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1引言

2研究生態(tài)環(huán)境的制度設(shè)計(jì)和政策安排，對(duì)于推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制改革，提升生態(tài)文明建設(shè)水平□，實(shí)現(xiàn)南京市生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量，建設(shè)強(qiáng)富美高新南京具有重要意義。

2南京市生態(tài)環(huán)境政策制度的歷史演變

近年來(lái)，南京生態(tài)環(huán)境變化經(jīng)歷了環(huán)境質(zhì)量相對(duì)惡化期、環(huán)境問(wèn)題集中涌現(xiàn)期以及環(huán)境污染治理提速期等階段，生態(tài)環(huán)境的政策制度也逐步實(shí)現(xiàn)了從“初步建立”到“發(fā)展完善”的過(guò)渡，開(kāi)始綜合利用法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和必要的行政手段解決環(huán)境問(wèn)題。工業(yè)污染主導(dǎo)型環(huán)境質(zhì)量相對(duì)惡化期和環(huán)境保護(hù)政策制度建設(shè)期(1978-2000年)：1978年開(kāi)始實(shí)行改革開(kāi)放政策，南京市經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此駛上高速增長(zhǎng)的軌道，隨著城鎮(zhèn)化與工業(yè)化的快速發(fā)展，城市發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日漸尖銳。隨著環(huán)保機(jī)構(gòu)的建立，水氣聲三部法規(guī)形成，城市環(huán)境綜合整治定量考核制度、污染物排放許可證制度、污染物排放總量控制制度的建立，南京市的制度政策體系開(kāi)始逐漸形成。工業(yè)與生活污染導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題集中涌現(xiàn)期和環(huán)境政策制度發(fā)展期(2001-2010年)：新世紀(jì)以來(lái)，南京城市建設(shè)速度加快，人均GDP首次突破8000美元。南京成功創(chuàng)建國(guó)家環(huán)保模范城市，制定了建設(shè)生態(tài)市的戰(zhàn)略決策，確立了污染減排目標(biāo)，全面落實(shí)環(huán)保優(yōu)先方針，扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)市建設(shè)。推進(jìn)實(shí)施了城市污水處理與收集系統(tǒng)建設(shè)、河湖整治、能源結(jié)構(gòu)調(diào)整、污染物總量削減等十大工程,在這些措施的力促下，環(huán)境政策制度的作用不斷顯現(xiàn),經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間高度失衡的狀態(tài)得到了初步遏制。生態(tài)文明建設(shè)背景下的環(huán)境污染治理提速期和環(huán)境政策制度健全期(2011年至今)：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)向工業(yè)化后期的快速推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境之間的矛盾趨向緩和。在此期間，南京市全面實(shí)施藍(lán)天清水等十大行動(dòng)計(jì)劃、“氣十條”“水十條”“土十條”“263”行動(dòng)計(jì)劃；印發(fā)《南京市生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃(2013〜2020)》等重要文件，全方位推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)；制定并實(shí)施《南京市水環(huán)境保護(hù)條例》《南京市揚(yáng)塵污染防治管理辦法》等環(huán)保法律法規(guī);將改善環(huán)境質(zhì)量放在首位，環(huán)保法制建設(shè)實(shí)現(xiàn)新跨越,環(huán)境政策制度不斷健全完善，環(huán)境污染治理進(jìn)入提速期。

3南京市生態(tài)環(huán)境政策制度存在問(wèn)題

3.1環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)體系不完善。南京市環(huán)保立法在放射性污染防治、土壤污染防治、化學(xué)品污染防治、電子產(chǎn)品污染防治、重點(diǎn)污染行業(yè)的污染防治、資源綜合利用等方面尚有欠缺。3.2生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任制度約束性不強(qiáng)。南京市環(huán)保工作責(zé)任還需進(jìn)一步壓實(shí)壓緊，落實(shí)到基層黨委、政府。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)已經(jīng)展開(kāi)試點(diǎn)，但還未全面展開(kāi)。此外，環(huán)境保護(hù)工作監(jiān)督考核力度不足，公眾對(duì)環(huán)境的監(jiān)督作用不大，對(duì)環(huán)境的滿意率有待提高。3.3生態(tài)紅線管理制度還未鞏固2014年，南京市在省內(nèi)率先出臺(tái)了《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃》《南京市生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)監(jiān)督管理和考核暫行規(guī)定》《南京市省級(jí)生態(tài)紅線區(qū)域優(yōu)化調(diào)整工作方案》。雖然在政策制定上已經(jīng)逐步完善，然而實(shí)踐上南京市在生態(tài)紅線保護(hù)區(qū)域內(nèi)違法建設(shè)的現(xiàn)象仍然存在，生態(tài)紅線剛性保護(hù)有待繼續(xù)鞏固和強(qiáng)化。生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃還需與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的進(jìn)一步對(duì)接整合，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。此外，生態(tài)紅線監(jiān)管和生態(tài)補(bǔ)償?shù)却胧┻€需要進(jìn)一步鞏固發(fā)展,形成長(zhǎng)效化管理機(jī)制，將生態(tài)紅線管理制度真正落到實(shí)處。3.4排污權(quán)交易制度等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策尚未健全。南京首次排污權(quán)交易于2015年12月開(kāi)始實(shí)行，實(shí)行排污權(quán)交易的主要污染物是二氧化硫、氮氧化物、化學(xué)需氧量、氨氮等4項(xiàng)。南京市目前已初步形成排污權(quán)初始分配、有償使用和交易機(jī)制等政策制度。但南京市目前仍然存在諸多問(wèn)題，如排污權(quán)交易二級(jí)市場(chǎng)不夠活躍，現(xiàn)在主要都是在政府主導(dǎo)的一級(jí)市場(chǎng)，還需要經(jīng)歷一個(gè)命令控制型轉(zhuǎn)向基于市場(chǎng)污染控制型的過(guò)程；另外，還需要將揮發(fā)性有機(jī)物、臭氧等納入到排污權(quán)交易中，并進(jìn)一步擴(kuò)大排污權(quán)交易的范圍。此外，與污染物排放總量掛鉤的財(cái)政政策、差別化電價(jià)、水價(jià)政策、環(huán)境責(zé)任險(xiǎn)、以獎(jiǎng)代補(bǔ)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策對(duì)污染減排的激勵(lì)作用還不明顯，環(huán)保投融資平臺(tái)還未建立。3.5環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、司法機(jī)制還有待加強(qiáng)。目前，南京生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法保障能力普遍低弱，生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力與污染情況呈現(xiàn)“倒金字塔”特征，基層面對(duì)污染嚴(yán)重需要更多的執(zhí)法力量閃，但是監(jiān)管執(zhí)法專業(yè)設(shè)備和人員配備不足，而層級(jí)越往上執(zhí)法能力越強(qiáng)。執(zhí)法手段落后、執(zhí)法裝備不足、環(huán)境執(zhí)法信息化水平低的狀況已成為制約環(huán)境監(jiān)管和行政執(zhí)法的瓶頸。環(huán)境司法還處于起步階段，存在諸多問(wèn)題，如審判機(jī)構(gòu)人員專業(yè)性不足，專家隊(duì)伍尚未建立，公益訴訟中原告的訴訟資格還有待擴(kuò)大，環(huán)保和司法機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)不足等問(wèn)題。

4南京市生態(tài)環(huán)境制度設(shè)計(jì)和政策安排的改善措施

4.1健全南京市環(huán)境保護(hù)法規(guī)體系。南京市環(huán)保立法工作機(jī)制需進(jìn)一步完善，推進(jìn)立法體系化，地方環(huán)境立法必須堅(jiān)持民主立法和科學(xué)立法的原則，未來(lái)繼續(xù)全面深入發(fā)展，將立法重點(diǎn)放在土壤污染防治、化學(xué)品污染防治、電子產(chǎn)品污染防治等方面。4.2創(chuàng)新環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究落實(shí)機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行黨政同責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)等規(guī)定甌，充分發(fā)揮政績(jī)考核評(píng)價(jià)的導(dǎo)向、鞭策和激勵(lì)作用，把政府、企業(yè)、個(gè)人的環(huán)保責(zé)任落實(shí)到位。南京市市委書(shū)記與各地書(shū)記簽訂環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書(shū)，進(jìn)一步明確了“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”的工作要求，并把壓力真正傳導(dǎo)到了各區(qū)、落實(shí)到了一線,形成齊心協(xié)力、齊抓共管、層層抓落實(shí)的工作局面。繼2015年中辦、國(guó)辦印發(fā)《開(kāi)展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)試點(diǎn)方案》后，南京市“綠色審計(jì)”試點(diǎn)工作已開(kāi)展，主要把大氣污染防治、黑臭河道整治等備受關(guān)注的問(wèn)題作為重點(diǎn)攻堅(jiān)對(duì)象,今后還需全面推開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)制度，將地方自然資源資產(chǎn)生態(tài)保護(hù)與領(lǐng)導(dǎo)干部的政治前途捆綁起來(lái)，將更有力地壓實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。此外，還將進(jìn)一步加大公眾參與的力度，解決好與人民生活緊密相關(guān)的餐飲油煙、施工噪聲等突出城市環(huán)境問(wèn)題。4.3繼續(xù)鞏固生態(tài)紅線管理制度。南京市應(yīng)在目前生態(tài)紅線管理工作的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步加強(qiáng)與省級(jí)協(xié)調(diào)，并做好勘界定標(biāo)工作。完善生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)重要生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，建立健全補(bǔ)償資金和保護(hù)面積、保護(hù)成效“雙掛鉤”制度。4.4建立健全區(qū)域排污權(quán)交易機(jī)制等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。全面深化排污許可證和排污權(quán)有償使用交易制度，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在環(huán)境保護(hù)中的作用。完善排污權(quán)有償使用和交易管理制度、價(jià)格制度以及資金使用制度，將排污權(quán)有償使用由工業(yè)企業(yè)擴(kuò)展到醫(yī)療污水等排放單位旳。實(shí)施與污染物排放總量掛鉤的財(cái)政政策，根據(jù)各區(qū)（園區(qū)）污染物排放總量征收統(tǒng)籌資金，并根據(jù)年度總量減排及大氣、水環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行返還獎(jiǎng)勵(lì)。實(shí)施排污費(fèi)改稅政策，用經(jīng)濟(jì)杠桿倒逼企業(yè)減少污染物排放。對(duì)于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，則需要完善環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，培育環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)與損失專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，優(yōu)化環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)的財(cái)稅激勵(lì)制度，健全環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)的約束機(jī)制。此外，依據(jù)環(huán)保信用評(píng)級(jí)等級(jí)實(shí)行差別電價(jià)、水價(jià)的政策，利用該政策引導(dǎo)去產(chǎn)能。全面落實(shí)施工工地?fù)P塵排污費(fèi)收費(fèi)政策,將揚(yáng)塵排污費(fèi)強(qiáng)度與揚(yáng)塵治理情況掛鉤。4.5創(chuàng)新環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法和司法機(jī)制。堅(jiān)持零容忍態(tài)度，從嚴(yán)打擊各類破壞生態(tài)環(huán)境行為。加強(qiáng)環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法，建立環(huán)境執(zhí)法高壓嚴(yán)管長(zhǎng)效模式，嚴(yán)格執(zhí)行“全時(shí)段、全覆蓋、全方位、立體化、日常化、長(zhǎng)效化”的高壓嚴(yán)管機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境監(jiān)察現(xiàn)場(chǎng)檢查工作要求，在開(kāi)展例行巡查基礎(chǔ)上，重點(diǎn)提高夜間和節(jié)假日現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)察、監(jiān)測(cè)頻次。在污染源日常監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤半p隨機(jī)”抽查制度，提升專項(xiàng)執(zhí)法水平。健全環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，推進(jìn)環(huán)保聯(lián)合執(zhí)法指揮中心運(yùn)作，重點(diǎn)巡查督查工地、道路揚(yáng)塵污染、餐飲油煙、廢水污染等“城市環(huán)境問(wèn)題”。實(shí)現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)。開(kāi)展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)行動(dòng)；強(qiáng)化立案審查和案件偵辦，對(duì)案情重大、復(fù)雜、社會(huì)影響大的案件，實(shí)行檢察院、法院、公安、環(huán)保會(huì)商制度。

5國(guó)內(nèi)外改善生態(tài)環(huán)境的政策制度對(duì)南京的啟示

5.1加強(qiáng)環(huán)境法治的應(yīng)用。目前，南京市在環(huán)境保護(hù)方面的立法工作正在不斷完善中，但是對(duì)于立法能否行之有效，能否真正落地實(shí)施，以及如何減少立法執(zhí)法的阻力等方面還有待進(jìn)一步提升。國(guó)外環(huán)境政策體系阪比較完善，法律法規(guī)比較明確，除了法律法規(guī)外，還有詳細(xì)的指南或技術(shù)導(dǎo)則。例如歐美國(guó)家在制定標(biāo)準(zhǔn)、頒發(fā)許可證時(shí)遵循的最佳可行技術(shù)(BAT),確保制藥企業(yè)愿意投入或?qū)嵤┚鸵欢軌驅(qū)崿F(xiàn)。此外，為提高政策的可實(shí)施性，確保環(huán)境政策不會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響，歐美國(guó)家在出臺(tái)環(huán)境法律時(shí)大多需要進(jìn)行成本一效益分析，便于解除企業(yè)和公眾對(duì)于政策實(shí)施的技術(shù)經(jīng)濟(jì)障礙的顧慮,減輕政策實(shí)施的阻力。5.2推進(jìn)''多規(guī)合一”。在環(huán)境優(yōu)化發(fā)展的過(guò)程中，規(guī)劃是協(xié)調(diào)環(huán)境和發(fā)展問(wèn)題的重要手段。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，南京市應(yīng)大力推進(jìn)“多規(guī)合一”，關(guān)注部門(mén)之間的協(xié)調(diào)和整合、不同層級(jí)空間規(guī)劃之前的協(xié)調(diào)與整合。例如法國(guó)由環(huán)保部來(lái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)多個(gè)部門(mén)之間的環(huán)境政策，并建立了多重部門(mén)的協(xié)商機(jī)制；而德國(guó)則通過(guò)法律明確規(guī)定各方的權(quán)責(zé)，實(shí)施《聯(lián)邦空間秩序法》并特設(shè)規(guī)劃部長(zhǎng)會(huì)議等，協(xié)調(diào)各州規(guī)劃。5.3加強(qiáng)流域環(huán)境管理。南京是江蘇唯一跨江布局的城市，擁有197km的長(zhǎng)江干流岸線，占到了江蘇全省的28%,長(zhǎng)江生態(tài)保護(hù)是面臨的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)，必須以流域?yàn)榛A(chǔ)進(jìn)行綜合管理。如法國(guó)以流域?yàn)榛A(chǔ)建立了國(guó)家級(jí)一流域級(jí)一子流域級(jí)管理體制，設(shè)立流域委員會(huì)和水管局管理流域資源;英國(guó)以流域?yàn)榛A(chǔ)建立十大區(qū)域性水務(wù)局，后改為企業(yè);美國(guó)設(shè)立流域管理局和委員會(huì)管理流域水事務(wù);澳大利亞設(shè)立流域管理局對(duì)墨累一達(dá)令流域進(jìn)行統(tǒng)一管理。5.4開(kāi)展生態(tài)環(huán)境政策制度實(shí)施的績(jī)效評(píng)估。南京可以參考其他城市政策制度實(shí)施評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行環(huán)境政策制度實(shí)施的效果評(píng)估，進(jìn)一步定性和量化，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果的客觀化。如李志青等⑺利用內(nèi)容分析法、政策量化賦值法和統(tǒng)計(jì)分析法等方法，從完整性、明確性、可執(zhí)行性、協(xié)調(diào)性、成果性五個(gè)維度對(duì)廣東省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行了績(jī)效評(píng)估分析,發(fā)現(xiàn)廣東省環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策走在國(guó)家前列且正在不斷完善。

作者:秦潔琮 于忠華 孫瑞玲 姚利鵬 單位:南京市生態(tài)環(huán)境保護(hù)科學(xué)研究院