關(guān)行政區(qū)域劃分的條款中并沒有地區(qū)及地級(jí)市的規(guī)定，而且依該條規(guī)定行政層級(jí)原則上是省縣鄉(xiāng)三級(jí)，只是在較大的市才是省、較大的市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)，而地級(jí)市的產(chǎn)生使中國實(shí)際上成為省、地級(jí)市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)體制，那么地級(jí)市以及“市管縣”體制的憲法依據(jù)在哪里呢?對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，“市管縣”體制的憲法依據(jù)來源于憲法第30條第二款的變通規(guī)定：“直轄市和較大的市分為區(qū)、縣，自治州分為縣、市”。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的“較大的市”只有青島、齊齊哈爾等18個(gè)市，加上自然成為“較大的市”的28個(gè)省會(huì)城市，共計(jì)46個(gè)。這就是說，除了這46個(gè)市和直轄市外，其他的市管縣行為在本質(zhì)上是違憲的[3]。我國從1949年出現(xiàn)市管縣體制，到1958年市管縣體制在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)試點(diǎn)，再到1983年市管縣體制的全面推廣，直至2003年全國普遍實(shí)施市管縣體制，前后時(shí)間跨越近50年。本文不想對(duì)市管縣體制的成敗妄加評(píng)判，而是想思考一個(gè)憲法學(xué)的問題：一個(gè)制度能夠存在50年，說明該制度還是滿足了一定現(xiàn)實(shí)需要的，那么我們的憲法為什么會(huì)對(duì)之說不呢?(二)“地級(jí)市”不能管“縣級(jí)市”，只能“代管”與之緊密相關(guān)的另一個(gè)問題是“市管市”的合憲性。我國目前的市轄市體制實(shí)際上是一種代管體制，是市管縣體制下的市轄縣撤縣設(shè)市后而形成的行政管理體制。為回避現(xiàn)行憲法有關(guān)區(qū)劃原則相悖的矛盾，國務(wù)院在批復(fù)上稱××縣改為××市(縣級(jí))，由省直轄，由××市(地級(jí))代管。這種代管雖然回避了合憲性的質(zhì)疑，然而在現(xiàn)實(shí)中卻造成了許多弊端(注：一是代管概念不明確，缺乏法律依據(jù)，代管內(nèi)容是什么，代管到什么程度，沒有標(biāo)準(zhǔn)；二是縣級(jí)市的一些職能或業(yè)務(wù)直接對(duì)省，可以跨越地級(jí)市。實(shí)際工作中各縣市要錢、要物、要解決困難，就找地級(jí)市；要承擔(dān)義務(wù)，完成任務(wù)時(shí)，又強(qiáng)調(diào)是省直轄，使地級(jí)市的管理任務(wù)落不到實(shí)處。甚至一些業(yè)務(wù)越級(jí)別對(duì)省，根本不向地級(jí)市報(bào)告，代管只是一句空話。舒均治，湯敏軒.市管縣體制中博弈情境的系統(tǒng)分析[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(2).)。國務(wù)院雖然沒有對(duì)憲法第30條作出正面解釋，然而“地級(jí)市代管縣級(jí)市”的批復(fù)背后蘊(yùn)含著其對(duì)該憲法條款的理解。國務(wù)院顯然認(rèn)為，地級(jí)市直接管理縣級(jí)市是不合憲的，因?yàn)閼椃ǖ?0條只明確較大的市和直轄市可以分為區(qū)、縣，而沒有任何條款規(guī)定，市還可以分為縣級(jí)市。國務(wù)院為了使自己的行為合于憲法，設(shè)計(jì)出了“代管”體制，而“代管”無論是在法律上還是在實(shí)踐中都造成了許多困惑，我們不禁要問，“合憲”的做法為什么會(huì)給現(xiàn)實(shí)帶來如此多的麻煩?(三)行政區(qū)劃體制頻繁變動(dòng)造成基層政權(quán)不穩(wěn)定，然而其行為卻是合憲的中國憲法第62條第12款、第13款規(guī)定：全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置；決定特別行政區(qū)的設(shè)立及其制度。憲法第89條第15款規(guī)定：國務(wù)院行使批準(zhǔn)省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準(zhǔn)自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分。中國憲法第107條第3段規(guī)定：省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分。根據(jù)上述規(guī)定，省級(jí)建置單位的設(shè)立主體屬于最高國家權(quán)力全國人民代表大會(huì)；自治州、縣、自治縣、市的建置單位設(shè)立主體屬于最高國家行政機(jī)關(guān)國務(wù)院；鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置單位設(shè)立主體屬于省級(jí)人民政府。省級(jí)單位區(qū)域劃分主體屬于國務(wù)院；自治州、縣、自治縣、市單位區(qū)域劃分主體屬于國務(wù)院；鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域劃分主體屬于省級(jí)人民政府。對(duì)于市轄區(qū)的設(shè)置，憲法未作規(guī)定。而根據(jù)國務(wù)院的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》第4條，市轄區(qū)的設(shè)置為：“下列行政區(qū)劃的變更由國務(wù)院審批：……自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的設(shè)置、撤銷、更名……”，也即市轄區(qū)的單位設(shè)立主體和區(qū)域劃分主體皆為國務(wù)院?？梢娫谖覈?，憲法將行政區(qū)劃體制的制定主體作了一個(gè)明確劃分，除了省級(jí)單位的設(shè)立由全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)之外，其它地方單位都是由國家行政機(jī)關(guān)決定：自治州、縣、市的單位設(shè)立及區(qū)域劃分由國務(wù)院決定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位設(shè)立及區(qū)域劃分由省級(jí)人民政府決定。由于行政區(qū)劃體制只需政府一紙行政命令即可以改變，所以中國行政區(qū)劃體制的變動(dòng)頻繁。行政區(qū)劃頻繁變更給地方政權(quán)建設(shè)帶來的極為不利的影響。最為突出的事例發(fā)生在鄉(xiāng)一級(jí)。1959年，人民共和國第一部《憲法》通過后僅5年，鄉(xiāng)制就被廢除，為政社合一的所取代，直到1983年才重新建立鄉(xiāng)政權(quán)[4]。而且就在其后不久，鄉(xiāng)的行政區(qū)劃又作過多次調(diào)整，一些剛被選出后不久的鄉(xiāng)人民代表大會(huì)和鄉(xiāng)人民政府被撤并、調(diào)整。這不僅導(dǎo)致工作混亂，也嚴(yán)重?fù)p害了當(dāng)?shù)鼐用竦倪x舉熱情。目前地級(jí)市的存廢也面臨著這樣的問題，當(dāng)初推行“市管縣”體制依據(jù)的是兩個(gè)文件，一個(gè)是中共中央的51號(hào)文件，另一個(gè)是國務(wù)院的通知?？梢姡姓^(qū)劃體制設(shè)置缺乏法制和法治基礎(chǔ)，行政色彩過濃。然而根據(jù)我國《憲法》相關(guān)規(guī)定，我國行政區(qū)劃設(shè)定權(quán)的配置主要采取的是行政保留，即除了省級(jí)單位的設(shè)立由全國人民代表大會(huì)批準(zhǔn)之外，其它地方單位都是由國家行政機(jī)關(guān)決定。這種缺乏法治基礎(chǔ)的做法卻是“合憲”的。當(dāng)我們用中國行政區(qū)劃憲法條款去審視中國現(xiàn)實(shí)體制時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)了中國憲法兩個(gè)致命“硬傷”，一是中國憲法缺乏一種隨時(shí)展而發(fā)展的能力。憲法是一個(gè)國家的根本大法，是“被設(shè)計(jì)去經(jīng)受漫長考驗(yàn)”的最高法，而我國的憲法卻經(jīng)不住一次“行政區(qū)劃體制”改革的考驗(yàn)；二是中國憲法缺乏控制國家權(quán)力的能力。問題出在哪呢?二、他國的經(jīng)驗(yàn)：德法日三國對(duì)行政區(qū)劃憲法條款的解釋經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型會(huì)引發(fā)行政區(qū)劃的調(diào)整，在上個(gè)世紀(jì)西方發(fā)達(dá)國家曾進(jìn)行過廣泛的行政區(qū)劃體制改革，其間引發(fā)了許多憲法爭(zhēng)議，但這些爭(zhēng)議并不是通過“修憲”來解決，而是通過憲政法院的憲法解釋來化解，使憲法隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展。其成功的經(jīng)驗(yàn)是什么呢?(一)解讀的范例：以憲法訴訟和憲法解釋為基礎(chǔ)1德國20世紀(jì)70年代聯(lián)邦德國各州曾進(jìn)行過廣泛的行政區(qū)劃改革[5]，大量縣市合并，一些被合并的市縣認(rèn)為，根據(jù)基本法第28章的規(guī)定(注：《德國基本法》第28章的具體內(nèi)容是：在每個(gè)州、縣和市，人民應(yīng)被由普遍、直接、自愿、平等和秘密選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)所代表?！诟魇?，地方議會(huì)可取代選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)。)，全國行政區(qū)域劃分為州、縣和市，縣是受基本法保障的，立法機(jī)關(guān)對(duì)縣市的裁并是違背憲法的。聯(lián)邦憲法法院對(duì)這種狹義理解予以了否定，而認(rèn)為憲法所保障的乃是“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和“縣”這一“制度”得以在國家結(jié)構(gòu)中存在而不遭廢除，至于個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣的存在與否，則不在憲法保障的范圍之內(nèi)，因此立法機(jī)關(guān)對(duì)縣市的裁并行為并不違反憲法[6]。在承認(rèn)了立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)之后，聯(lián)邦憲法法院進(jìn)一步指出，立法者在進(jìn)行行政區(qū)劃改革時(shí)。不得恣意立法，而應(yīng)遵循一定的憲法原則，具體而言應(yīng)遵循下列程序[7]：對(duì)涉及區(qū)域調(diào)整的地方自治團(tuán)體，應(yīng)事先給予充分的陳述意見的機(jī)會(huì)；對(duì)于相關(guān)重要事實(shí)須作適當(dāng)且通盤的調(diào)查；對(duì)于公共利益(注：德國聯(lián)邦憲法法院對(duì)審查行政區(qū)劃之類的法律有無違憲法時(shí)，通常都會(huì)認(rèn)為立法者對(duì)于“公益”此一不確定法律概念享有相當(dāng)廣泛的形成空間，因此這一類法律很少會(huì)被宣告為違憲。)及相關(guān)利弊得失應(yīng)作廣泛考慮；行政區(qū)劃所欲達(dá)成的目標(biāo)必須優(yōu)于現(xiàn)狀；須符合體系正義之要求不得違反禁止恣意原則；對(duì)于地方自治團(tuán)體及其居民合并前后所產(chǎn)生之負(fù)擔(dān)、侵害與利益應(yīng)符合比例原則。2法國法國現(xiàn)行憲法(注：《法國憲法》第12章是有關(guān)地方制度的規(guī)定，其具體內(nèi)容是：第72條是有關(guān)地方自治團(tuán)體設(shè)立的規(guī)定；第73條是有關(guān)海外省組織的規(guī)定；第74條是有關(guān)海外領(lǐng)土的規(guī)定；第75條是有關(guān)公民身份的規(guī)定。第72條規(guī)定：“共和國的領(lǐng)土單元是縣、省和海外領(lǐng)地。其它地方依法律設(shè)立。地方，依民選的議會(huì)依法律規(guī)定實(shí)施自治”。)將地方劃分為省、縣和海外領(lǐng)地，而其它地方的設(shè)立則由法律規(guī)定。因此有關(guān)行政區(qū)域劃分的爭(zhēng)議主要在于，如何理解憲法中的“由法律規(guī)定”。而這一問題又可以分為兩個(gè)方面：一是憲法與法律規(guī)范權(quán)限如何劃分，即哪些事項(xiàng)由憲法保留，哪些事項(xiàng)由法律保留，另一個(gè)則是此處的“法律”是廣義還是狹義，即國家立法機(jī)關(guān)所制定的“法律”與國家行政機(jī)關(guān)所制定的“行政規(guī)范”權(quán)限如何劃分。對(duì)于上述兩個(gè)問題，法國的憲法委員會(huì)都作出了明確的裁決。第一個(gè)問題涉及的是，在憲法之下，國家立法機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃設(shè)定方面有多大的權(quán)限。1982年國會(huì)設(shè)立科西嘉大區(qū)，該大區(qū)地方政府僅有一個(gè)單位。法國憲法委員會(huì)在1982年2月25日第82—138號(hào)決議中對(duì)國會(huì)是否有權(quán)制定科西嘉大區(qū)的法律這一問題作出了解釋。其憲法委員會(huì)認(rèn)為，立法者有權(quán)就地方組織的體制作出不同的設(shè)計(jì)。此判決之后，1975年《巴黎市組織法》以及1976年《馬約特島海外地方組織法》等就再也沒有受到合憲性的質(zhì)疑。第二個(gè)問題涉及的是，國家立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃設(shè)定方面的權(quán)限劃分。法國在制定第五共和憲法時(shí)，就對(duì)這一問題進(jìn)行了探討。當(dāng)時(shí)的制憲諮詢委員會(huì)認(rèn)為，如果把“其它地方依法律設(shè)立”理解為，所有的市鎮(zhèn)、省以及海外地方，凡有增、刪或合并，均須由立法機(jī)關(guān)議決，那么，單就以總額約37000個(gè)市鎮(zhèn)的增刪或合并的立法工作量而言，國會(huì)就將不堪負(fù)荷。因此，賦予立法機(jī)關(guān)設(shè)立“其它地方”的權(quán)限，應(yīng)指市鎮(zhèn)、省或海外地方以外的地方層級(jí)而言，而不及于現(xiàn)有地方層級(jí)中各市鎮(zhèn)、省的增、刪與合并。也就是說，增加或減少一級(jí)地方層級(jí)是國家立法機(jī)關(guān)的權(quán)限，而具體某一地方政府的裁并，則是國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)[8]。3日本日本國憲法(注：《日本國憲法》第8章是在前地方制度的規(guī)定，其具體內(nèi)容是：第92條是關(guān)于地方公共團(tuán)體的設(shè)立；第93條是關(guān)于地方議會(huì)的設(shè)立；第94條是關(guān)于地方權(quán)限的規(guī)范；第95條是關(guān)于地方居民投票的規(guī)定。)并沒有行政區(qū)域的具體劃分，只是規(guī)定地方公共團(tuán)體的設(shè)立，“根據(jù)地方自治的宗旨由法律規(guī)定”。因此行政區(qū)劃的憲法性爭(zhēng)議的關(guān)鍵也在于如何理解“由法律規(guī)定”。對(duì)此日本憲法學(xué)者作出了學(xué)理解釋[9]：憲法將規(guī)范地方公共團(tuán)體組織體系的權(quán)限保留給了法律，憲法只是規(guī)定了法律所必須遵守的原則：即地方自治。根據(jù)地方自治的原則(注：在日本，地方自治的意義有兩種，一是以國家領(lǐng)土內(nèi)的一定的地區(qū)為基礎(chǔ)的團(tuán)體，或多或少有獨(dú)立于國家的人格，可以根據(jù)自己的意志管理其公共事務(wù)；二是在國家領(lǐng)土內(nèi)一定地區(qū)的公共事務(wù)，主要根據(jù)地區(qū)居民的意志來進(jìn)行管理。前者稱為團(tuán)體自治，后者稱為居民自治或政治自治。一般說來，團(tuán)體自治是實(shí)現(xiàn)居民自治的手段。)，全國的區(qū)域原則上劃分為地方公共團(tuán)體的區(qū)域，如果法律剝奪府縣、甚至于市町村作為地方公共團(tuán)體的性質(zhì)，——這樣作在立法政策上是否妥當(dāng)另當(dāng)別論——不能說是違反了“地方自治宗旨”而被視為違憲。或者依據(jù)特殊理由，將特定的區(qū)域作為例外，不承認(rèn)其為地方公共團(tuán)體，也不能說是違反憲法。如將中央政府所在地不歸屬于任何地方公共團(tuán)體的區(qū)域，不能認(rèn)為其違憲。據(jù)此，日本最高法院認(rèn)為，1956年的地方自治法承認(rèn)的特別市制度，使其居民既不屬于府縣公共團(tuán)體也不屬于市町村公共團(tuán)體，是符合憲法的。(二)解讀的關(guān)鍵：憲法意義上的法律保留原則通過上面的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同的規(guī)律：這三個(gè)國家的憲法對(duì)行政區(qū)劃的規(guī)定非常簡(jiǎn)單，甚至沒有，具體的體制設(shè)計(jì)是留給法律來完成的，而對(duì)于這種法律保留條款，三國的憲法解釋都認(rèn)為，國家立法機(jī)關(guān)在行政區(qū)劃體制的規(guī)范方面是有廣泛裁量權(quán)的，但這種裁量權(quán)應(yīng)受憲法一般原則的約束。這三個(gè)國家通過采取法律保留條款以及相應(yīng)的憲法解釋解決了困擾中國憲法的兩個(gè)難題，既能使憲法隨著時(shí)代的發(fā)展而發(fā)展，又能使這種發(fā)展不游離于憲法控制之外。其成功的經(jīng)驗(yàn)就在于憲法意義上的法律保留原則的運(yùn)用。1憲法中兩種法律保留條款：權(quán)利的法律保留和制度的法律保留法律保留最初是法治國的一項(xiàng)基本原則(注：德國學(xué)者奧托·邁耶認(rèn)為，法治國包括三項(xiàng)原則：形成法律規(guī)范的能力，法律優(yōu)行和法律保留。參見：奧托·邁耶.德國行政法[M].劉飛，譯.北京：商務(wù)印書館，2002：67.)，其涵義是指，對(duì)于特定范圍內(nèi)的國家事務(wù)，行政權(quán)只能獲得法律的授權(quán)才能啟動(dòng)，它強(qiáng)調(diào)的是法律對(duì)于行政的優(yōu)越地位，因此也被稱為行政法的一項(xiàng)基本原則。隨著法治國向憲政國的轉(zhuǎn)變(注：法治中的“法”上升到憲法，法治就自然上升到憲政的高度。所以憲政是法治的最高形式。憲政與法治的目的并不相同，法治是保護(hù)多數(shù)人的利益，而是憲政是對(duì)民主社會(huì)中法治的一種制約，是少數(shù)人抗衡“多數(shù)人的暴政”的一種工具。張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].北京：法律出版社，2005：14.)，法律保留又具有了新的涵義。憲法是一部高度抽象的法律，只能對(duì)一些基本內(nèi)容予以規(guī)范，它規(guī)范公民權(quán)利，但規(guī)范的不是一般的公民權(quán)利，而是關(guān)系到人性本質(zhì)的“基本權(quán)利”；它規(guī)范國家制度，但規(guī)范的不是一般的國家制度，而是基本的政治和經(jīng)濟(jì)制度[10]。所以憲法中會(huì)有一些法律保留條款，即采取“依法律”或“由法律”規(guī)定等字眼。這些法律保留條款依內(nèi)容可以分為兩大類，一類是權(quán)利的法律保留條款，一類是制度的法律保留條款，前者是將有關(guān)權(quán)利的規(guī)范委托給法律進(jìn)一步規(guī)定，后者則是將有關(guān)國家制度委托給法律規(guī)范。(注：中國憲法一共有45處采用了法律保留憲法條款，其中權(quán)利法律保留條款有15條，即憲法第2條第3款、第8條第1款、第10條第3、4款、第13條第2款、第16條第2款、第17條第2款、第34條、第40條、第41條第3款、第44條、第55條第2款、第56條、第77條、第102條第2款。制度法律保留條款有30條：憲法第9條第1款、第10條第2款、第11條、第18條第1款、第19條第4款、第31條、第59條第3款、第62條第3項(xiàng)、第72條、第73條第3款、第78條、第86條第3款、第89條第17項(xiàng)、第91條第2款、第99條第1、3款、第95條第2、3款、第97條第2款、第104條、第107條第1款、第109條、第111條第1款、第115條、第124條第3款、第125條、第126條、第131條。)[][][1][2][3][][]權(quán)利的法律保留條款(注：我國目前對(duì)法律保留原則的理解還主要停留在行政法意義上，如應(yīng)松年：《立法法》關(guān)于法律保留原則的規(guī)定[J].行政法研究，2000(3)；金承東.論行政法律保留原則.浙江社會(huì)科學(xué)，2002(1)；劉連泰.評(píng)我國《立法法》第八條、第九條關(guān)于“法律保留”制度[J].河南省政法干部管理學(xué)院學(xué)報(bào)，2003(3)；周佑勇、伍勁松.論行政法上之法律保留原則[J].中南大學(xué)學(xué)報(bào)，2004(6).只有少數(shù)學(xué)者嘗試著從憲法意義上來闡釋，但也只涉及了權(quán)利法律保留的內(nèi)涵，其代表文章有：秦前紅，葉海波.論立法在人權(quán)保障中的地位——基于“法律保留”的視角[J].法學(xué)評(píng)論，2006(2).)最初的涵義是指，限制公民基本權(quán)利的權(quán)力保留于國會(huì)，行政權(quán)臣服于立法的控制，其意圖是杜絕權(quán)力對(duì)公民自由與財(cái)產(chǎn)的恣意干涉[11]，這又被稱為“限制保留”[12]。隨著自由主義憲政思潮的退卻，社會(huì)法治國的理論的興起(注：關(guān)于社會(huì)正義的基本含義、政策要求以及學(xué)者對(duì)這一理論的批判請(qǐng)參見：哈耶克法律、立法與自由(第2、3)[M]鄧正來，譯北京：中國大百科全書出版社，2000)，社會(huì)權(quán)納入憲法基本權(quán)利體系，法律保留內(nèi)涵由限制保留向規(guī)范保留[12]278轉(zhuǎn)變，即立法不再是一種特權(quán)，而是一種法定義務(wù)[13]。制度的法律保留是指，有些事項(xiàng)是由憲法規(guī)范，有些事項(xiàng)則留待法律進(jìn)一步規(guī)范。由于憲法是國家的根本大法，“憲法條款被設(shè)計(jì)去經(jīng)受漫長歲月的考驗(yàn)”(注：這是馬歇爾大法官在“美國銀行案”中，對(duì)憲法性質(zhì)及憲法解釋原則所作的闡述中的一句話。McCullochV.StateofMaryland，17U.S.[4Wheat]316.)，“如果瑣細(xì)地規(guī)定權(quán)力或宣布實(shí)施這些權(quán)力的手段，那就將不適合大眾目標(biāo)”(注：這是斯通法官在“英民地產(chǎn)充公案”中對(duì)憲法性質(zhì)的闡述中的一句話。Martinv.Hunter，sLessee，14u.s.304.)對(duì)于一些因時(shí)空變化而變化的事項(xiàng)不易由憲法規(guī)范，而應(yīng)留待法律隨著時(shí)事的變換而作相應(yīng)的調(diào)整。這是憲法意義上的法律保留第一層含義。這也是我們解讀憲法條文中“依法律”含義的基本內(nèi)容。第二，留給法律進(jìn)行規(guī)范，并非意味著國家立法機(jī)關(guān)可以恣意而為，國家立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)也應(yīng)遵循一定的憲法原則，如比例原則，最小歧視原則等，所以國家制定的法律也應(yīng)接受合憲性檢查。第三，憲法將一些事項(xiàng)委托給法律進(jìn)一步規(guī)范，并非意味著只能由國家立法機(jī)關(guān)制定法律，國家立法機(jī)關(guān)也可以將一部分事項(xiàng)委托給行政機(jī)關(guān)，但行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)時(shí)應(yīng)在法律所規(guī)定的授權(quán)范圍內(nèi)，可見，制度法律保留包含了權(quán)利法律保留的內(nèi)涵。2行政區(qū)劃體制法律保留的憲法內(nèi)涵憲法中的法律保留原則適用到行政區(qū)劃體制中，其內(nèi)涵也可以分為三個(gè)方面：第一，行政區(qū)劃具體體制由法律規(guī)定，國家憲法對(duì)之不作詳細(xì)規(guī)定。這樣不至因行政區(qū)劃的改變而引發(fā)修憲的問題。第二，國家立法機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃立法時(shí)，也應(yīng)本著尊重地方居民的意愿，更好地實(shí)現(xiàn)地方自治為出發(fā)點(diǎn)，德國憲法法院對(duì)行政區(qū)劃法的合憲性審查即這一層含義的最好體現(xiàn)。第三，一般認(rèn)為，增加地方層級(jí)應(yīng)屬于國家立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，而將現(xiàn)有地方單位裁并則可以留給行政機(jī)關(guān)。然而，國家行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政區(qū)劃體制改革時(shí)，應(yīng)有國家法律的授權(quán)。法國憲法委員會(huì)對(duì)這一問題作了明確的闡述。三、解惑的嘗試：引入憲法意義上的法律保留原則(一)詭異解釋產(chǎn)生的原因分析1中國憲法對(duì)于行政區(qū)劃沒有采取法律保留中國憲法對(duì)行政區(qū)劃體制的規(guī)定尤其詳盡。有關(guān)行政區(qū)劃體制的憲法條款共有4條，即憲法第30條、第62條12款、第89條15款、第107條第三段，分別規(guī)定了行政區(qū)劃的層級(jí)，各行政區(qū)劃的設(shè)立主體等。而在這些具體條款中，并沒有“依法律”的字眼，也即憲法并沒有將行政區(qū)劃體制的規(guī)范權(quán)進(jìn)一步委托給國家的立法機(jī)關(guān)，而是由憲法本身對(duì)之作了詳細(xì)的規(guī)定。這種具體而詳細(xì)的規(guī)定雖然使行政區(qū)劃體制獲得憲法層次的保障(注：憲法對(duì)具體制度作出規(guī)范，也就意味著國家立法機(jī)關(guān)不得任意地修改，也即這一事項(xiàng)是由憲法保留的，它與法律保留相對(duì)。參見田芳.地方自治的憲法保障——以德國基本法規(guī)范及其憲法訴訟為考察對(duì)象[J].時(shí)代法學(xué)，2007(5).)，但也更容易引發(fā)憲法爭(zhēng)議：如果現(xiàn)實(shí)的行政區(qū)劃體制與憲法規(guī)范有不一致的地方，就會(huì)產(chǎn)生合憲性的質(zhì)疑；如果現(xiàn)實(shí)體制與憲法規(guī)范并不沖突，然而在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中產(chǎn)生了一系列的問題，可能不符合憲政國家的理念。(注：這是兩種性質(zhì)完全不同的憲法爭(zhēng)議：表面上與憲法某一具體條款相沖突，但本質(zhì)上可能并不違憲；表面上與憲法具體某一條款并不沖突，但卻有可能違憲。)2重要事項(xiàng)沒有采取法律保留行政區(qū)劃頻繁變動(dòng)的根源，在一定的意義上講，是起源于該憲法規(guī)范。中國憲法對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置權(quán)是按地方層級(jí)來分配的：省級(jí)行政區(qū)劃建置屬于全國人民代表大會(huì)；省級(jí)行政區(qū)劃的具體區(qū)域范圍劃定屬于國務(wù)院；縣級(jí)建置及區(qū)域劃分屬于國務(wù)院；鄉(xiāng)級(jí)建置及區(qū)域劃分屬省級(jí)人民政府。憲法對(duì)行政區(qū)劃設(shè)置權(quán)的分配非常具體，除省級(jí)建置的設(shè)立屬于全國人民代表大會(huì)外，其他地方設(shè)立及區(qū)域劃分都屬于國家行政機(jī)關(guān)。對(duì)于中國而言，省級(jí)行政區(qū)劃體制相對(duì)來說是穩(wěn)定的，頻繁變動(dòng)的是省級(jí)以下地方。中國憲法將省級(jí)以下地方行政區(qū)劃設(shè)定權(quán)完全賦予了國家行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致了省級(jí)以下地方的行政區(qū)劃設(shè)立與變更完全脫離法律的治理。目前中國有關(guān)行政區(qū)劃管理的法律文件，僅有國務(wù)院的一項(xiàng)行政法規(guī)《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》?！兑?guī)定》共分10條，全文僅千余字，極為簡(jiǎn)略，僅涉及具體管理內(nèi)容及其權(quán)限的劃分和管理程序兩個(gè)方面，對(duì)于各種行政區(qū)劃單位設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)無一字提及。中國從“省管縣”到“市管縣”再到“省管縣”都是國務(wù)院的一紙行政命令。行政區(qū)劃體制變更的隨意性可想而知。(二)解決對(duì)策1引入法律保留條款通過上面的分析，我們可發(fā)現(xiàn)，憲法條款的制定有一個(gè)基本的立憲技術(shù)，對(duì)于那些不會(huì)隨著時(shí)代變化而改變的事務(wù)，適合用“硬性”的憲法條款去規(guī)范，如18歲以上的公民擁有選舉權(quán)——更改變年齡限制，只有通過明文修正，憲法解釋機(jī)構(gòu)幾乎沒有余地進(jìn)行“創(chuàng)造性解釋”[10]29。而對(duì)于可能隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展而改變范圍的事務(wù)，則適合用“彈性”憲法條款來規(guī)范，如行政區(qū)劃體制、地方權(quán)限等——通過憲法解釋機(jī)構(gòu)“創(chuàng)造性的解釋”使之適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展。使憲法條款“彈性”化的一種重要方式就是“法律保留”條款的適用，即將進(jìn)一步的規(guī)范委托給國家的立法機(jī)關(guān)，中國憲法中有關(guān)行政區(qū)劃體制的條款由于是一種“硬性”規(guī)定，沒有憲法解釋空間，容易與現(xiàn)實(shí)發(fā)生沖突而引發(fā)憲法爭(zhēng)議，所以從立憲技術(shù)完善的角度而言，中國憲法行政區(qū)劃體制憲法條款可以作如下改進(jìn)：在憲法第三十條中引入“法律保留”條款，即在已有的條款基礎(chǔ)之上增加“行政區(qū)劃的變更可依法律進(jìn)行”。2國家制定行政區(qū)劃法律行政區(qū)劃體制的設(shè)立權(quán)不能完全委由國家行政機(jī)關(guān)，對(duì)于行政區(qū)劃體制的規(guī)范應(yīng)有憲法、法律和行政法規(guī)、行政規(guī)章不同層級(jí)的法規(guī)來約束，憲法在其中更多地起著約束法律的作用，而不是對(duì)行政區(qū)劃體制作具體的規(guī)范。將憲法第62條12、13款，第89條15款，第107條第三段從憲法中刪除，將之規(guī)范在國家立法機(jī)關(guān)制定的專門行政區(qū)劃法律中。如中國可考慮制定《行政區(qū)劃法》，規(guī)范行政區(qū)劃設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、程序等，包括變更過程中應(yīng)能反映當(dāng)?shù)鼐用竦囊庠浮?構(gòu)建違憲審查制度憲法“彈性”化，使憲法能更好地經(jīng)歷時(shí)間的考驗(yàn)，但對(duì)憲法解釋則提出了更高的要求。憲法“彈性”化，意味著憲法可能會(huì)有更多的法律保留，憲法對(duì)于國家的一些制度不再作出“硬性”的規(guī)定，而賦予國家立法機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而作出裁量的權(quán)力，那么，國家立法機(jī)關(guān)的裁量權(quán)是否符合憲法的基本原則，則需要有憲法解釋機(jī)構(gòu)來解釋，這樣即不會(huì)制約國家立法機(jī)關(guān)去推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展，又可以防止國家立法機(jī)關(guān)的任意性。所以憲法“彈性”化，“法律保留”立憲技術(shù)的運(yùn)用，要求有完善的違憲審查機(jī)制作保證，使國家立法機(jī)關(guān)不至于因憲法的“硬性”規(guī)定而縮手縮腳，也不至于因缺乏違憲審查而恣意，這才是一個(gè)憲政國家。ML參考文獻(xiàn)：[1]張占斌.強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)與省直管縣：解析中國政府層級(jí)改革的兩種思路[N].學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)，2005-08-04.[2]劉小康.行政區(qū)劃改革：視角、路徑及評(píng)價(jià)[J].北京行政學(xué)學(xué)院學(xué)報(bào)，2006(3)：21.[3]李振.“省管縣”體制問題研究綜述[J].理論界，2006(11)：22-25.[4]謝慶奎.中國地方政府體制概論[M].北京：中國廣播電視出版社，1998：6.[5]Hellmutwollmann.德國地方政府[M].陳偉，段德敏，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2005：199.[6]張千帆.西方憲政體系(下)[M].北京：中國政法大學(xué)出版社，2005：199.[7]法治斌，董保城.憲法新論[M].臺(tái)北：元照出版公司，2004：432-435.[8]徐正戎.法國地方制度之剖析——擺蕩于中央集權(quán)與地方分權(quán)之間?[J].東吳大學(xué)法律學(xué)報(bào)(13)，(1)：12-15[9]宮澤俊義.日本國憲法精解譯[M].董王番輿，譯.北京：中國民主法制出版社，1990：660-667.[10]張千帆.憲法學(xué)導(dǎo)論[M].北京：法律出版社，2005：29.[11]陳新民.德國公法學(xué)基礎(chǔ)理論(下冊(cè))[M].濟(jì)南：山東人民出版社，2001：356-359.[12]韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學(xué)專題研究[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：278.[13]秦前紅，葉海波.論立法在人權(quán)保障中的地位——基于“法律保留”的視角[J].法學(xué)評(píng)論，2006，(2).