導語：海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

1引言

眾所周知，海洋功能區(qū)劃是海洋管理的基礎，尤其在近年我國陸海統(tǒng)籌與海洋強國戰(zhàn)略背景下，海洋功能區(qū)劃在指導與管制海洋開發(fā)利用實踐活動等方面的戰(zhàn)略意義更趨突顯。隨著《全國海洋功能區(qū)劃（2011～2020年）》以及沿海省市縣各級《海洋功能區(qū)劃》相繼頒布，我國海洋功能區(qū)劃體系日益完善，有效地保障了海洋資源與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。與此同時，一些深層次的問題卻日益突顯，作為協(xié)調各種用海方式的基礎性制度，海洋功能區(qū)劃本應在促進沿海地區(qū)經(jīng)濟社會與生態(tài)環(huán)境統(tǒng)籌發(fā)展中發(fā)揮重要作用，但實際上，近年研究卻發(fā)現(xiàn)，海洋功能區(qū)普遍面臨生態(tài)環(huán)境問題。不少研究針對特定地區(qū)或特定海洋功能區(qū)展開，對山東、江蘇、等的研究發(fā)現(xiàn)，以往設立的海洋功能區(qū)劃潛藏生態(tài)風險，海洋資源的過度開發(fā)使海洋生態(tài)容量與資源環(huán)境承載力嚴重下降，不僅無法滿足原本的功能需求，其長期影響甚至在功能區(qū)劃調整后也難以根除。對長江口、珠江口、渤海灣等的觀察也發(fā)現(xiàn)，盡管港口航運、海水養(yǎng)殖、灘涂圍墾等大部分資源開發(fā)性的功能區(qū)通?？蛇_到海洋環(huán)境質量標準，但海洋保護功能區(qū)生態(tài)環(huán)境質量與要求相距甚遠。海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題不僅大量體現(xiàn)在區(qū)域層面的研究中，全國沿海地區(qū)的綜合評價結果同樣令人擔憂，對全國海洋功能區(qū)劃的實施狀況進行評價發(fā)現(xiàn)，在海洋功能區(qū)劃推進下，海洋生態(tài)系統(tǒng)健康狀況惡化趨勢并未有效緩解。需要指出的是，盡管相關研究不同程度地反映出我國海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題，但囿于大部分研究或是聚焦較小空間尺度的實證分析，或是基于較大空間尺度的定性討論，對全國范圍海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境關系的研究仍有待進一步展開?；诖?，本研究選取具有典型性的11類國家級海洋功能區(qū)，采用空間分析方法，分析110個國家級海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境的空間關聯(lián)，探討導致海洋功能區(qū)劃陷入生態(tài)環(huán)境難局的主要癥結，進而提出相應的策略建議。

2海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境的空間關聯(lián)

海洋功能區(qū)對不同類型功能區(qū)的海域生態(tài)環(huán)境進行嚴格限定，特定的海洋功能區(qū)必須滿足相應的生態(tài)環(huán)境要求，因而海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境的空間關聯(lián)分析至關重要。自2002年起，國家海洋局歷年的《中國海洋環(huán)境公報》均高度關注“海洋功能區(qū)”的生態(tài)環(huán)境狀況，成為本研究的重要支撐，文中采用的海洋功能區(qū)數(shù)據(jù)、海域生態(tài)環(huán)境指標等均來源于2013年《中國海洋環(huán)境公報》，在此基礎上，將海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境質量進行空間疊加分析。盡管在全國尺度和大比例尺下，圖像配準和投點可能存在一定誤差，但并不影響本研究的基本判斷。通過疊加比對發(fā)現(xiàn)，我國國家級海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境之間的空間關聯(lián)主要具有以下特點：第一，海洋功能區(qū)大量分布于生態(tài)環(huán)境質量較差的海域。由于我國沿海地區(qū)用海活動高度集聚于近海，因而海洋功能區(qū)劃主要在近海展開，大部分國家級海洋功能區(qū)分布于毗鄰陸地的近海地區(qū)，而近海恰恰是我國海洋生態(tài)環(huán)境問題最為嚴重的海域。受此影響，不少海洋功能區(qū)與海域生態(tài)環(huán)境污染區(qū)域空間重合，某種程度上，較差的海域生態(tài)環(huán)境基底嚴重影響海洋功能區(qū)的正常運轉。第二，以開發(fā)為主導的海洋功能區(qū)海域環(huán)境達標情況相對較好。海洋公園、濱海旅游度假區(qū)、海洋牧場示范區(qū)、集中集約用海區(qū)，以及因缺少相關標準而無法測算的海洋傾倒區(qū)、海洋石油探礦區(qū)域等是達標情況相對較好的海洋功能區(qū)，其共性特點就是以海洋資源開發(fā)利用為主要功能。出現(xiàn)這一情況的原因之一在于該類區(qū)塊的功能實現(xiàn)往往對生態(tài)環(huán)境質量有一定要求，因而在功能區(qū)劃定時就以一定的生態(tài)環(huán)境質量為前提。第三，以保護為主導的海洋功能區(qū)海域環(huán)境超標情況較為嚴重。海洋特別保護區(qū)超標最多。例如，80%的國家級海洋保護區(qū)超標，盡管海洋特別保護區(qū)的功能在于協(xié)調海洋開發(fā)與生態(tài)保護，但當前海洋特別保護區(qū)的規(guī)劃和設立中，地方政府仍然更傾向于特別保護區(qū)的開發(fā)功能，加劇生態(tài)環(huán)境影響。又如，水產(chǎn)種質資源保護區(qū)的超標程度也達到65%，而這一功能區(qū)直接關系到人類食用水產(chǎn)的安全，在日后海洋功能區(qū)管理中應引起重視。當然，保護性的海洋共更趨超標情況嚴重的可能原因之一是出于引導、規(guī)制的作用，其標準大多較為嚴格，不過，如此高的超標比重必須高度警惕。綜上，空間關聯(lián)分析表明，我國海洋功能區(qū)面臨的生態(tài)環(huán)境問題不容小覷，應當引起廣泛重視，對海洋功能區(qū)劃進行優(yōu)化調適，為此，必須進一步對導致問題的主要誘因加以剖析，這也構成本文進一步研究的主要內容。

3海洋功能區(qū)劃生態(tài)環(huán)境難局的雙重維度

空間分析直觀展現(xiàn)了我國海洋功能區(qū)不容樂觀的生態(tài)環(huán)境質量，對其中關鍵因素的分析將主要從空間與體制這兩個密切相關的維度展開。

3.1空間維度：毗鄰功能區(qū)相互掣肘

不同類型的海洋功能區(qū)在空間布局上卻彼此交錯疊合，但其功能取向卻可能極具差異。一般說來，相近功能取向的海洋功能區(qū)，彼此功能沖突相對較少。例如，不少海洋自然保護區(qū)包含有水產(chǎn)種質資源保護區(qū)等，可以對生態(tài)環(huán)境和水產(chǎn)種質進行共同保護；又如，許多濱海旅游度假區(qū)往往又是風景名勝區(qū)，既起到風景保護功能又起到旅游開發(fā)功能，一些地方更將兩功能區(qū)的管委會合署辦公從而發(fā)揮集合作用；再如，不少國家海洋牧場示范區(qū)中又設有多個漁業(yè)增殖區(qū)，兩者的功能取向都是為了魚類增殖，因而可以共存。然而，倘若不同功能取向的海洋功能區(qū)空間疊合或毗鄰，就有可能產(chǎn)生沖突，甚至加劇海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境問題。海洋傾倒區(qū)與其他海洋功能區(qū)的沖突較為典型。海洋傾倒區(qū)的功能在于協(xié)助管理傾倒疏浚物，而疏浚物本身就具有污染性，所以傾倒區(qū)應選址在水體交換活躍區(qū)，具有較強的自凈能力和較大的環(huán)境容量。尤其重要的是，海洋傾倒區(qū)必須與海洋保護區(qū)等保護性的海洋功能區(qū)設置一定距離，后者對海洋生態(tài)環(huán)境特別是水質的要求極高。例如，對煙臺市的海洋傾倒區(qū)研究發(fā)現(xiàn)，傾倒區(qū)與海洋功能區(qū)相距必須在2km以上，傾倒物才不會進入芝罘灣的海水養(yǎng)殖區(qū)、港區(qū)及海濱休養(yǎng)區(qū)沿岸和養(yǎng)馬島附近等[7]。如果海洋傾倒區(qū)與海洋保護區(qū)的距離過近，則可能導致災難性后果。例如，珠江口原本設立有海洋傾倒區(qū)，伴隨著港口海運等的迅速發(fā)展，傾倒物和疏浚量不斷增多甚至存在亂傾倒現(xiàn)象，對海洋生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生較大壓力，特別是淇澳島東南傾倒區(qū)與珠江口中華白海豚保護區(qū)相疊合，疏浚物增加海水濁度、影響白海豚種群的正常繁衍，最終該海洋傾倒區(qū)于2005年封閉。不僅如此，在一些海洋功能區(qū)密集交錯的地區(qū)，功能區(qū)間潛在的空間沖突也應引起重視。山東省正是典型區(qū)域，沿海岸帶分布的國家級海洋自然保護區(qū)、特別保護區(qū)和水產(chǎn)種質資源保護區(qū)等海洋保護區(qū)數(shù)量在全國名列前茅，占有較大比重?！渡綎|半島藍色經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃（2011）》指出“重點打造海州灣北部、董家口、丁字灣、前島、龍口灣、萊州灣東南岸、濰坊濱海、東營城東海域、濱州海域九個集中集約用海片區(qū)”，這些集中集約用海區(qū)大多鄰近海洋特別保護區(qū)、自然保護區(qū)、海洋牧場等，盡管努力改變以往較為粗放的用海方式，但仍有可能對其他功能區(qū)潛藏生態(tài)環(huán)境影響。例如，規(guī)劃指導下首個獲批的煙臺龍口灣港高端制造業(yè)聚集區(qū)，是全國獲批的最大人工島群項目，規(guī)劃填海面積35.2km2，擬建造6個人工島和1個突堤式人工島，如此龐大的集中圍墾和填海工程是否會對相鄰的龍口黃水河口海洋生態(tài)國家級海洋特別保護區(qū)等帶來影響，必須在長時間的海洋監(jiān)測加以關注。

3.2體制維度：功能區(qū)管理尺度錯位

海洋功能區(qū)分屬沿岸區(qū)縣級政區(qū)的不同專業(yè)部門管理，但大多數(shù)海洋功能區(qū)的管理都并非某地某業(yè)能夠獨立承擔的，因而近年為化解地區(qū)之間、部門之間的體制摩擦問題，不少地方積極探索管理協(xié)調委員會、聯(lián)席會議、聯(lián)合執(zhí)法等協(xié)調機制。然而，在協(xié)同能力方面，有的聯(lián)席會議每年只會晤一次，缺乏長效機制甚至避重就輕；在執(zhí)行能力方面，國家和地方眾多相關法規(guī)條例相繼出臺，但濱海開發(fā)的利益驅動牽制了執(zhí)法動力，有的城市雖然嚴格推行聯(lián)合執(zhí)法，卻面臨執(zhí)法人員素質、執(zhí)法裝備、執(zhí)法效率、執(zhí)法方式等問題；在創(chuàng)新能力方面，相關技術創(chuàng)新的原始性、集成性及產(chǎn)業(yè)化程度較低，難以適應當前海洋功能區(qū)生態(tài)修復、整治、保護等的新變化與新要求，等等。與此同時，以往沿海城市的濱海地區(qū)大多是鄉(xiāng)村和農(nóng)場，社會訴求相對單一，近年人口與產(chǎn)業(yè)等不斷向海集中，社會構成趨于復雜，隨著海洋功能區(qū)劃的確立，如何協(xié)調海洋產(chǎn)業(yè)、生態(tài)環(huán)保等與沿海社會治理間的關系問題突顯。遺憾的是，目前不少地方重產(chǎn)業(yè)發(fā)展輕社會管理、重工程項目輕公共服務，難以回應日益多樣的社會訴求。加之城市向海蔓延擠壓濱海農(nóng)民、漁民的發(fā)展空間，出現(xiàn)大量失地農(nóng)民和失海漁民的就業(yè)問題。不僅如此，在海洋功能區(qū)規(guī)制作用以及近海生態(tài)惡化影響下，一些漁民遠赴他國管轄海域捕撈，甚至導致國際糾紛。顯然，上述問題不斷累積，勢必加劇海洋功能區(qū)劃的生態(tài)環(huán)境風險，極有可能成為海洋強國戰(zhàn)略的“生態(tài)羈絆”，優(yōu)化海洋功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境效應，迫在眉睫、刻不容緩。

4破解海洋功能區(qū)生態(tài)環(huán)境難局的策略建議

4.1促進海洋功能區(qū)劃與城市規(guī)劃等的銜接

沿海城市是海洋功能區(qū)編制的基本主體，海洋功能區(qū)劃應努力實現(xiàn)三方面轉變：首先，從重經(jīng)濟總量向重生態(tài)容量的轉變，確立“反規(guī)劃”理念，以海洋環(huán)境容量與陸域生態(tài)承載為雙重約束，規(guī)范濱海新城、新區(qū)、開發(fā)區(qū)的開發(fā)強度，促進海岸帶及近海資源的集中集約利用；其次，從重陸域協(xié)調到重陸海協(xié)調的轉變，加強沿海城鄉(xiāng)規(guī)劃、海島規(guī)劃、海洋經(jīng)濟規(guī)劃和海洋功能區(qū)劃等的相互銜接與協(xié)調；再次，從重土地潛力到重綜合潛力的轉變，尤其是海洋功能區(qū)集中設置的深水岸線、海洋旅游、生態(tài)環(huán)保等多方面的潛力。

4.2強化海洋功能區(qū)的規(guī)范引導與協(xié)同治理

規(guī)范引導與協(xié)同治理是優(yōu)化海洋功能區(qū)劃的重要支撐，一是從技術創(chuàng)新到集成創(chuàng)新，在不同功能區(qū)治理關鍵技術攻關的基礎上，進一步推進管理、政策等集成創(chuàng)新等；二是從專項示范到綜合示范，目前已有海洋功能區(qū)的水環(huán)境監(jiān)測、綜合管理等專項示范，但生態(tài)環(huán)境問題的復雜性要求加快建立綜合示范點，示范產(chǎn)業(yè)方式、社會管理、考核指標、災害應急等多方面內容；三是從項目主導到標準引導，項目主導注重海洋功能區(qū)管理的當?shù)靥厣茝V價值有限，要在示范項目基礎上，加快研制“海洋功能區(qū)劃的標準和技術導則”并進一步推廣，保證功能區(qū)管理的過程優(yōu)化和質量控制；四是從部門規(guī)范到公民規(guī)范，將規(guī)范引導進一步落實到公民自身行為，有的國家頒布《海岸帶公民指南》取得了很好效果，為此，要加強海洋功能區(qū)劃的宣傳教育與科學普及，增強公眾的海洋生態(tài)文明意識。

4.3加強海洋功能區(qū)的法規(guī)與制度體系建設

法規(guī)制度是海洋功能區(qū)劃優(yōu)化的重要保障，至少應加強三方面建設：在完善立法方面，加強沿海城市海洋功能區(qū)劃的立法研究，尤其是重視海洋及海岸帶相關的現(xiàn)行法規(guī)條例之間的協(xié)調；在制度體系方面，在海洋功能區(qū)劃框架下探索沿海城市海岸帶及海洋資源的使用許可、有償使用、環(huán)境影響評價、生態(tài)補償?shù)戎贫?；在綜合執(zhí)法方面，在現(xiàn)有海上聯(lián)合執(zhí)法機制基礎上，加強海洋功能區(qū)的跨地區(qū)跨部門綜合執(zhí)法。此外，加強沿海城市海洋功能區(qū)管理的執(zhí)法依據(jù)、過程、結果全公開，建立外部監(jiān)督機制，接受社會監(jiān)督，提升執(zhí)法公信力。海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境具有密切的雙向作用，海洋功能區(qū)既依托于特定的海域生態(tài)環(huán)境條件又對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生直接影響。無需贅言，當前我國海洋功能區(qū)陷入嚴峻的生態(tài)環(huán)境考驗，尤其隨著沿海省、市、縣海洋功能區(qū)劃的不斷修編完善，對引發(fā)海洋功能區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的諸多誘因應當予以關注。如果說，海洋功能區(qū)劃的編制水平與執(zhí)行能力是一個國家或地區(qū)現(xiàn)代海洋治理能力的重要參照，那么能否超越生態(tài)環(huán)境難局，構建海洋功能區(qū)劃與海域生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)，是我國深入推進陸海統(tǒng)籌與海洋強國等戰(zhàn)略必須回應的重要命題。

作者:虞陽申立武祥琦單位:華東師范大學聯(lián)合國教科文組織上海市城市規(guī)劃設計研究院