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一、“精準扶貧”理念闡釋

改革開放30多年來，我國的扶貧政策不斷調(diào)整，已經(jīng)從以政府為主導的區(qū)域性宏觀扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)變?yōu)槲⒂^扶貧開發(fā)，這一轉(zhuǎn)變的實質(zhì)就是提出的“精準扶貧”思想，它也成為我國十三五時期順利完成脫貧任務(wù)的指導思想。

（一）精準扶貧理念的理論和現(xiàn)實基礎(chǔ)

精準扶貧理念的理論基礎(chǔ)是“共同富裕”根本原則，現(xiàn)實基礎(chǔ)是“全面建成小康社會”的宏偉目標。[]在205年月27日中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話指出：“消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是社會主義的本質(zhì)要求”。[2]改革開放經(jīng)過30多年的發(fā)展，我國很大一部分人富裕起來了，但是還有一部分人仍然貧窮，我國農(nóng)村現(xiàn)在還有7000多萬貧困人口，這也成為我國當前經(jīng)濟社會發(fā)展最突出的短板。全面建成小康社會，是精準扶貧理念的現(xiàn)實基礎(chǔ)。全面建成小康社會，是中國共產(chǎn)黨對全國人民的承諾；是展現(xiàn)黨在人民群眾中的威望和中國在國際上形象的重要體現(xiàn)；是實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的第一個百年奮斗目標的重要標志。黨的十八屆五中全會提出，全面建成小康社會，最艱巨的任務(wù)就是脫貧攻堅。在205年月27日中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話指出，全面建成小康社會這一目標實現(xiàn)的關(guān)鍵就是把農(nóng)村7000多萬貧困人口脫貧。精準扶貧就成為全面建成小康社會的“最后一公里”。

（二）精準扶貧理念的內(nèi)在邏輯

在205年月27日中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話指出：“總結(jié)各地實踐和探索，好路子好機制的核心就是精準扶貧、精準脫貧，做到扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準?！盵3]精準扶貧理念有著嚴謹?shù)膬?nèi)在邏輯，67通過精準的對象統(tǒng)計，然后進行分類指導，精準安排項目、資金，精準派人到村、措施到戶，最后精準脫貧。其內(nèi)在邏輯就是，“扶持誰”，“誰來扶持”，“怎么扶”。.“扶持誰”的問題。其實質(zhì)就是精準扶貧實施的對象是誰，只有把這個搞清楚了，才能精準安排項目、資金，精準派人到村、措施到戶。精準扶貧理念要求，扶貧必須先識貧，通過建檔立卡，摸清具體的貧困人口、貧困程度、貧困原因等，在此基礎(chǔ)上制定一戶一本臺賬、一戶一個扶貧計劃、一戶一套幫扶措施。2.“誰來扶持”的問題。在205年月27日中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話指出：“推進脫貧攻堅，關(guān)鍵是責任落實到人”。[4]因此，應(yīng)當逐步建立完善的精準扶貧體制機制，形成以國家統(tǒng)籌、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）總負責、市縣抓落實的精準扶貧開發(fā)工作機制。國家通過制定脫貧任務(wù)、目標、宏觀政策、大政方針，統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)不同省（自治區(qū)、直轄市）全局性重大問題，負責采取定期或者不定期手段考核?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的脫貧工作成效。省（自治區(qū)、直轄市）對轄區(qū)內(nèi)的扶貧工作負總責，按照國家制定的目標、方針、政策措施向市（縣）傳達，并負責檢查考核市（縣）的脫貧工作成效?？h級黨委政府是精準扶貧實施的主要承擔者，縣委縣政府主要負責人是精準扶貧工作的第一責任人，他們通過精準識別貧困人口數(shù)、貧困狀況、貧困原因，進行精準安排項目、資金，精準派人到村、措施到戶，最后精準脫貧。3.“怎么扶”的問題。在205年月27日中央扶貧開發(fā)工作會議上的講話指出：開對了“藥方子”，才能拔掉“窮根子”。[5]2020年全面建成小康社會，我國必須要完成7000多萬人口的脫貧任務(wù)，通過產(chǎn)業(yè)扶持，依靠貧困地區(qū)的勞動力資源、土地資源及其他資源進行產(chǎn)業(yè)開發(fā)，可以解決一部分人脫貧；扶貧先扶智，治窮先治愚，通過職業(yè)教育培訓，轉(zhuǎn)移就業(yè)，解決一部分人脫貧；對生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻發(fā)的地方進行易地搬遷，可以解決一部分人脫貧；對生存條件差，需要修復生態(tài)的地區(qū)采取生態(tài)補償，可以脫貧一部分人口；剩下的2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，通過全部納入低保覆蓋范圍，實現(xiàn)社保政策兜底脫貧。

二、內(nèi)生變革：精準扶貧理念下濰坊市“包村聯(lián)戶”扶貧模式的治理轉(zhuǎn)型

（一）近年來濰坊市“包村聯(lián)戶”扶貧模式

取得的成效和存在的問題經(jīng)過6年多持續(xù)“包村聯(lián)戶”扶貧開發(fā)，濰坊市貧困人口的生產(chǎn)生活狀況實現(xiàn)較大改變。從20年開展第一批“包千村、聯(lián)萬戶、促和諧、謀發(fā)展”（簡稱“包村聯(lián)戶”）扶貧以來，濰坊市先后組織2700多個部門參與，4萬多名黨員干部深入農(nóng)村，與群眾同吃、同住、同勞動，一起尋找脫貧致富路子，所幫扶村經(jīng)濟社會發(fā)展實現(xiàn)較大改觀。據(jù)統(tǒng)計，濰坊市自20年開展“包村聯(lián)戶”扶貧以來，農(nóng)村貧困人口減少30.5萬人，平均每年減少6.萬人；貧困發(fā)生率比20年下降4.4個百分點，年均下降0.88個百分點。截至205年底，全市未脫貧建檔立卡貧困人口33039戶、6657人。隨著濰坊市“包村聯(lián)戶”扶貧模式的推進，在扶貧過程中也遇到了一些困難和問題。主要表現(xiàn)在：.“包村聯(lián)戶”扶貧模式體制機制不健全。在年初“包村聯(lián)戶”制定工作的目標、組織管理、幫扶職責、考核管理上不夠精準。在具體政策措施上，幫扶方式與貧困需求銜接對接的有效性不強。2.“包村聯(lián)戶”扶貧模式下幫扶人員基本沒有農(nóng)技人員，導致農(nóng)業(yè)技術(shù)不到位，市場、技術(shù)、信息等要素不能及時反饋到貧困戶，難以推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。3.“包村聯(lián)戶”扶貧模式養(yǎng)成了部分困難群眾的“等、靠”思想，部分貧困戶自身發(fā)展動力不足、思想保守、因循守舊，創(chuàng)新生產(chǎn)生活方式的積極性、主動性不夠。4.“包村聯(lián)戶”扶貧模式在一定程度上阻礙了社會幫扶資源的流入，單純依靠幫扶單位的幫扶資源，幫扶資源形不成合力。5.包村工作組出于多種因素的考量，“短、小、快”項目是多數(shù)幫扶單位的首選，致力于可68持續(xù)發(fā)展的項目少，以至于貧困村陷入了包村組來了有變化，包村組走了又恢復到老樣子的不良循環(huán)中。

（二）精準扶貧理念下濰坊市“包村聯(lián)戶”扶貧模式的構(gòu)建要素

精準扶貧理念的提出賦予了濰坊市“包村聯(lián)戶”扶貧模式新的內(nèi)容，在扶貧工作目標、組織實施、幫扶職責、組織管理、考核辦法上更為精準。.精準幫扶目標?！鞍迓?lián)戶”扶貧模式的目標制定上也要精準，只有精準的扶貧目標，才能從根本上幫助貧困人口脫貧。制定精準的幫扶目標，精準到戶、到人，一戶一個目標，一戶一個計劃，不落一人，這樣的目標有利于最終完成貧困人口成功脫貧。精準幫扶村貧困人口實現(xiàn)就業(yè)，對有勞動能力的貧困人口，因缺乏勞動技能，包村工作組幫扶他們參加技能培訓，并及時聯(lián)系協(xié)調(diào)并落實就業(yè)崗位。2.精準組織實施。精準扶貧理念的提出，要求濰坊市在“包村聯(lián)戶”扶貧模式的組織實施上，采取“一對一”、“多對一”的形式，包靠幫扶到戶、到人。在機關(guān)事業(yè)單位幫扶上，選派至2名干部駐村，駐村干部要經(jīng)驗豐富、能力強、威信高。包村工作組成員所在單位全體干部職工每人至少聯(lián)系幫扶個貧困戶，針對具體貧困戶作出幫扶承諾，實行“項目化”管理，保證幫扶事項件件落到實處。駐村工作時間不少于日常上班時間，對包村干部實行定任務(wù)目標，建立雙向動態(tài)選擇制度，現(xiàn)場觀摩評議制度、駐村全程記實制度，地方政府領(lǐng)導小組經(jīng)常組織人員到村巡回督導，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)解決問題。3.精準幫扶職責。幫扶職責的精準有利于貧困人口脫貧，針對具體的貧困人口，包村工作組在年初制定年度幫扶承諾事項時，簽訂承諾書，明確承諾事項責任人、保障措施、完成時限。精準的幫扶職責的制定應(yīng)通過報紙、電視或網(wǎng)絡(luò)等形式向黨員群眾公開，接受社會監(jiān)督。針對具體的貧困人口，幫扶職責的制定應(yīng)堅持一戶一策，引導貧困戶因地制宜發(fā)展種植養(yǎng)殖、農(nóng)副產(chǎn)品加工、市場流通等產(chǎn)業(yè)，推行“支部＋專業(yè)合作社”、“合作社+貧困戶”、“能人+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，引導貧困戶入股合作社參與分紅增加收入。4.精準組織管理。精準扶貧理念下的“包村聯(lián)戶”扶貧模式在組織管理上要求更為精準，主要體現(xiàn)：地方政府成立包村聯(lián)戶領(lǐng)導小組，領(lǐng)導整個包村工作。領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室，具體負責對包村工作的日常調(diào)度和指導協(xié)調(diào)。具體部門的駐村工作組以單位主要負責同志為“第一責任人”，具體包村的工作組組長為“直接責任人”，發(fā)揮各部門的優(yōu)勢，協(xié)調(diào)配合，了解幫扶貧困戶具體情況，聽取意見，幫助解決實際問題。5.精準考核辦法。精準的考核辦法是實現(xiàn)精準扶貧的制度保障，要建立完善的工作制度。對包村干部進行崗前培訓，培訓精準扶貧的相關(guān)政策。健全駐村考勤制度，細化包村干部駐村時間，請假審批程序。建立工作交流制度，定期向上級工作組匯報幫扶工作進度及下步任務(wù)，實行工作周志和月報告、季通報制度。包村工作組制定幫扶工作計劃，明確幫扶事項、工作措施、目標要求和進度安排，通過召開村“兩委”會議等形式作出公開承諾。強化考核激勵，考核內(nèi)容更為精準，包括日?？己恕嵖兛己?、鎮(zhèn)街黨委評價、貧困戶測評，考核結(jié)果作為正常晉升的依據(jù)。

（三）濰坊市精準扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的內(nèi)生變革

當前濰坊市扶貧戰(zhàn)略的主要任務(wù)是貧困人口精準脫貧，這是絕對貧困人口，在分布上插花式、分散范圍大，生存條件和環(huán)境比較惡劣，貧困程度深，被認為是濰坊市扶貧開發(fā)的“最硬骨頭”。這需要對傳統(tǒng)的“包村聯(lián)戶”扶貧模式進行體制機制創(chuàng)新，實現(xiàn)“包村聯(lián)戶”扶貧模式的內(nèi)生變革。.“包村聯(lián)戶”扶貧重點由“包村”轉(zhuǎn)向“聯(lián)戶”。濰坊市貧困人口呈現(xiàn)分散化、碎片化特點，這就要求“包村聯(lián)戶”扶貧的重點由“包村”轉(zhuǎn)到“聯(lián)戶”上，通過精準識別工作，解決好“扶持誰”的問題。包村工作組針對具體貧困戶，制定精準脫貧的時間表、路線圖，做到項目安排、資金來源、責任單位和具體責任人“四明確”，確保按時脫貧。2.“包村聯(lián)戶”扶貧方式由“漫灌式”轉(zhuǎn)向69“滴灌式”。要在包村方式上實現(xiàn)轉(zhuǎn)型，由“漫灌式”轉(zhuǎn)向“滴灌式”轉(zhuǎn)變，解決扶貧對象的差異性需求，更加精準的幫扶到點上、根上，這也是我國治理貧困方式的創(chuàng)新，確保人人享有基本的生活保障，也體現(xiàn)了精準扶貧的內(nèi)在要求，適應(yīng)了濰坊市精準扶貧工作的迫切要求，為貧困人口精準脫貧提供了保障。3.“包村聯(lián)戶”扶貧參與主體由政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c。精準扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式要求政府在堅持主導地位的同時，積極調(diào)動社會各方面的愛心力量，形成“人心齊、泰山移”的扶貧格局。實現(xiàn)“包村聯(lián)戶”扶貧參與主體由政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣獏⑴c，一方面要繼續(xù)發(fā)揮政府在幫扶領(lǐng)域的主導作用；另一方面廣泛吸收社會多方面主體參與“聯(lián)戶”扶貧同樣重要，如何實現(xiàn)社會各類企業(yè)、社會組織、個人參與“聯(lián)戶”扶貧，發(fā)揮他們的各自優(yōu)勢資源參與精準扶貧是當前濰坊市扶貧工作的重點。4.“包村聯(lián)戶”扶貧投入資源由金融主導轉(zhuǎn)變?yōu)楦黝愘Y源綜合治理。精準扶貧理念下的“包村聯(lián)戶”扶貧模式可以有效的解決資金利用率低的問題，通過精準識別具體貧困人口的貧困原因，對癥下藥。

三、治理突破：精準扶貧理念下“包村聯(lián)戶”扶貧模式的路徑選擇

一個合理的、科學的扶貧模式能夠?qū)Ψ鲐毠ぷ髌鸬街匾闹笇ё饔?。從歷年“包村聯(lián)戶”扶貧實踐看，“包村聯(lián)戶”扶貧模式，在工作目標、組織實施、幫扶職責、組織管理、考核辦法等方面具有比較明顯的優(yōu)點，是扶貧模式的一種創(chuàng)新。在推廣價值方面，包村聯(lián)戶模式具有綜合性、系統(tǒng)性特征，是一種政府主導下的行政行為，在各地可以復制使用。在幫扶效果方面，在考核評價的激勵機制下，這一模式充分調(diào)動了包村單位、包村人員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、村黨支部四個積極性，扶貧項目更加傾向于受益面大、群眾急需的方面，使許多貧困人口的困難在短時間內(nèi)得以解決。構(gòu)建精準化“包村聯(lián)戶”扶貧模式治理機制，應(yīng)緊緊圍繞構(gòu)建包靠幫扶工作機制，制定精準的幫扶措施、責任考核機制方面來開展工作。

（一）構(gòu)建精準包靠幫扶工作機制

結(jié)合實際情況安排幫扶小組，小組由黨員干部牽頭，成員包括貧困戶本村村干部、企事業(yè)單位和農(nóng)村經(jīng)濟合作組織人員、志愿服務(wù)者等。工作組成立后，按照精準施策到戶到人的原則，精準核實掌握貧困戶貧困類型、貧困程度、致貧原因、幫扶需求，綜合研判貧困情況，有的放矢地配備幫扶工作力量，形成有勞動能力的派上“幫扶小組”，進行產(chǎn)業(yè)、就業(yè)幫扶，提高貧困戶“造血”機能，通過勞動實現(xiàn)脫貧致富；無勞動能力的派上“關(guān)愛小組”，負責協(xié)調(diào)申請相關(guān)救助政策，籌集發(fā)放愛心物資，幫助改善生活條件，實現(xiàn)兜底脫貧。

（二）制定精準的幫扶措施并加以落實

找準路子，解決好“怎么扶”的問題是“包村聯(lián)戶”扶貧模式的核心。工作組應(yīng)結(jié)合實際情況，精準施策、精準發(fā)力。.實施產(chǎn)業(yè)脫貧。根據(jù)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和資源條件，堅持“宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜工則工、宜商則商”的原則，重點發(fā)展門檻低、市場穩(wěn)、風險小、見效快的產(chǎn)業(yè)項目，支持扶貧工作重點村、貧困戶發(fā)展特色種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)，加大對鄉(xiāng)村旅游業(yè)的支持力度，推進農(nóng)村電商扶貧工程，讓貧困群眾通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)就業(yè)創(chuàng)業(yè)、脫貧致富。做好清產(chǎn)核資、確權(quán)頒證等工作，把集體閑置的土地等資源和財政資金投入形成的經(jīng)營性資產(chǎn)作股量化到村民，讓土地變股份、農(nóng)民成股東，為貧困人口提供持續(xù)穩(wěn)定的資產(chǎn)收益。2.轉(zhuǎn)移就業(yè)脫貧。根據(jù)具體貧困戶實際情況，對所有具有勞動能力并愿意學習技能的農(nóng)村貧困人口進行免費培訓；對已外出務(wù)工貧困人口的崗位培訓，幫助在務(wù)工地提升勞動技能和穩(wěn)定就業(yè)能力；制定返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)培訓計劃，推進農(nóng)民工、建檔立卡貧困人口等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)培訓工作；拓展轉(zhuǎn)移就業(yè)渠道，通過推進就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)、政府購買部分公益崗位、開展結(jié)對幫扶和勞務(wù)協(xié)作等形式就業(yè)。3.改造搬遷脫貧。應(yīng)按照群眾自愿、積極穩(wěn)妥的原則，統(tǒng)籌考慮水土資源條件、貧困人口分布及搬遷對象意愿，結(jié)合新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)園區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)保障性安居工程和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，采取集中和分散相結(jié)合的安置方式。4.教育支持脫貧。應(yīng)對農(nóng)村貧困家庭學生從學前教育到高等教育全過程扶持，使農(nóng)村貧困家庭子女都能接受公平有質(zhì)量的教育，從源頭上阻斷貧困代際傳遞；對農(nóng)村貧困家庭成員，“包村聯(lián)戶”工作組開展有計劃、分層次、長短結(jié)合、貼近實際的職業(yè)技術(shù)培訓，使貧困群眾掌握致富技能。5.社保兜底脫貧。健全農(nóng)村社會保障制度，完善農(nóng)村社會救助體系，構(gòu)建農(nóng)村“三留守”人員和殘疾人關(guān)愛服務(wù)體系，形成農(nóng)村低保標準與扶貧標準同步提高的工作機制，充分發(fā)揮農(nóng)村低保等社會救助制度在穩(wěn)定脫貧中的保障作用，編密織牢社會保障、社會救助托底安全網(wǎng)，實現(xiàn)應(yīng)兜盡兜、兜住兜牢。精準識別、找準路子后，關(guān)鍵是各項幫扶措施要落實到位?！鞍迓?lián)戶”工作組應(yīng)按照貧困村、貧困戶的實際需求，安排幫扶單位，選派幫扶干部，按照有的放矢、扶需對路的原則，幫扶單位、扶貧干部的優(yōu)勢要與貧困村、貧困戶的需求有效銜接。政策落地后，加強對政策落地的檢查監(jiān)督。

（三）精準責任考核機制

推進脫貧攻堅，關(guān)鍵是落實責任。各地方政府應(yīng)建立以地方書記為組長的扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，單列編制，組建起實體辦公室，并對精準扶貧工作進行領(lǐng)導和調(diào)度。組建與工作任務(wù)相適應(yīng)的工作機構(gòu)，形成責任到人，橫向到邊、縱向到底的責任體系，黨政主要負責人應(yīng)履行第一責任人職責，親自抓進度安排、資源調(diào)配，親自抓部署調(diào)度、協(xié)調(diào)落實。應(yīng)按照職責落實精準扶貧開發(fā)責任，對項目優(yōu)先安排、資金優(yōu)先保障、工作優(yōu)先對接、措施優(yōu)先落實。根據(jù)脫貧攻堅工作實際，調(diào)整包村工作考核辦法，將考核重點轉(zhuǎn)向精準扶貧成效，引導把幫扶工作重點放在發(fā)展產(chǎn)業(yè)項目、增加村集體收入、推動扶貧工作重點村和貧困戶脫貧上。

（四）充分發(fā)揮“包村聯(lián)戶”精準扶貧模式

中精神文明建設(shè)作用加強農(nóng)村精神文明建設(shè)，既能培育廣大農(nóng)民尊老愛幼、崇德向善的文明風尚，又能改善廣大農(nóng)民的精神生活，改善民風民俗和農(nóng)民的生活習慣，也是精準扶貧開發(fā)的重要內(nèi)容和重要舉措。應(yīng)積極宣傳培育和踐行社會主義核心價值觀，大力弘揚自強不息、扶危濟困的優(yōu)良傳統(tǒng)，振奮貧困群眾精神，堅定改變貧困面貌的信心和決心。宣傳部門應(yīng)積極推進農(nóng)村“四德”工程，弘揚和傳播孝道文化，發(fā)揮好村規(guī)民約的規(guī)范約束作用，教育引導子女自覺贍養(yǎng)老人，弘揚孝道家風，針對個別村出現(xiàn)的不尊老不養(yǎng)老現(xiàn)象，政府可以探索建立黑名單制度。另外，地方政府還應(yīng)建立健全留守兒童、留守婦女、留守老人關(guān)愛服務(wù)體系，針對留守人員基本生活保障、兒童上學看護、衛(wèi)生健康、心理情感等提供有效服務(wù)。

（五）建立政府主導下多元參與精準扶貧格局

應(yīng)激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動力，調(diào)動他們的積極性、主動性和創(chuàng)造性，引導并支持所有有勞動能力的人通過勤勞致富奔小康。同時廣泛動員和凝聚社會資源、社會力量參與扶貧開發(fā)，構(gòu)建專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種方式、多項舉措有效契合、互相支撐的“三位一體”扶貧開發(fā)格局。包村工作組成員單位按照本單位職能分工，完善專項實施方案，開展行業(yè)扶貧工作。積極聯(lián)系國有企業(yè)參與扶貧，通過捐贈、吸納農(nóng)村貧困人口就業(yè)、領(lǐng)辦社會養(yǎng)老機構(gòu)等方式參與脫貧攻堅；動員民營企業(yè)開展產(chǎn)業(yè)扶貧、商貿(mào)扶貧、就業(yè)扶貧、捐贈扶貧、智力扶貧；鼓勵有條件的企業(yè)設(shè)立扶貧公益基金、開展扶貧公益信托；發(fā)揮群團組織優(yōu)勢和派、工商聯(lián)、無黨派人士作用，鼓勵開展脫貧攻堅結(jié)對幫扶；通過志愿服務(wù)、慈善服務(wù)形式引導企業(yè)、社會組織和有愛心的社會各界人士參與精準扶貧。

作者:竇全勇 單位:中共濰坊市寒亭區(qū)委黨校

參考文獻：

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