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摘要：本文從覆蓋范圍、基金供給、法律支撐、管理體制四個方面探討了當前中國社會保障制度的短缺問題，追溯其成因。并在此基礎上，提出完善社會保障制度的對策：拓寬社會保障基金的籌集渠道、形成多層次的社會保障體系、加快社會保障法制建設、健全社會保障監(jiān)督機制、完善社會保障管理與服務體系。

關鍵詞：社會保障；制度供給；對策分析

Abstract:Thistextfromcoverage,fundsupplywith,lawsupport,managementsystemfourrespectprobeintopresentChinashortageissueofsocialsecuritysystem,tracebacktoitscause.Andonthisbasis,putforwardthecountermeasureofimprovingthesocialsecuritysystem:Widenthechannelofraisingofthesocialsecurityfund,formthemulti-levelsocialsecuritysystem,acceleratetheconstructionoflegalsystemofthesocialsecurity,perfectthesupervisionmechanismofthesocialsecurity,improvemanagementofsocialsecurityandservicesystem.

Keywords:Socialsecurity;Systemsupplies;Countermeasureanalysis

黨的十六屆六中全會審議通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》指出，加快完善社會保障體系是建設社會主義和諧社會的基本任務。諾貝爾經濟學獎獲得者西蒙•庫茲涅茨指出:“在任何時代,增長不僅僅是整體上的變動,還應包含結構的轉變。即使這種增長的沖動是由重大技術創(chuàng)新帶來的,每個社會在采用這種技術時必須調整現有的制度結構。這意味著社會組織的巨大變動——新制度的產生和舊制度的逐漸淘汰?！盵1]亨廷頓在《變動社會的政治秩序》中指出，發(fā)展中國家社會變革和現代化實踐的過程實際上是一個在政治穩(wěn)定前提下的全面制度化的過程，制度化的過程本身就表明是逐漸消除與經濟增長和社會發(fā)展不相適應的原有制度,建立新的與經濟增長和社會發(fā)展相吻合的制度。社會保障制度的建立與完善是一個國家社會發(fā)展和文明的重要標志，是一個國家和社會的安全網和穩(wěn)定閥，是社會和諧的重要保證，是和諧社會的重要特征和要求。因此，解決社會保障制度供給不足問題則成了當前構建和諧社會的重要任務。

一、社會保障制度供給不足的主要表現

1、社會保障覆蓋范圍的供給不足

社會保障覆蓋范圍制度的供給不足主要是指社會保障制度適用范圍的規(guī)定不能將應該納入社會保障體系的社會成員納入其中，使一些需要社會保障的社會成員游離在社會保障體系之外。數據表明，世界各國社會保障的覆蓋平均覆蓋率達60%以上，發(fā)達國家達70%以上，而我國的社會保障覆蓋率僅為30%。[2]新中國成立不久，我國政府就為城市企業(yè)職工及機關事業(yè)單位人員建立了涵蓋廣泛的以社會保險為核心的社會保障制度；而在農村則實行以家庭保障為主，集體與國家為輔的社會保障制度，現今還沒有在農村實行真正意義的社會保險。這就是說，我國現行的社會保障制度主要是圍繞城鎮(zhèn)職工來進行的。農民從事農林牧副漁的勞動者和農村從事私營、個體勞動者人數占總勞動者人數的46%以上，這些人可以說基本上不享受社會保障，城鎮(zhèn)約有20%的勞動者未享受社會保障或不完全享受社會保障。與此同時，隨著我國的社會轉型，大批的農業(yè)勞動力向非農業(yè)轉移，進城務工人員日益增多，他們實際上被排除在現行社會保障制度之外。

2、社會保障基金的供給不足

一是社會保障基金收支不平衡。收不抵支問題比較突出，收支缺口在逐漸增大。以基本養(yǎng)老保險基金為例，該項目從1998年開始已入不敷出，當期缺口1998年為100多億元，1999年為200多億元，2000年為300多億元，2001年接近400億元。[3]二是社會保障基金來源不穩(wěn)定。我國尚未建立可靠、穩(wěn)定、系統的社會保障基金籌集體系，單靠征繳的基本養(yǎng)老和失業(yè)保險基金已難以滿足日益增長的支付需求。社會保險基金征收缺乏強制性、約束力，對企業(yè)和個人瞞報、少交、拖欠缺乏相應的司法制裁措施，積極的收繳比較困難。三是社會保障基金管理比較混亂。由于社會保障行政管理和社會保險基金經營之間尚未分開，又沒有設置專門的基金管理機構，再又參與管理基金的機構眾多，從而導致基金被擠占、挪用情況經常發(fā)生；基金分散，管理開支大，浪費現象突出；基金的保值增值問題沒有有效解決。

3、社會保障法制的供給不足

一是法律體系不健全。我國目前社會保障立法比較緩慢，中央立法機關尚未出臺一部綜合性的社會保障法來規(guī)范社會保障的基本制度，而且，社會保障的專門性法規(guī)也很少，尚未形成一個完全適應社會主義市場經濟發(fā)展需要的社會保障法律體系。二是立法層次不高。從20世紀90年代末至今，國家先后頒布了數十個涉及社會救助、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫方面的法規(guī)，[4]然而只是一些單行法規(guī)、條例、規(guī)定、辦法，層次不高。與此同時，地方制定的規(guī)章制度經常出現“法出多門，各行其是”的情況，各部門的規(guī)章制度的適用范圍不盡一致，甚至相互沖突矛盾。立法層次低導致社會保障立法嚴重缺乏權威性和穩(wěn)定性，不利于我國社會保障制度的總體規(guī)劃和完善。

4、社會保障管理體制的供給不足

一是管理層次不清晰。目前由于社會保障管理體制還未能理順，內部管理層次不清的問題至今依然存在。即“四不分”：政法不分、政資不分、政事不分、執(zhí)監(jiān)不分。二是立法滯后。這既是社會保障管理體制的問題，也是社會保障制度的問題。社會保障法律體系未建立起來，不僅給社會保障管理帶來很大的困難，同時也給社會保障事業(yè)的發(fā)展造成阻礙。三是社會化管理不完善。近年來，社會保障體制經過一系列改革，社會化發(fā)放工作由銀行、郵局等社會服務機構承擔。但是，社會保障管理的社會化機制還沒有完全形成。

二、社會保障制度供給不足的原因探析

社會保障制度供給不足是指在一定的憲法秩序下,權力中心或制度供給主體提供制度安排的數量和質量都無法滿足人民群眾的需要，不能適應和促進社會、政治、經濟發(fā)展要求的現象。引起社會保障制度供給不足的原因是相當復雜的，主要地看來，有以下幾個方面的因素。

1、社會整體制度供給環(huán)境的約束

在宏觀層面，社會整體制度供給不足決定了社會保障制度供給的不足。這是因為，在經濟體制由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉變的現階段，我國社會出現了明顯的制度供給不足的現象，樂觀的預計比較完備的社會主義市場經濟法律體系也要到2010年才能建成。這樣，實際上存在的整體社會制度供給不足必然影響和反映到社會保障制度的供給上來，造成制度供給的不足。

2、憲法秩序、文化背景與意識形態(tài)的約束

在社會法則層面，憲法秩序、文化背景與意識形態(tài)也會在一定時期內在一定程度上導致社會保障制度供給的不足。第一，憲法秩序作為一種既定的確立集體選擇的基本規(guī)則,它為制度安排規(guī)定了選擇空間并影響制度供給與創(chuàng)新的進程和方式。戴維•菲尼指出:“制度變化的供給,取決于政治秩序提供新的安排的能力和意愿?！盵5]第二，文化是一種歷史傳統的積淀，文化背景對人們的行為有著潛移默化的影響，因而制度供給和創(chuàng)新必須與中國文化傳統精神相協調,否則就會引起社會磨擦,從而使社會變革的阻力增大。第三，意識形態(tài)的基本目標在于給予社會各種集團以活力,從而減少交換過程中的成本費用。當人們在觀察社會對競爭、公平等所持的道德觀念評價與占統治地位的意識形態(tài)不相符時,就會成為制度供給和創(chuàng)新的阻力。

3、制度安排的成本、財政收支與分利集團化的約束

在經濟利益層面，制度安排的成本、財政收支與分利集團化也同樣會影響社會保障的制度供給，導致供給不足。第一，制度供給主體提供的制度安排能帶來預期凈收益是需耗費成本的。一項制度安排對制度供給主體來說,在制度安排帶來更多的財政收入時,也可能付出政治代價。因而在比較政治收益和政治成本時,只有前者大于后者,制度供給主體才會積極進行制度變革和創(chuàng)新的舉措。第二，制度設計要耗費物質資源和人力資源，為了實現財政收入最大化目標而設計的一套征稅規(guī)則的制度,是需支付大量費用的。由此可以看出,財政的收入和支出直接約束制度的供給。[6]第三，分利集團的出現是中國社會結構發(fā)生顯著變化的重要特征之一，[7]這些特殊的獨立的經濟利益集團是國家機器內部由一元化向多元化、由統一性向分散性發(fā)展的反映,利益集團作用力增強,國家權威在流失,而處理分利集團而進行的制度創(chuàng)新是需要時間和成本的

4、社會保障制度供給主體的約束

在供給主體層面，制度供給主體的意愿、能力執(zhí)行力也同樣會影響社會保障的制度供給，導致供給不足。制度供給主體由于制度供給或創(chuàng)新的意愿和能力不足而引起的制度短缺；供給主體在具體執(zhí)行和實踐制度安排方面的能力和意愿不足而引起的制度短缺。制度供給主體由于受法制現實運作的復雜性的影響,法律制度的具體執(zhí)行效果并不如人意。因而這種制度安排的具體執(zhí)行不力而造成的實際制度供給不足。

三、解決社會保障制度供給不足的對策分析

1、拓寬社會保障基金的籌集渠道

充足的基金是進一步完善社會保障制度的關鍵，而保證基金充足最重要的就是要建立穩(wěn)定和多元化的籌資渠道并將基金進行有效安全的投資營運。第一，加大政府財政支持。明確政府財政應該承擔的社會保障責任，加大支持力度，完善財政撥款機制，體現政府在社會保障中的主導作用。第二，開征社會保障稅。社會保障稅具有強制性和穩(wěn)定性，從法制上根本保證基金來源，克服“多繳的作貢獻、少繳的無辦法、不繳的無法管”等問題，保證?？顚Ｓ?。第三，發(fā)行社會保障專項國債。其實質是將政府負擔的隱性債務轉變?yōu)槎唐陲@性債務以減輕總負債，改善政府的長期財政清償能力。[8]第四，實現基金保值增值。采取信托投資的方式來管理社會保障基金，使其在法律上稱為相對獨立的財產。另外，可以采取組合投資的模式進行投資，銀行存款、投資債券、購買股票、抵押貸款、投資基金以及不動產都是可以選擇的方式，以降低風險，又保證投資的回報率，確保社會保障基金的安全和效率。

2、形成多層次的社會保障體系

第一，完善城鎮(zhèn)社會保障制度。我國社會保障制度包括社會救助、社會保險、社會福利以及社會優(yōu)撫四個方面，保障的主要是城鎮(zhèn)職工，其實質就是城鎮(zhèn)社會保障制度。進一步完善城鎮(zhèn)社會保障制度，一是落實最低生活保障制度，保證和滿足所有城鎮(zhèn)居民的基本生活需要；二是深化社會保險改革，建立與社會主義市場經濟相適應的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險制度；三是加大社會福利力度，提升社會福利在整個社會保障中的地位和作用。第二，健全農村社會保障制度。健全農村社會保障制度，必須以建立最低生活保障制度為基礎，逐步建立包括養(yǎng)老、醫(yī)療、生育為主的社會保險，同時涵蓋教育、住房等社會福利，并在此基礎上，逐步推進社會保障制度城鄉(xiāng)一元化。第三，建立農民工社會保障制度。首先要解決的是農民工的失業(yè)保險和醫(yī)療保險特別是大病醫(yī)療保險；其次要關注的是農民工的養(yǎng)老保險和生育保險；再次要注重的是農民工的社會救助制度以及就業(yè)制度、住房、子女教育等一些相關措施。

3、加快社會保障法制建設

第一，加快立法進程，完善我國社會保障的法制框架。其一、出臺一部社會保障法典《中華人民共和國社會保障法》，涵蓋各項社會保障活動的準則，為社會保障制度提供保證。其二、出臺社會保險法、社會救濟法、社會福利法和社會優(yōu)撫法，是對社會保障法的具體化，明確規(guī)定社會保障管理的性質、具體內容等。其三、制定社會保障基金管理法規(guī)，規(guī)定基金的來源渠道、投資運作方向及支付標準，并規(guī)定基金籌集、投資、支付的基本原則，以保證社會保障基金的正常運行。[9]第二，社會保障法律制度的立法內容應當與其他法律部門的立法內容相銜接，以保證社會保障法律規(guī)范的有效實施。如現行的《中華人民共和國刑法》并沒有相應的罪名對挪用、擠占社會保險基金的行為加以制裁，為了制裁挪用、擠占社會保險基金的違法行為，確保社會保險基金的安全，建議全國人民代表大會及其常務委員會制度或頒布關于制裁挪用、擠占社會保險基金的違法犯罪行為的法律、法規(guī)或補充規(guī)定。

4、健全社會保障監(jiān)督機制

健全社會保障監(jiān)督機制，形成一個完整的監(jiān)督體系是至關重要的。具體應從以下幾個方面入手：第一，社會保障行政主管部門的監(jiān)督。行政主管部門負有監(jiān)督、管理的職能。行政主管部門監(jiān)督屬于社會保障系統的內部監(jiān)督，直接對下級的社會保障行政主管部門和業(yè)務經辦機構的活動進行監(jiān)督。第二，財政、審計、監(jiān)察、工會、新聞等部門的監(jiān)督。[10]法律賦予這些部門特定的權力，由這些部門依法行使其監(jiān)督權的一種專門監(jiān)督。第三，社會保障監(jiān)督委員會的監(jiān)督。監(jiān)督委員會代表投保人的利益，對社會保障管理實行的民主監(jiān)督。由政府代表、工會代表和公眾代表（包括職工、經營者、離退休人員、知名人士等）組成。為方便委員會更好的行使權力，將其設在同級人民代表大會內部，在人民代表大會常委會的領導下開展工作，對社會保障政策、規(guī)劃、法規(guī)執(zhí)行情況和基金的收支、營運和管理的監(jiān)督。第四，司法監(jiān)督。司法監(jiān)督包括事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，前者主要通過法律手段對政府失信的運作程序展開合法性監(jiān)督；后者主要是懲罰性監(jiān)督，對違法行為予以法律追究。

5、完善社會保障管理與服務體系

為我國社會保障制度的系統化、法制化和社會化創(chuàng)造良好的環(huán)境，應該逐步完善我國社會保障的管理和服務體系。正確處理好行政管理、業(yè)務經辦、基金營運、社會監(jiān)督和管理社會化五個方面的關系，做到既相對分立，又密切配合，同時也相互制約，形成社會保障管理體制的良性循環(huán)。其一，組建勞動和社會保障部與民政部一起統管社會保障事務，完善了社會保障行政主管機構；其二，根據政事分開原則設立具有非營利性質的事業(yè)單位，在政府的監(jiān)督下，具體操作社會保障的業(yè)務；其三，設立獨立的具有法人資格的營運機構或者委托給已有的金融機構，進行基金投資運作，實現基金的保值增值；其四，設立社會監(jiān)督機構，改變政府既當“裁判員”又當“運動員”的情況；其五，加快社會保障管理和服務社會化，將基金籌集、保障對象、組織機構、管理人員全部進行社會化管理，不再由國家和單位統包統攬，充分發(fā)揮社會力量在社會保障管理中作用。

參考文獻:

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